自然資源確權登記中北運河登記單元預劃校核方法

許艷博 曹 寧 崔醒宇 王忠勤 秘 桐

(1.北京市測繪設計研究院,北京 100038; 2.城市空間信息工程北京市重點實驗室,北京 100038)

0 引言

開展自然資源確權登記工作,是貫徹落實黨中央、國務院關于生態(tài)文明建設的決策部署,推進北京市新版總規(guī)實施的重要舉措。自然資源是經濟發(fā)展的前提,摸清“山水林田湖草”自然資源數據家底,是自然資源可持續(xù)性的基礎,可以為城市治理提供有力的數據支撐。2016年12月,七部委印發(fā)《自然資源統(tǒng)一確權登記辦法(試行)》[1]。從第二十三條可以明晰水流登記單元的特殊性,范圍內多種權屬界線錯綜復雜,登記單元劃分存在爭議和不確定性,涉及法律、實際管理、技術等諸多問題。國內學者對全國各地的自然資源確權登記水流登記單元劃分規(guī)則進行了研究,袁居瑾等[2]梳理了水流單元劃分存在的突出問題,提出產權保護優(yōu)先、生態(tài)空間完整、銜接調查成果及尊重歷史現狀4條原則。李翔[3]結合上海市特點,探討了黃浦江登記單元河道管理范圍線不同情況的處理方案。王佳等[4]對不同等級水流交叉穿越和河流設計洪水位界線缺乏等問題提出了應對措施。駱得瑞[5]對河流管理范圍線與“三調成果”水域界線不套合的原因進行分析,提出各行業(yè)之間數據采集精度不統(tǒng)一應遵循新數據替代舊數據、高精度替代低精度的原則。史經華等[6]以南京市馬汊河為例,對水流登記單元劃分作業(yè)流程進行優(yōu)化,提出不同基準數據融合方法和登記單元界線的優(yōu)化調整方案。目前對水流登記單元的研究集中在預劃規(guī)則、理論研究及法律法規(guī)等方面。北運河位于北京城市副中心,運河周邊權屬狀況復雜,流域長、流經村鎮(zhèn)較多,市界情況復雜,堤防情況復雜,可供借鑒經驗少。本文通過北運河試點工作,探討北運河登記單元的技術路線,并結合北運河特點,細化登記單元邊界預劃原則,針對劃分難點創(chuàng)新性地提出全要素地籍整理及核實方案,梳理各類權屬界線落地優(yōu)先級,實現北運河登記單元的科學合理劃分。

1 北運河工作區(qū)概況

2014年6月22日,北運河作為京杭大運河的一部分被列入世界文化遺產,成為中國第46個世界遺產項目。北運河北起北京市通州區(qū),流經河北省香河縣、天津市武清區(qū)、在天津市大紅橋匯入海河。北運河通州段,北起通州區(qū)老北關分洪樞紐,自北向南于西集鎮(zhèn)流出市境,流入河北省香河縣。如圖1所示。

圖1 北運河通州段

2 登記單元劃分思路與方法

2.1 技術流程

自然資源確權登記中北運河登記單元預劃是一項工作量大、多源數據關系復雜、要求嚴格的工作,按照國家《自然資源確權登記操作指南(試行)》和《北京市自然資源確權登記技術方案》的要求,以不動產登記為基礎,充分利用國土調查成果和其他相關資料,界定北運河地籍調查范圍內的各類自然資源資產的產權主體,劃清全民所有和集體所有之間的邊界,劃清全民所有不同層級政府行使所有權的邊界,劃清不同集體所有者的邊界,劃清不同類型自然資源的邊界[7-9]。制定本文北運河登記單元預劃技術流程,如圖2所示。

圖2 北運河登記單元預劃流程圖

2.2 細化北運河登記單元預劃原則

北運河在《北京城市總體規(guī)劃(2016年—2035年)》中是北京城市副中心的生態(tài)文明帶和北京生態(tài)綠帶的重要組成部分。北運河作為北京市的重點河流,被列為北京市自然資源統(tǒng)一確權登記工作首批試點項目之一。對北運河進行自然資源確權登記將為北運河的保護、開發(fā)和利用提供重要工作基礎。北運河自然資源確權登記工作在國家預劃原則和北京預劃原則基礎上,結合北運河實際情況的特點,細化出北運河登記單元邊界預劃原則:

(1)以規(guī)劃為引領,以河流管理范圍為基礎,結合堤防、水域岸線等劃定。

(2)河道管理范圍內,不存在永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、集體土地和合法城鎮(zhèn)開發(fā)項目的,無論有無堤壩,均直接依據河道管理范圍劃定登記單元。

(3)河道管理范圍內存在永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、集本土地和合法城鎮(zhèn)開發(fā)項目的,合理避讓后劃分登記單元。河流有堤防的:堤壩背水側堤腳線外、河道管理范圍內,存在永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、集體土地和合法城鎮(zhèn)開發(fā)項目的,避讓后劃定登記單元。以路為堤的:上口線外、河道管理范圍內,存在永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、集體土地和合法城鎮(zhèn)開發(fā)項目的,避讓后劃定登記單元。河流交匯的情形:當低級別河流穿過高級別河流時,低級別河流以高級別河流的范圍線作為分段。

2.3 多源數據整合處理

及時、全面地收集多源數據是開展自然資源確權登記工作的基礎,同時,由于不同來源的資料采集方式、精度、坐標轉換方式、資料用途、現勢性情況存在差異,需要對清單內各項資料進行分析并統(tǒng)一參考框架[10-12]。

優(yōu)先利用政府審批文件資料、不動產確權登記數據、第三次全國國土調查數據成果(最新發(fā)布年度變更調查成果)等確權證據充分、現勢性強的資料。

對照資料下發(fā)時附帶的分析報告對空間參考、完整性、規(guī)范性、準確性、一致性、現勢性進行檢查與校核,若發(fā)現有問題或與分析報告描述不一致的情況及時向區(qū)級專班匯報,并向市級工作專班反饋。

2.4 登記單元預劃優(yōu)化校核

北運河登記單元預劃校核工作是保證歸屬清晰、權責明確的關鍵一環(huán)。本文基于ArcGIS軟件強大的數據分析能力和空間數據邏輯處理能力,以每一個預劃登記單元為對象,在北運河登記單元預劃原則基礎上,按照北運河自身屬性,與水資源管理有序銜接,體現水流登記單元的特性[13-15]。在產權保護優(yōu)先原則下,以河道管理數據確定登記范圍,結合堤防等數據,做好避讓合法開發(fā)項目,并依據相應參考數據,對預劃單元界線進行優(yōu)化校核。本文制定了全程可溯,環(huán)節(jié)控制,明確職責分工,緊抓各環(huán)節(jié)工作的追溯機制。用于說明實際情況和存在矛盾沖突的校核情況,包括原因、解決辦法等。

3 結果與分析

3.1 多源數據整合及分析

在通州區(qū)水務局、北運河管理處及北京規(guī)劃與自然委員會等部門的支持下,結合北京市測繪設計研究院掌握的已有數據資料,共搜集了22類主要參考數據,見表1。多源數據的整合處理主要是統(tǒng)一數據的坐標系統(tǒng)。按照《北京市自然資源確權登記技術方案》和《北運河地籍調查技術方案》等技術文件的要求,坐標系統(tǒng)采用采用北京2000坐標系和北京地方高程系,投影采用高斯—克呂格投影,標準的3度分帶平面直角坐標系統(tǒng)。本文采用北京市測繪設計研究院自編坐標轉換軟件,該軟件采用綜合轉換算法,即在布爾莎七參數轉換的基礎上,對空間直角坐標殘差進行多項式擬合,系統(tǒng)誤差通過多項式系數加以削弱,從而提高坐標轉換精度。該軟件可以實現北京地方坐標系與北京2000坐標系之間的精確轉換,坐標轉換精度滿足工程要求。

七參數坐標轉換模型為

式(1)

式中,[ΔX、ΔY、ΔZ]T為3個平移參數;[εX、εY、εZ]T為3個旋轉參數;m為尺度參數。

對七參數轉換后的重合點殘差VX,VY,VZ采用多項式擬合:

式(2)

式中,B、L單位為弧度;K為擬合階數;aij為系數,通過最小二成求解。

統(tǒng)一計量單位,長度單位采用米(m),統(tǒng)計匯總登記采用千米(km),小數點后保留兩位有效數字;面積單位采用平方米(m2),統(tǒng)計匯總登記采用公頃(hm2),小數點后保留兩位有效數字。

3.2 登記單元預劃難點分析

北運河流域線長面廣,縱貫通州核心區(qū)、城市副中心、鄉(xiāng)村區(qū)域,兩岸情況復雜,涉及村莊眾多,且涉及征占地情況。如圖3所示,為ArcGIS軟件中路堤套合情況示意圖,圖(a)為高分辨率遙感影像與河流管理線、背水側踢腳線、上口線套合結果,由圖中可見,北運河部分堤防存在路堤套合情況;圖(b)為傾斜攝影模型與城市開發(fā)邊界、河流背水側踢腳線、上口線套合結果,由此佐證該部分以路為堤情況。

(a)遙感影像套合路堤情況

分別加載高分辨率遙感影像、六環(huán)內傾斜攝影三維模型等基礎數據,疊加各類資源所有權和使用權等不動產登記成果、各部門公共管制要求和特殊保護規(guī)定等資料,套合北運河管理保護和審批資料,包括河流上口線、背水側踢腳線、管理線等,對北運河登記單元預劃中存在的難點問題進行總結分析,見表2。

表2 北運河登記單元預劃難點

3.3 登記單元預劃校核

3.3.1實地踏勘核實

到現場實地勘察核實所預劃的登記單元邊界,無河道管理范圍線情況,預劃所依據的堤壩現場是否存在,是否有變化。發(fā)現問題后與區(qū)水務局和北運河管理處進行對接,參照北京市河道劃界的相關技術要求,收集水利部門最新相關水利資料,同時收集等高線等相關地形數據,綜合分析后劃定各方認可的登記單元邊界。對于收集的管理范圍中各條界線,實地分段采用實測界標、明顯地物點、堤壩的方式核實,如圖4所示。對于登記單元邊界處的宗地和地籍要素,先期開展相關不動產調查和地籍測繪工作,為預劃登記單元提供翔實的數據基礎。對于現場地物地貌有變化而影響預劃登記單元時,圈畫出變化部分范圍線,提示后道工序進行調查核實與測量,如圖5所示,并根據預劃水流單元要求編寫書面文字告知定界方法,完成此部分登記單元邊界劃定。

(a)實地測繪、調查堤壩

(a)實地走訪調查套堤歷史

3.3.2完整性校核

將預劃登記單元邊界與遙感影像圖疊加,查看所預劃的邊界是否連續(xù)完整,是否覆蓋河道兩岸全部范圍,是否存在劃入水面等不合理之處。

3.3.3與規(guī)劃一致性校核

把預劃登記單元邊界逐個與權屬市界、土地利用要素、不動產權屬、永久基本農田、公共及用途管制、特殊保護規(guī)定、河道管理范圍、堤防、征地范圍等數據套合,檢查登記單元邊界預劃是否合理。結合所征土地的規(guī)劃用途,綜合分析后,按照規(guī)劃引領的原則,依據建設用地征地邊界或代征河道邊界,預劃登記單元邊界,如圖6所示。在保證規(guī)劃嚴肅性的同時,有利于后期規(guī)劃方案順利落地。

圖6 依據建設用地邊界預劃登記單元

3.3.4邊界一致性校核

對于臨近斑塊因歷史原因、數據采集精度等造成的細碎獨立斑塊予以校核和調整,保證北運河登記單元邊界與行政區(qū)界線的統(tǒng)一性和一致性。經對比三調的市界數據與權屬界不一致,考慮到權屬界經過北京和河北現場指界簽字,并已發(fā)證,為了保障北京一側相關權利人的權益和減少后期糾紛,北運河位于北京河北交界處的登記單元邊界采用權屬界,如圖7所示。

圖7 與權屬界保持一致

4 結束語

北運河自然資源地籍調查項目作為北京市自然資源統(tǒng)一確權登記首批試點項目之一,主要目的是在摸索自然資源統(tǒng)一確權登記技術流程的過程中,總結試點經驗,從而進一步推動北京市自然資源資產產權登記法治化,推動建立歸屬清晰、權責明確、流轉順暢、保護嚴格、監(jiān)管有效的自然資源資產產權制度,實現首都山水林田湖草整體保護、系統(tǒng)修復和綜合治理。本文結合北京市自然資源確權登記自身特點,進一步細化了北運河登記單元的預劃規(guī)則,針對劃分難點創(chuàng)新性地提出多源數據整理及核實方案,梳理各類權屬界線落地優(yōu)先級,實現了北運河登記單元的科學合理劃分。為完善北京市自然資源確權登記辦法和規(guī)則,逐步實現自然資源確權登記全覆蓋,探索適合北京市自身情況的技術路線提供了技術支持。為北運河今后的保護、開發(fā)和利用提供基礎支撐和產權保障。

同時,在北運河登記單元預劃工作中仍存在部分不足,針對預劃登記單元過程中的重難點問題,后續(xù)應靈活運用三維技術手段,建立“云會商+現場確認+后續(xù)追蹤”的完善會商機制,依據國家指南的要求,通過多部門協同合作,強化統(tǒng)籌配合,以會商形式確定最終登記單元,保證登記單元預劃的真實準確與合理高效。