技術插件:一種對政府技術治理外包的解釋視角*

張現洪

提要:技術治理深刻改變了國家治理的運行場景與技術樣態,政府技術治理外包是技術治理研究者容易忽視的治理實踐。區別于技術政治學的傳統視角,將政府技術治理外包視為依附于政治系統的“技術插件”,建構了理解權力與技術交互的理論新視角。技術插件在政治系統之外展開不同的治理界面并執行不同治理功能,兼具權力的依附性與技術的自主性,是技術治理實踐的市場范式。技術插件的生產以技術治理項目制外包為主要形式,是權力與技術在市場場域交互的必然結果。技術插件運行在權力與技術交互關系上有著獨特的運行邏輯。技術插件有著對政治系統的結構性依附,這解構了“主奴關系”和“技術黑箱”的附魅化理解,權力具備了對技術有效規制的可行性。技術插件不能替代政治系統吸收技術的整體性進化,卻是國家現代化變革的補充,為信息技術條件下實現智慧善治提供新的可能。

近年來,大數據、人工智能進入了發展的快車道,深刻改變了我們的生活方式與思維方式,也深刻改變著我們所處的政治世界?！凹夹g環境已經與自然、社會環境一樣具有實質意義,共同構成了國家實踐的現實基礎。”(1)黃其松:《數字時代的國家理論》,《中國社會科學》2022年第10期。特別是以大數據為基礎、以智慧處理為特征的技術治理已然成為政治組織運行的內在驅動力,是國家治理創新的重要組成部分,深刻改變了國家治理的運行場景與技術樣態。不過,技術治理影響政府組織方式的邏輯尚待厘清,權力與技術的交互邏輯還需進一步挖掘。本文將嘗試以政府的技術治理外包為研究對象,從權力與技術的交互關系入手,觀察和提煉技術治理外包的性質與特征、生產機制與運行邏輯,建構理解國家治理進化的理論新視角。

一、問題的提出

信息技術與權力在國家治理場景下的交互是技術治理運行的基本邏輯。國家面向社會對象的“定義、分類、簡化、測量、清晰化、國家計算以及可視化”(2)韓志明:《治理技術及其運作邏輯——理解國家治理的技術維度》,《社會科學》2020年第10期。等技術治理的變革,是現代化國家建構的核心驅動力之一?；s復雜現實的檔案文本和地圖,檔案文本和地圖所代表的知識與信息,以及描述和傳遞這些知識與信息的數據算法和技術裝置構成現代國家治理的基礎,信息技術環境對國家治理構成了實質性影響。

面對新技術環境,權力對信息技術的一貫應對策略是政治控制,即通過權力吸收技術從而對自身權力系統和權力支配能力進行整體性的更新,國家既是權力的集裝器,也是技術的集裝器。這是技術政治學的傳統理論視角。斯科特注意到傳統國家對信息技術的吸收,“制作地圖、人口普查、地籍冊和標準度量單位,都代表了國家掌握大型復雜現實的技術?！?3)詹姆斯·C．斯科特:《國家的視角——那些試圖改善人類狀況的項目是如何失敗的》,王曉毅譯,社會科學文獻出版社,2012年,第3、95頁。吉登斯發現了權力吸收技術后政治邏輯的轉變,國家的行政一體化的鞏固與“運輸的機械化,電子媒體的發明導致的通訊與運輸的分離,國家‘公文檔案’活動的擴展及其所包含的為行政所用的信息收集與核查的大量涌現”(4)安東尼·吉登斯:《民族-國家與暴力》,胡宗澤、趙力濤譯,生活·讀書·新知三聯書店,1998年,第214頁。密切相關。現代國家對信息技術的吸收以及信息技術對國家形態的塑造更為深入,甚至顛覆了現有的國家理論,“暴力吸收了數字暴力、疆域吸收了數字主權、制度吸收了數字政府、國家能力吸收了數字治理”(5)黃其松:《數字時代的國家理論》,《中國社會科學》2022年第10期。,現代國家成為一個數字利維坦。信息技術手段及由其產生的數據和算法既代表著國家權力之眼所需看見的土地、水文、糧食和稅賦等領土和主權,也代表著蕓蕓眾生和輿情民意,技術裝置、算法和數據構成了現代國家權力的基礎。當前轟轟烈烈的“政府即平臺”的平臺化建設、數據管理和算法規制等職權擴張、大數據局等政府組織改革就是政治吸收技術的結果。一體化平臺、同行平臺、生態系統平臺和眾包平臺等構成的“政府即平臺”被視為政府組織形態的趨勢。(6)杜超、趙雪嬌:《基于“政府即平臺”發展趨勢的政府大數據平臺建設》,《中國行政管理》2018年第12期。

政治吸收論聚焦于數字政府、電子政務和大數據治理等議題,討論政府組織變革與信息技術應用之間的關系,對政治實踐具有很強的解釋力。中國從電子政府到大數據治理的變遷史就是政治吸收技術的組織變革史。2004年時任國務院總理溫家寶在談到電子政務時強調要“利用信息技術重塑政府的組織與管理,提高政府的信息化管理水平”(7)溫家寶:《深化行政管理體制改革,加快實現政府管理創新——在國家行政學院省部級干部政府管理創新與電子政務專題研究班上的講話》,《國家行政學院學報》2004年第1期。。該時期電子政務的推動有三個特征:一是從主體上講,電子政務是以政府為主體主動推動的組織改革,市場主體作為補充。二是從目的上講,電子政務主要是“為了提高行政效率,降低行政成本,改進政府管理,方便人民群眾”(8)溫家寶:《深化行政管理體制改革,加快實現政府管理創新——在國家行政學院省部級干部政府管理創新與電子政務專題研究班上的講話》,《國家行政學院學報》2004年第1期。,主要目的在于增強政治績效。三是從實現手段上講,電子政務是通過公文電子化、服務網絡化等方式對政府進行結構和流程的再造。這種改造“強調在電子政務的發展過程中對原有的政府結構以及政府業務活動組織的方式和方法等進行重要的、根本的改造”(9)周宏仁:《電子政務全球透視與我國電子政務的發展(上)》,《信息化建設》2002年第4期。。目前政府“一網統管”“平臺治理”等政務創新都是電子政務推行的延續,當前的技術治理仍是以政府為主體推動的技術吸收,是以信息技術為手段、以提高行政效率為目的的政務創新。不同的是,由于手機以及手機應用的普及化,政府與民眾之間的交互更為頻繁和深入,技術治理的實現手段呈現出平臺化、智能化的特征。假如說21世紀初的電子政務是無紙化、服務網絡化等工具性更新,那么當前的技術治理則是以算法治理為主要特征的政府決策進化。當前技術治理體制改革路徑就是從傳統官僚制分層治理向分流治理轉變。(10)張現洪:《技術治理與治理技術的悖論與迷思》,《浙江學刊》2019年第1期?？傊?近20年的組織變革史標注出了政府組織變革的路線:政府結構重組與政府流程再造。

問題在于,伴隨著信息技術迭代和技術治理應用場景的爆發性發現,技術治理實踐出乎人們的意料,政治吸收論面臨著實踐與理論的雙重挑戰。在實踐上,政治領域的“利維坦”遭遇了科技領域的“獨角獸”,新技術主體的組織體量和技術能力都超過了政治吸收的范疇,“新技術公司開始憑借其先進的技術逐漸介入大量公共事務, 接管了大量由政府所壟斷的公共管理事務,并發展成為全新的公共治理主體?！?11)樊鵬:《利維坦遭遇獨角獸:新技術的政治影響》,《文化縱橫》2018年第4期。在理論上,信息技術成為代表著對社會現實精準定性、科學分析和正確決策的“意識形態”,政治吸收技術的結果是技術邏輯替代了政治邏輯,對傳統政治意識形態形成挑戰。哈貝馬斯的預言慢慢成為現實:政治家實際上“只能是從事一種虛幻的決斷活動”——技術算法似乎提供了唯一“正確”的決策方案;“國家似乎就不得不放棄統治的實體,以利于在客觀所提供的戰略框架內更有效地使用可掌握的技術”(12)尤爾根·哈貝馬斯:《作為“意識形態”的技術與科學》,李黎、郭官義譯,學林出版社,1999年,第99頁。,國家變成了虛擬后臺,其面目從政府、政黨等政治實體蛻變成隱匿在技術裝置和治理界面背后的數字利維坦。在數字技術勃興并大規模應用于國家治理實踐的今天,我們需要突破政治吸收論,尋找新的理論視角作為補充來解釋鮮活的技術治理實踐。

二、技術插件:新解釋視角的提出

(一)政府技術治理外包:一種被忽略的技術治理實踐

與政治吸收技術并行不悖的是,近年來國內外出現了大量的政府技術治理外包新現象。在國內如人居環境質量監測的數字化外包、國土資源監測外包、秸稈禁燒智能化監測外包、檔案事務的數字化外包(13)列舉案例為作者在2019-2022年在浙江省金華市、江蘇省南京市、安徽省淮南市、湖北省鄂州市和宜昌市、貴州省黔西南自治州等地調研所得。等,國外如美國中部地區的福利資格自動化處理系統、洛杉磯無家可歸者協調入住系統(14)弗吉尼亞·尤班克斯:《自動不平等:高科技如何鎖定、管制和懲罰窮人》,李明倩譯,商務印書館,2021年,第33、71頁。等。這些技術治理實踐并不以科層組織內部改革的形式出現,而是以“委托治理”的形式在體制外大量存在。

政府的技術治理外包屬于被忽略的技術治理新實踐,技術治理的研究者被政治吸收技術的理論視野所遮蔽,沒有挖掘技術治理中市場外包的特殊性,即沒有區分一般性的技術治理與市場外包的技術治理;政府公共服務外包的研究者也沒有挖掘服務外包中技術治理的特殊性,即沒有區分政府公共服務中信息技術的外包與技術治理的外包。

政府的技術治理外包與一般性的技術治理既有聯系又有區別。政府的技術治理外包有著技術治理的一般性特征。在治理事務性質上,這些技術治理外包所解決的議題屬于政府職能的范疇,是公共治理而非一般的技術實踐。在治理過程上,這些技術治理外包同樣運用了大量的技術治理的數字技術,并由此派生出大量的數據量、算法和數字技術裝置等數字產品,有著智慧治理、科學治理的宣稱。但是,這類技術治理外包又區別于一般的技術治理。首先,政府的技術治理外包是由市場主體供給的政府委托或政府外包,不僅強調數字化與智能化,還強調技術治理外包的獨立性、客觀性與科學性。如美國印第安納州福利資格自動化系統就是委托IBM/ACS聯合公司設計、運行與維護。其次,政府的技術治理外包是一個以事本主義為邏輯的功能性外包,而不單純是政治吸收技術的平臺化建設。單個外包項目提供的是一整套以具體治理事務為對象的解決方案。如浙江某地人居環境質量監測外包,公司提供了包含人居環境的數據采集、數據追蹤、數據分析及可視化、智能反饋等整套技術方案。最后,不同于政府內部的組織化變革,政府的技術治理外包具有靈活調整的空間,政治系統可根據需要調整發包對象或停止項目發包。

政府的技術治理外包區別于新公共服務理論視野下信息技術服務的外包。信息技術服務的外包著眼于政府信息服務,從公共服務的視角將“各級政府及政府各部門將采集、加工、處理、存儲的信息資源和開發的信息產品通過某種平臺提供給社會,以滿足社會的信息需求”(15)吳月紅、葉常林:《政府信息服務外包的理論依據與模式選擇》,《圖書情報工作》2010年第11期。,重點在于面向群眾提供服務,信息平臺的運維、信息產品的持續性生產與供給,以合同或協議的形式外包給第三方服務提供者。(16)黃萃、夏義堃:《政府網站信息服務外包的利弊分析》,《電子政務》2014年第9期。政府的技術治理外包著眼于治理議題的解決,從治理職能行使的角度將原本職能部門的治理業務或治理所需要的技術支撐外包給市場,重點在于面向治理主體,它以事本主義為原則為政府治理提供智慧化決策或決策依據,市場技術主體并不一定生產面向群眾的公共服務。在概念外延上,兩者既有區別又有交集。如浙江某地人居環境質量檢測外包的性質就不屬于新公共服務理論視野下信息技術外包的討論范疇,它是政府治理人居環境的技術工具,屬于政府技術治理的外包;杭州的“城市大腦”項目外包給阿里集團,包含數據采集系統、數據交換中心、開放算法平臺、超大規模計算平臺和數據應用平臺等五個系統,(17)姜亦煒:《“城市大腦”助推城市治理現代化》,《中國社會科學報》2021年5月19日,第8版。包含著面向群眾的信息服務,也包含著政府治理的智能化支撐,這既屬于信息技術的外包,也屬于技術治理的外包。

把政府技術治理的外包納入技術治理的分析視野,研究對象從政治系統內轉向政治系統外,將大大拓展技術治理的解釋域,能夠在新的實踐場域觀察權力與技術的交互過程。這為技術治理研究提供了創新的可能,因此研究技術治理外包具有重要的理論價值與實踐意義。

(二)技術插件:理解技術治理的新視角

不同于政治吸收論,政府的技術治理外包是在政治系統之外發展出的技術治理實踐。這區別于政治吸收技術,是在政治系統之外執行著政府的各種職能,猶如政治系統的“技術插件”?！凹夹g插件”是借用了計算機軟件學科的術語,所謂“插件”就是在系統主體之外擴展出的相對獨立的功能性程序,“插件的本質是在不修改程序主體的情況下對軟件功能進行加強”(18)李延春:《軟件插件技術的原理與實現》,《計算機系統應用》2003年第7期。,加上“技術”的定語是強調插件的數字技術特性。

從權力與技術的交互關系來看,技術插件有著不同于政治吸收論的內涵,構造了一種新型權力-技術支配關系。首先,技術插件是對政治系統的功能性擴展或者加強。政府的技術治理外包,主要是政府將不好做也做不好的技術治理事務外包給市場主體,擴展政府職能,增強政府治理能力。如人居環境質量監測原本是縣級政府的職能,縣級政府一般依據環境檢測站或監測點進行總體質量的監測,但是限于人力、物力和技術手段,政府無法更進一步對群眾生活環境進行精細化、智能化的監測與治理。但是市場主體可以開發一整套監測與治理的技術方案并招聘人員進行治理實踐,擴展了政府人居環境治理的深度與廣度。其次,技術插件對政治系統具有結構依附性。技術插件所要解決的治理議題由政治系統進行設置;技術插件運行基本動力來自政府治理需要的驅動,其所需的資源由政府買單;技術插件的運行結果要反饋到政治系統,并借助政治權力才能對科層系統施加影響力,才能對社會層面開展治理行動;政治系統擁有技術插件的插拔自主權,可以按合約調整或終止技術插件的應用。最后,技術插件在設計、運作與維護方面具有技術自主權。公司作為市場主體,需要設計技術方案在一定的利潤空間內來實現政府提出的事務性要求。數據采集、模型化分析、可視化處理與結果的分流與反饋等技術路線的確定,公司具有自主權。政治系統僅從項目委托的角度衡量技術插件的使用成本與收益。

從權力與技術的交互機制來看,技術插件的運行機制是政府購買技術服務,以技術治理項目制外包的方式實現了權力主體與技術主體的有機聯動,是技術治理的市場范式,具有以下幾個特征。第一是事本主義的項目議程設定。技術插件是政府的技術治理外包,需要根據政府治理的需求在特定領域和空間展開治理界面并執行特定的治理職能。項目制秉持事本主義、效率至上和程式理性的制度品性,(19)李祖佩、鐘漲寶:《項目動員:“統合化”背景下的縣域政府治理》,《社會學研究》2022年第6期。與技術插件所要承擔的治理職能相匹配。技術插件生產的議程設定,由政府的治理需求所決定。這強化了政治對技術的規制與引導,使技術插件始終處于政治系統的控制之中,服務于政府治理。第二是項目剩余索取權外包與治理剩余責任外卸同步。項目外包的財政支出具有專項化的制度要求,在調研中發現技術插件的生產一般以財政包干制的形式向市場發包,市場主體賺取的利潤基于項目的剩余索取權。政府將技術治理外包后,從職能單位變成監管單位,剩余責任外卸給承包主體。技術插件的生產意味著政府角色和責任同時向監管者轉換。第三是生產主體的市場競爭機制。技術插件的生產形式上仍是政府服務購買,項目立項屬于第三方政務服務項目,面向全社會主體發包。市場競爭機制改變了政企博弈的非均衡狀態。在技術方面,市場主體具有技術和軟硬件等專業優勢,而政府需要性價比最優、可拓展、可控制的數字插件,這實際上是一種非對稱性博弈。市場競爭機制彌補了政府的博弈短板,使技術插件項目發包的秩序處于可控狀態。

總之,技術插件是理解政府技術治理外包的新視角。從權力與技術交互關系來看,依附性、功能性的技術插件區別于政治吸收論,它在政治系統之外擴展不同的治理界面并執行不同治理功能,是兼具權力依附性與技術自主性的技術治理新實踐。完整和深入研究技術插件不僅要研究其性質與特征,還需關注技術插件的生產機制與運行邏輯。

三、技術插件的生產機制

技術插件是在什么條件下產生的呢?與技術治理相一致,權力與技術是理解技術插件生產的兩個變量。技術插件的生產機制嵌入在技術與權力的互動關系中。

(一)權力與技術的雙輪驅動:技術插件的生產動力

權力運作方式的變化體現在公共治理的變革上,公共治理變革通過構造界面來重建治理結構及其過程。治理界面的面積、跨度、層次與密度構成其基本維度。行政事務的嬗變需要政治系統展開更為立體和精準的治理界面,并在治理界面內實現更為科學的治理機制設計和治理要素分布。治理界面的變革為技術插件的生產創造了組織需求,數字技術的進步則為技術插件的生產提供了技術支持。

行政事務的嬗變主要表現為治理權責的強化與治理事務的擴張。在治理權責的強化上,主要體現在國家對社會發展引領能力的強化。以民生領域為例,“中國正在構建一個多層級政府共同負責的新型民生保障體制”(20)焦長權、董磊明:《邁向共同富裕之路:社會建設與民生支出的崛起》,《中國社會科學》2022年第6期。。國家在財政能力增強后試圖通過專項轉移支付等項目手段,為地方治理設置民生與公共服務的發展議題,形成了項目制這一新的國家治理體制。(21)渠敬東:《項目制:一種新的國家治理體制》,《中國社會科學》2012年第5期。項目制的運作過程體現了國家引領地方社會發展的央地條線權責。在治理事務的擴張上,主要體現在國家對社會生活治理界面的深入。以生活治理為例,廁所革命、垃圾分類、秸稈禁燒等農村生活整治的實踐,體現了國家治理深度介入農民日常生活與改造農民生活世界的邏輯,并指向實現農民生活世界中生活空間、生活觀念和生活實踐現代化的目標,國家治理事務擴展到家庭生活內部。國家的項目制和生活治理是國家系統在不同治理領域展開不同治理界面的結果,國家資源所及之處,即為國家權力的關注之處。

行政事務的嬗變還表現為行政事務的復雜化與個性化?！半S著社會化大生產的發展和人民生活水平的不斷提高,公共利益多元化和政府事務復雜化趨勢日益明顯?！?22)沈亞平、李娜:《政府政務外包及其實現路徑研究》,《中國行政管理》2012年第1期。政治需求和支持的輸入更為便捷,特別是個體化、地方性的問題也被吸納為整體行政的問題,如12345市長熱線對社會瑣碎治理事務的吸納。政治系統所要處理的信息流和決策環境都發生了重大改變。國家權力的運行需要更為充沛、即時的信息資源作為決策依據,展開更為豐富的治理界面,技術治理可能是風險社會科學治理的答案。社會與政治系統互動的速度、強度和深度決定了治理界面的展開密度和治理資源的非均衡分布。

行政事務的強化與擴張、復雜化與個體化需要政治系統應對和克服,需要引入新的國家治理工具,數字技術的進步為國家能力的進化插上了翅膀,提供了技術支持。數字技術的進步為治理界面的多元化、多層次展開提供了條件。數字技術的進步帶來了兩點變化。一是治理對象數字化識別的變化,識別對象的范圍和屬性更為寬闊和多維,也更為精準。技術插件能夠切割更恰當的治理單元,科學定量區分治理的范圍與邊界。這為治理界面帶來更大的治理容量、治理幅度和更高的治理精準度,使治理界面可以更為多元化地展開。二是治理指令的數字化分發更為流暢。由于數據即為民意、即為權力的意志,行政治理中的政治命令的生產、職能部門的指揮鏈條的確立、執行工作過程的監督和監督反饋等可以同時在多個網絡多個層級中展開。技術治理以事本主義為核心邏輯,因此治理界面的多層次展開既包括科層體制的多層次展開,也包括溢出科層體制的社會層面非正式治理機制的展開。前者在技術治理實踐中體現為分流治理機制,后者則體現為社會層面的兜底治理機制,技術治理所帶來的分流治理和剩余治理樣態,是當前各地政府技術治理最大的實踐特征。此外,數字技術進步還為治理資源在不同治理界面的優化配置提供了條件。傳統治理資源的配置依托于科層制,事務歸口和領導注意力是治理資源配置的兩個重要機制。數字技術的進步可以錨定治理對象并對治理事務精準定性,通過分流治理機制將治理任務分發給相應治理主體,治理資源也就隨分流治理在不同的治理界面進行精準適配,即技術治理本身構成治理資源智慧分配的機制。

行政事務和數字技術雙輪驅動的層級差異造成技術插件的生產也具有層級性差異。在中央和市縣政府層級,行政事務有著權責條線收束、治理界面跨度增大和專業化要求增強等特點,不少治理事務也有著周期性的特點。如生活治理中的廁所革命,在中央部門權責收束為農業農村部農村社會事業促進司人居環境改善處的職責之一,卻有著負責全國廁所革命頂層設計、政策起草等職能。這就遠遠超過了中央處室的組織負荷,需要向外尋求技術支持,如智庫、專家等技術咨詢和大數據支撐的社會摸底、農民廁所改造的選擇偏好等技術支撐,技術插件的生產具有全國市場的發包、高度專業化和大型數據庫支撐等特點。再如十年一次的土地規劃大調整或五年一次的土地規劃中期調整,這種只有中央或省市縣才有的周期性的政府職能的行使,需要調動衛星或無人機、GPS接收器等技術裝置,要求擁有專業制圖、數據建模等專業技術手段,又有高度保密性的要求,技術插件的生產具有資質準入性、技術高度集成和生產周期性的特點。在基層政治實踐中,行政事務多為面向社會的政策執行和問題導向的治理,具有運動性、復雜性、地方性等特征,技術供給也受限于地方技術市場,技術插件的生產也隨之具有技術集成度低、技術路線靈活、訂單式訂制、議題設置地方化等特征。

行政事務和數字技術雙輪驅動的區域差異造成技術插件的生產也具有區域性差異。以近年來人居環境治理為例,秸稈禁燒是中部地區的中心行政任務,特別是安徽、河南、湖北等地將秸稈禁燒當作政治任務來執行。但是秸稈禁燒面臨點多面廣的問題,遠超基層干部治理能力的閾值。在地方政府和中國移動的聯合驅動下,中部地區生產出“千里眼藍天衛士”云管端一體化監控方案的技術插件。該技術插件在重點防控區域部署監控設備,用機器智能值守減輕人工監看壓力,在云平臺通過智能算法識別明火和煙霧并配合GIS服務分發行政命令,其特點是技術插件前置管理、基層干部過程導向管理、科層體制結果導向管理。同樣是人居環境的治理,在浙江、江蘇等東部發達地區的行政事務不是秸稈禁燒,而是以垃圾分類處理為核心事務的人居環境綜合整治。轄區居民的垃圾分類等生活治理事務具有多、雜、細等特點,也超出了基層干部治理能力的閾值。因為地方政府的多樣需求和技術市場的多元供給,東部地區生產出多種技術插件。如浙江某公司根據某區級政府的要求研發了一套人居環境質量檢測方案,第三方公司通過人力采集月度環保數據并對數據進行可視化分析,智能對接到政務系統發布整改指令,智能追蹤整改效果。此外,該公司還根據本地居民垃圾處理的特點研制生活垃圾處理裝備、提供環境應急治理服務等等。可見,東部地區技術插件所要解決的治理議題、所采用的技術方案明顯區別于中部地區。

(二)權力與技術的結構錯位:技術插件的生產空間

行政事務嬗變的倒逼和數字技術發展的支持只是為技術插件的生產提供了可能性。如前所述,政治吸收論認為國家可以吸收新的權力要素與技術要素成為新的集裝器形態,并不一定采取技術插件的形式實現治理能力的升級。但是權力要素與技術要素在空間結構上的錯位,為技術插件提供了生產空間。溫納認為,科學和技術活動在長時空里優于政治,原因在于它為人類的進取本能提供了一個更為高尚的釋放途徑。(23)蘭登·溫納:《自主性技術:作為政治思想主題的失控技術》,楊海燕譯,北京大學出版社,2014年,第18頁。技術的運行固然在一定的政治條件下進行,但其本質是資本和市場邏輯的遵循。利奧塔認為,“技術與利潤的‘有機’結合先于技術與科學的有機結合”(24)讓-弗朗索瓦·利奧塔:《后現代狀況》,車槿山譯,生活·讀書·新知三聯書店,1997年,第93—94頁。?！百Y本的邏輯是求利的邏輯,技術內在追求利益和利益最大化的特點和資本追求增殖本性形成內在的共契,甚至可以說是共謀”(25)王治東、曹思:《資本邏輯視閾下的技術與正義》,《馬克思主義與現實》2015年第2期。。數字技術也遵循基本的資本規律,甚至在現代秩序下技術與資本形成了“數字資本形態”?！皵底仲Y本是在產業資本、金融資本之后的第三種起支配性作用的資本樣態,也隨之催生了全世界范圍內的數字資本主義?！?26)藍江:《數字資本、一般數據與數字異化——數字資本的政治經濟學批判導引》,《華中科技大學學報》(社會科學版)2018年第4期。數字資本已產生“算法霸權”,數字殺傷性武器扭曲效率與公平并固化社會結構。(27)凱西·奧尼爾:《算法霸權:數字殺傷性武器的威脅》,馬青玲譯,中信出版社,2018年,第233頁。上述對技術的政治經濟學分析暗示一個最基本的事實:技術的生產及應用首先是社會和市場的,其次才被政治所吸收、控制和應用。

技術掌握在市場主體手中并受政治要素影響,權力與技術存在天然的錯位空間,這個錯位空間即是技術插件的生產空間。技術被政治所吸收、控制和應用構成本文所討論的技術治理,但政治對技術的吸收有諸多限制條件,如政治系統的組織負荷、對成熟方案的選擇偏好、政府之于技術市場的滯后性等等。就實踐而言,政府對技術的吸收方式(政治系統內部更新抑或技術插件外部生產)和應用強度主要受財政資源、組織資源、地方政治文化傳統和技術市場供給環境等要素的影響。在財政和組織資源充沛的情況下,政府技術治理創新的動力較強,注重技術市場力量的調動與吸收,技術插件的生產空間就大。浙江和上海等地數字技術市場供給充裕,政府也側重于通過購買服務的方式將技術治理外包給市場,技術插件的種類和數量都超過其他地區,場所碼、行政碼等技術治理創新多發源于上海、浙江等地;江蘇等地則有著大政府偏好,側重于學習技術改造政治系統,強調政治對技術的吸收,技術插件的生產空間相對較小。中部地區受限于資源和技術環境,技術治理創新的動力不足,但是在行政事務嬗變的壓力下,基于行政資源節約和完成治理任務的目的也會適當引入技術插件,來擴展治理界面,增強治理能力。

總之,行政事務的嬗變與數字技術的進步為技術插件的生產提供了動力與條件,權力與技術主體的錯位分布為技術插件提供了生產空間,項目制外包連接起權力與技術主體,使技術插件的生產成為可能。

四、技術插件的運行邏輯

與政治吸收論不一樣,技術插件視角的引入讓國家治理現代化的轉型呈現出復線發展的特征。國家治理體系和治理能力現代化轉向并不是政治吸收技術國家政治系統升級的單線敘事,技術插件是技術治理轉向的漸進路線,是依附于國家政治系統的“邊緣革命”,其運行邏輯明顯區別于一般的技術治理。

(一)技術治理轉向的漸進路線

中國的數字治理分別呈現出“直線—職能式”與“矩陣式”兩種過程演化模式。(28)于君博、戴鵬飛:《中國地方政府數字治理的“過程”與“組織”》,《公共管理學報》2023年第1期。技術插件在政府與市場主體相互嵌入的情況下呈現出矩陣式分布和多鏈條進化現象。外生的技術插件在政治系統中的置入區別于政治系統的內部吸收和技術升級,屬于技術主義轉向的漸進路線。

技術插件的現代轉向的漸進性體現在其矩陣式分布上。所謂矩陣式分布指的是以政治系統為中心,以不同的治理議題為方向,依據事本主義原則生產出功能不同的技術插件群,嵌入政治系統并形成插件矩陣。每一個技術插件都是一次技術治理的應用場景、技術方案、制度塑造和政治績效的前瞻性探索。在政治系統不改變原有技術架構的情況下,技術插件的引入是政治系統分支局部性的功能性的技術變革,是國家現代化轉型中技術量的篩選與累加。技術插件的現代轉向的漸進性也體現在其多鏈條進化上。技術插件具有試驗田的性質,技術插件不僅意味著治理界面面積的擴展與跨度的貫穿,而且意味著治理界面層次的重塑與密度的增強。這主要表現在技術插件能夠在治理機制、多元治理主體的空間鏈接、治理界面的虛實轉換、治理資源的智慧調動等多個鏈條進行試驗性探索。此類探索是基于技術插件矩陣治理界面面積展開和幅度擴張的基礎上,對更為具體的技術治理方案的試驗,是技術治理量變意義上的累進。技術插件市場的優勝劣汰,是技術治理方案的優勝劣汰。那么技術插件就有了技術主義現代轉向的階段性意義,是現代性量變的階段性積累與疊加。如浙江某地人居環境質量監測外包在治理界面層次上重塑了農村垃圾分類治理的機制,在對象識別、議題判定、指揮鏈條、信息傳遞和處理反饋等方面實現了機制創新,市場主體的引入和技術治理手段的應用擴展了治理界面的層次。因此,浙江經驗代表了此類治理事務技術治理方案的進步性。

技術插件的矩陣式分布和多鏈條進化再次佐證了政治系統的主導性與技術插件的依附性,吸收、合作與拔除是國家治理現代化轉向中技術插件的三種命運。三種命運分別對應著技術插件之于政治系統現代化的價值與意義。當技術插件展示出更優的治理績效和更具有性價比的治理優勢時,說明技術插件對技術治理的探索可能具有一般性意義,政治系統維持與該技術主體的市場化合作或者更進一步將該技術方案吸收為政治系統技術治理進化的一部分則順理成章。當技術插件的探索處于前途不明朗或者效果一般時,政治系統對技術插件的態度是在使用中觀察或者終止合作。當技術插件的探索績效不佳,技術插件就會被從政治系統中拔除,該插件脫離政治系統而消亡,技術治理方案被市場淘汰。由此可見,技術插件具有作為政治吸收技術的一般性價值,作為市場化技術治理進化路徑的特殊范式價值和作為技術治理方案試驗的驗證性價值,是國家治理現代化轉向的漸進積累。

(二)權力對技術插件的有效規制

技術插件運行的邊界問題是技術治理需要回應的關鍵性問題。政府基于公共價值對技術自主性或技術異化的規制是技術政治學的傳統議題。“主奴關系”和“技術黑箱”是對技術異化的兩種隱喻,并由此派生技術治理的邊界問題。主奴關系隱喻政治對技術的控制和反控制。亞里士多德將有技術的工具與奴隸聯系起來,“如果每一個無生命工具都能按照人的意志或命令而自動進行工作”,主人才不需要奴隸,(29)亞里士多德:《政治學》,吳壽彭譯,商務印書館,2011年,第8頁。即機器工具對奴隸活工具替代的前提是人對技術工具的完全性支配。但是,技術使用人和支配人,人的生活與組織被納入可計算的程序,最終導致了技術理性的異化狀態,(30)劉日明:《馬克思的現代技術之思》,《學術月刊》2020年第4期。技術異化意味著人與技術主奴地位的顛倒?！凹夹g黑箱”是人們對算法等技術自主性的附魅隱喻,指的是通過數據、算法程序和智能原理等包裝后為外人所不能打開也不可直接洞察其內部實質的技術系統。對“技術黑箱”的附魅甚至出現了泛靈論的理解,認為人工智能有著誕生自主意識的可能。(31)趙汀陽:《人工智能的自我意識何以可能?》,《自然辯證法通訊》2019年第1期。以數據為基礎的算法是高度專業化的知識體系,只能被少數人掌握并運用,“因此政府與數據化的規制對象之間就存在無法逾越的知識鴻溝”(32)閆海、王洋:《算法規制工具的功能悖論及其法治實現》,《法治研究》2022年第2期。,祛魅“技術黑箱”進而規制新的技術對象成為高門檻高成本的知識工程?！凹夹g黑箱”的存在暗示著政治對技術控制結構的解耦。

政治對技術的有效規制,是技術治理的政治倫理邊界,也是技術插件治理界面展開的邊界?！爸髋P系”和“技術黑箱”隱喻了政治系統對技術的規制失控風險,“服從技術律令或者反向適應之目的而工作,被視為政治現實主義的縮影”(33)蘭登·溫納:《自主性技術:作為政治思想主題的失控技術》,楊海燕譯,第261頁。,政府缺乏對技術進行有效規制的路徑。但是技術插件的生產呈現出另一種可行的規制路徑:政治主導結構下的倒逼規制。

政治對技術插件的規制具有結構性優勢。在技術插件的運行邏輯中,政治系統可以不具備技術插件的生產能力,但必須具備技術治理的意識和思維,具備對技術插件的統籌推進和系統集成的能力。技術插件的優勢在于信息技術支撐、技術選型、技術的可視化表達等等,但技術插件的治理界面由政治系統派生并由其支配,其運行的“后臺”是政治系統。政治系統在后臺對技術插件矩陣集成和多鏈條并行處理,以達到系統性的治理效能。在此結構下,政治對技術的規制就簡化為一個政治主系統對技術子系統的規制。

政治對技術插件的倒逼規制通過以下機制展開。首先,政治對技術插件的購買是一種市場交換,政府作為甲方具有博弈主動權,特別是當技術市場充分競爭時,政府更具有博弈優勢,對技術方案特別是對技術黑箱的解釋成本將由市場主體承擔。當前技術插件的生產商特別注重數據的可視化表達,目的在于向政府提供更清晰和更有說服力的表達。其次,政治對技術插件的生產是一種訂制式訂單,政府有對技術插件的財政資源范圍、功能實現和績效目標的前置約束。最后,政治對技術插件的使用具有插拔自主性,對技術插件的評價具有結果導向的后置控制。政治對技術插件的規制通過市場競爭、前置約束和后置控制,把對技術的直接規制關系轉化為對技術插件的生產者的間接控制關系。政治對技術插件的兩端——訂制與評價——進行有效治理,進而對技術插件的中間黑箱運行部分形成上下游的倒逼壓力,市場主體不得不自我規制。

(三)技術插件的再政治化

在技術插件的技術進化邏輯與權力規制邏輯的討論中,本文一再強調技術插件視角區別于傳統技術政治學的理論視角,著重提煉技術插件技術治理主義轉向的量變邏輯與行政規制的有效治理邏輯。技術插件的生產、使用和性質是政治化的,技術插件與政治系統是依附性關系,政治系統擁有應用場景的發現、設置、構建與發包(技術插件的議程設定)的主導權,擁有技術插件矩陣的統籌推進與系統集成的能力,擁有制定技術應用的政策與制度的合法性權力。但在調研中發現,技術插件的運行邏輯會出現再政治化的演變,即改變技術插件所蘊含的基本政治意涵。

首先,技術插件生產關系的再政治化。在技術插件的視角下,權力與技術的博弈是一種非對稱博弈:權力掌握著技術插件生產的資源,項目制發包才能使技術插件的生產落地;技術主體掌握著技術優勢,“技術黑箱”的祛魅機制是政治主導結構下的倒逼規制,通過市場競爭彌補權力的博弈短板。當博弈雙方存在結構錯位和博弈手段非對稱均衡時,非充分競爭會帶來生產關系從需求導向變為供給導向。當技術插件的生產是非充分競爭時,前置約束和后置控制的力度也隨之減弱。技術插件是由治理需求決定生產供給的,而不是相反。當技術插件的生產關系再政治化后,就出現權力尋租的空間,進而技術治理進化的路線受阻。如技術插件生產的發包主體依賴,發包對象局限于本地的或者一直合作的市場主體;再如技術路線依賴,技術插件的生產局限在同一種技術路線,等等。

其次,治理議程設置結構的再政治化。技術插件的設置目的是通過技術手段更快更恰當地回應群眾的訴求,治理議題和應用場景來自治理實踐,這需要政治系統積極地尋找、思考和探索。在治理場景被構建起來后,治理技術就有了自主性,成為治理場景的有機組成部分。(34)呂德文:《治理技術如何適配國家機器——技術治理的運用場景及其限度》,《探索與爭鳴》2019年第6期。但是當市場主體具有擴張沖動時,會以技術治理的名義創造“使用場景”,擴大技術插件的使用邊界和所占用的外包資源。調研中發現,一些技術插件的市場主體已經不滿足傳統的專家咨詢型和技術支撐型的角色,而是利用數據介入社會治理,設置治理議程,為其生產的技術插件產品創造市場,從而偏離了政治正義。

最后,政治系統與技術插件的主體-依附關系的再政治化。技術插件矩陣依附于政治系統并受其支配,政治系統作為后臺并聯處理技術插件展開的治理界面,有對技術插件運行結果的最終評價權,并適時調整技術插件的技術路線、使用場景,甚至做出拔除技術插件的決定。更為重要的是,政治系統需要制定政策與制度,設置治理機制來規制界定技術插件的性質、路徑、邊界等,使技術插件保持技術理性,實現信息技術條件下的智慧善治。但調研中發現,技術插件的運行可能會使政治系統反向適應技術本身。如技術插件所產生的數據與可視化結果與基層干部的經驗判斷出現嚴重偏差時,部門或上級政府更傾向于相信技術插件的科學性,而不是相信基層干部、人民群眾的政治互動,要求基層滿足技術插件的技術指標。再如,有些地方的數字化改革“外包”成為主流,政治系統的數字化治理政策跟不上,缺乏對市場的有效規制,缺少對技術插件治理目標、評價體系和后續考核的閉環規制機制;干部的數字化治理思維跟不上,部門干部降格為技術插件項目工程“外包”的產品經理,喪失技術治理的主導權。

結 論

技術插件是理解政府技術治理外包的新視角。技術插件在政治系統之外展開不同的治理界面并執行不同治理功能,蘊含著國家治理現代化的基本內涵,是技術治理實踐形式的市場化范式。技術插件視角的引入提供了解讀技術治理演化過程的新視野,對理解國家治理體系和治理能力現代化具有重要的理論意義和實踐價值。

技術插件的生產是權力與技術在市場場域交互的必然結果。現代信息技術不僅會改變政治系統的組織架構,而且會改變政治系統的內部意識形態,是一場組織與思維的雙層革命。技術插件視角引入了市場要素,以項目制發包實現技術治理的試驗、觀察與應用,提供了一條“邊緣革命”的制度變革路線。該路線在權力與技術交互關系上有著獨特的結構特征,體現在技術插件對政治系統的結構性依附關系上。這解構了“主奴關系”和“技術黑箱”的附魅化理解,權力有了對技術有效規制的可行路徑,但也存在再政治化的風險。

從實踐角度而言,國家和地方推動的技術治理創新是國家系統進化的實踐舞臺。技術、治理資源和組織能力在國家系統的空間分布并非均質,國家系統進化的動力、邏輯和范式也會呈現出不同樣態。這既有中央基于整體的頂層設計和“高位推動”(35)賀東航、孔繁斌:《中國公共政策執行中的政治勢能——基于近20年農村林改政策的分析》,《中國社會科學》2019年第4期。,也有地方基于地域場景的探索和試驗。技術插件不能替代政治系統吸收技術的整體性進化,但可以在地方治理場域展開更豐富的治理界面,利用技術市場進行更多元的治理實踐和技術試驗,為新技術條件下實現智慧善治提供可能。