生態(tài)文明建設(shè)中多元規(guī)范的結(jié)構(gòu)化審視*

李 堯

一、問題提出與分析框架

生態(tài)文明是關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關(guān)系民生的重大社會(huì)問題。黨的十八大以來，黨和國家提出一系列新理念、新思想、新戰(zhàn)略，制定并實(shí)施了一系列新制度、新措施，從各環(huán)節(jié)、各方面對(duì)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)行系統(tǒng)部署，黨的政策、黨內(nèi)法規(guī)、國家法律多元發(fā)展、并存共治已成為我國生態(tài)文明法治建設(shè)的一大特色。同時(shí)，多元規(guī)范互動(dòng)意味著不同主體依據(jù)不同規(guī)范采取行動(dòng)，故界定各類規(guī)范的邊界和范圍、解析各類規(guī)范間的關(guān)系、推動(dòng)各類規(guī)范有效整合成為提升環(huán)境治理效能的重要理論問題。

生態(tài)文明建設(shè)中多元規(guī)范的關(guān)系研究是立足于中國生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐，推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。現(xiàn)有研究主要圍繞以下視角展開：一是政黨亦或是黨的領(lǐng)導(dǎo)在生態(tài)文明建設(shè)中的作用。比如“黨的領(lǐng)導(dǎo)制度在生態(tài)文明制度體系中居于統(tǒng)領(lǐng)地位，有助于發(fā)揮黨在生態(tài)文明建設(shè)中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用”，①劉燕：《堅(jiān)持和完善黨對(duì)生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)制度的著力點(diǎn)與實(shí)踐路徑》，載《環(huán)境保護(hù)》2020 年第18 期。“黨的領(lǐng)導(dǎo)在生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮保障作用”②李永勝、朱健源：《黨的領(lǐng)導(dǎo)：中國特色社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)的根本保障》，載《延安大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2020 年第5 期。。二是黨的政策、黨內(nèi)法規(guī)、國家法律多元規(guī)范的客觀存在性。比如劉作翔以黨內(nèi)法規(guī)的法律屬性為切入點(diǎn)，提出建立“法治主導(dǎo)下的多元規(guī)范共存、多元秩序共治”的模式，③參見劉作翔：《當(dāng)代中國的規(guī)范體系：理論與制度結(jié)構(gòu)》，載《中國社會(huì)科學(xué)》2019 年第7 期；劉作翔：《構(gòu)建法治主導(dǎo)下的中國社會(huì)秩序結(jié)構(gòu)：多元規(guī)范和多元秩序的共存共治》，載《學(xué)術(shù)月刊》2020 年第5 期。彭小龍從構(gòu)成性視角回答了為何將社會(huì)規(guī)范、黨內(nèi)法規(guī)納入法治規(guī)范體系，以及如何在法律與其他規(guī)范的互動(dòng)中擴(kuò)展法治內(nèi)涵。④參見彭小龍：《規(guī)范多元的法治協(xié)同：基于構(gòu)成性視角的觀察》，載《中國法學(xué)》2021 年第5 期。三是落實(shí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明建設(shè)職權(quán)職責(zé)的各項(xiàng)管黨治黨具體制度。比如陳海嵩圍繞中央環(huán)保督察制度發(fā)表數(shù)篇文章，從制度產(chǎn)生的歷史邏輯、存在問題、法治化路徑等方面進(jìn)行論述。⑤參見陳海嵩：《中央環(huán)保督察問責(zé)的制度績效考察》，載《求索》2022 年第4 期；陳海嵩：《我國環(huán)境監(jiān)管轉(zhuǎn)型的制度邏輯——以環(huán)境法實(shí)施為中心的考察》，載《法商研究》2019 年第5 期。戚建剛、余海洋等學(xué)者則與之形成了商榷性觀點(diǎn)，反對(duì)以法治標(biāo)準(zhǔn)來衡量該項(xiàng)制度的困境，更是反對(duì)以法治化方式來重新定位該制度。⑥參見戚建剛、余海洋：《論作為運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制之“中央環(huán)保督察制度”——兼與陳海嵩教授商榷》，載《理論探討》2018 年第2 期。常紀(jì)文、任恒等學(xué)者圍繞“黨政同責(zé)”問題，結(jié)合生態(tài)文明目標(biāo)評(píng)價(jià)考核、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任審計(jì)等制度，就“黨政同責(zé)”實(shí)施的必要性、可行性以及實(shí)施方式進(jìn)行論述。⑦參見常紀(jì)文：《生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)考核的黨政同責(zé)問題》，載《中國環(huán)境管理》2016 年第2 期；任恒：《我國環(huán)境問責(zé)制度建設(shè)中的“黨政同責(zé)”理念探析》，載《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2018 年第2 期。以上研究或是揭示多元法治規(guī)范的普適性關(guān)系，或是著眼于某一具體制度的針對(duì)性分析，而鮮有對(duì)生態(tài)文明建設(shè)中多元規(guī)范的關(guān)系結(jié)構(gòu)進(jìn)行體系化闡釋。

本文以系統(tǒng)論為理論指導(dǎo)，在肯定各類規(guī)范獨(dú)立性的基礎(chǔ)上，以整體的、系統(tǒng)的視角去分析多元規(guī)范互動(dòng)的可能形態(tài)、運(yùn)行方式，即多元規(guī)范的結(jié)構(gòu)化審視。結(jié)構(gòu)化審視強(qiáng)調(diào)規(guī)范體系是一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一整體，而不是各元素的簡單相加，其必要性在于：一方面，多元規(guī)范并存是環(huán)境法治新常態(tài)，既是治理和秩序的重要資源，同時(shí)也可能是治理沖突的來源。規(guī)范是一個(gè)國家制度化或非制度化的形態(tài)，多元規(guī)范并存是當(dāng)代中國規(guī)范體系和秩序結(jié)構(gòu)存在的客觀事實(shí)。生態(tài)文明建設(shè)中不僅包含多元規(guī)范，而且各規(guī)范間互聯(lián)互動(dòng)，比如黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)范性文件越來越多地成為生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的依據(jù)，適用空間的相互擠壓反而降低了治理成效。另一方面，以全局性、整體性的視角審視生態(tài)文明法治建設(shè)問題，是習(xí)近平法治思想和習(xí)近平生態(tài)文明思想中的重要方法論。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“系統(tǒng)觀念是具有基礎(chǔ)性的思想和工作方法”⑧習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議〉的說明》，載《人民日?qǐng)?bào)》2020 年11 月4 日，第2 版。，集中體現(xiàn)在“全面依法治國是一個(gè)系統(tǒng)工程”“山水林田湖草是一個(gè)生命共同體”等重要論斷中，強(qiáng)調(diào)構(gòu)建各要素間層次分明、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的邏輯關(guān)系。

借助于結(jié)構(gòu)化審視的邏輯，在明確生態(tài)文明建設(shè)中多元規(guī)范基本構(gòu)成的基礎(chǔ)上，從靜態(tài)與動(dòng)態(tài)兩個(gè)維度把握多元規(guī)范內(nèi)在運(yùn)行規(guī)律，由此形成了包含規(guī)范分立、規(guī)范連帶、規(guī)范實(shí)施三個(gè)層級(jí)的分析框架：⑨參見陳光：《論法治社會(huì)建設(shè)中的多元規(guī)范及其結(jié)構(gòu)》，載《時(shí)代法學(xué)》2019 年第3 期。規(guī)范分立，指作為系統(tǒng)內(nèi)的元素，各類規(guī)范具有不可相互替代的獨(dú)特功能；規(guī)范連帶，指各類規(guī)范并非孤立存在，而是呈現(xiàn)出互聯(lián)互動(dòng)的連帶關(guān)系；規(guī)范實(shí)施，指各類規(guī)范作用于生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在機(jī)理與運(yùn)行方式。

二、規(guī)范分立：生態(tài)文明建設(shè)中多元規(guī)范的界定

“每一個(gè)社會(huì)子系統(tǒng)都承擔(dān)著各自的唯一功能，若多項(xiàng)功能交疊，各子系統(tǒng)的界限將不再清晰，系統(tǒng)也就失去了其存在的必要性。”⑩余成峰：《盧曼社會(huì)系統(tǒng)論視野下的法律功能》，載《北京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2021 年第1 期。黨內(nèi)規(guī)范性文件、黨內(nèi)法規(guī)等均是黨關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)路線、方針、政策的規(guī)范化、制度化體現(xiàn)，與國家法律共同為生態(tài)文明建設(shè)提供遵循和依據(jù)。同時(shí)，各類規(guī)范內(nèi)在結(jié)構(gòu)、角色定位的不同決定了其具有無法被取代的功能，這是規(guī)范分立的前提，也是多元規(guī)范能夠形成穩(wěn)定“共生”狀態(tài)的基礎(chǔ)。

（一）以憲法為統(tǒng)領(lǐng)的生態(tài)文明國家法律體系

根據(jù)《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）的相關(guān)規(guī)定，國家法律體系分為國家立法與地方立法，國家立法包含憲法、法律、行政法規(guī)、國務(wù)院部門規(guī)章，地方立法包含地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、自治條例、單行條例，兩大層次八大類別是法律規(guī)范體系的基本狀況。?參見劉作翔：《當(dāng)代中國的規(guī)范體系：理論與制度結(jié)構(gòu)》，載《中國社會(huì)科學(xué)》2019 年第7 期。改革開放以來，隨著生態(tài)文明法制建設(shè)的不斷推進(jìn)，生態(tài)文明法律規(guī)范體系已趨于成熟，形成了以憲法為統(tǒng)領(lǐng)，以《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱《環(huán)境保護(hù)法》）為統(tǒng)籌，包含法律、行政法規(guī)、規(guī)章在內(nèi)的國家法律體系。

2018 年通過的《憲法修正案》將“推動(dòng)物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會(huì)文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展”作為國家任務(wù)寫入憲法序言，并在第89 條賦予了國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和管理生態(tài)文明建設(shè)的職權(quán)，標(biāo)志著生態(tài)文明從政治概念正式上升為法律概念。憲法中的生態(tài)文明條款為立法理念、立法原則注入新內(nèi)涵并對(duì)國家目標(biāo)、發(fā)展理念、公權(quán)力運(yùn)行、憲法實(shí)施等產(chǎn)生重要影響，其他環(huán)境法律規(guī)范對(duì)憲法生態(tài)文明條款進(jìn)行貫徹落實(shí)，并進(jìn)一步發(fā)展生態(tài)文明的理念。憲法中關(guān)于生態(tài)文明的理念和方法為環(huán)境法律規(guī)范體系的發(fā)展和健全提供指引，其他環(huán)境法律規(guī)范又豐富、發(fā)展了憲法生態(tài)文明條款的規(guī)范釋義。一方面，綠色發(fā)展理念為環(huán)境法律規(guī)范提供了價(jià)值基礎(chǔ)與立法原則。包括《環(huán)境保護(hù)法》在內(nèi)的《大氣污染防治法》《水污染防治法》等法律規(guī)范在制定、修訂過程中均以綠色發(fā)展為立法原則，《中華人民共和國民法典》中“綠色規(guī)則”?呂忠梅：《民法典“綠色規(guī)則”的環(huán)境法透視》，載《法學(xué)雜志》2020 年第10 期。體系的確立也是對(duì)憲法綠色發(fā)展理念的積極回應(yīng)。同時(shí)，將生態(tài)文明貫穿到其他國家法律制定、修改、實(shí)施的全過程，用生態(tài)文明理念和方法指導(dǎo)法律規(guī)范體系的發(fā)展完善已成為國家立法常態(tài)，有學(xué)者將其稱為“法律體系生態(tài)化”?蔡守秋：《論我國法律體系生態(tài)化的正當(dāng)性》，載《法學(xué)論壇》2017 年第2 期。。另一方面，其他環(huán)境法律規(guī)范延展了公民環(huán)境權(quán)利與政府生態(tài)文明建設(shè)職責(zé)。比如《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)”等大量的公民環(huán)境保護(hù)義務(wù)條款，以及環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境信息公開權(quán)等公民環(huán)境權(quán)利條款。就政府環(huán)境職責(zé)而言，形成了以《環(huán)境保護(hù)法》為核心，以《森林法》《水法》《水土保持法》等為分支的環(huán)境職責(zé)體系，與行政法、民法等部門法領(lǐng)域中政府環(huán)境職責(zé)的規(guī)定相輔相成、體系融貫。

作為全體公民必須遵守的行為準(zhǔn)則，憲法和法律僅對(duì)公民、法人和組織的法律行為作出普遍性要求，劃定意思自治的禁區(qū)和邊界。在包括環(huán)境治理的絕大多數(shù)國家和社會(huì)治理常態(tài)領(lǐng)域，國家法律毫無疑問應(yīng)當(dāng)處于基礎(chǔ)性和兜底性地位。一方面，從憲法對(duì)國務(wù)院生態(tài)文明建設(shè)職權(quán)職責(zé)的設(shè)定，到《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”，對(duì)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，再到《水污染防治法》等單行法律中明確縣級(jí)以上人民政府制定污染防治規(guī)劃、組織開展生態(tài)修復(fù)等環(huán)境管理職權(quán)職責(zé)，國家法律法規(guī)為國家機(jī)關(guān)依法行政提供了行為依據(jù)。另一方面，國家法律法規(guī)明確了基本環(huán)境權(quán)、自然資源所有權(quán)、開發(fā)權(quán)和排污權(quán)等與環(huán)境資源有關(guān)的公民權(quán)利，以及恢復(fù)原狀、承擔(dān)責(zé)任等強(qiáng)制性義務(wù)以及植樹造林、治理河流和大氣污染等最低環(huán)境質(zhì)量義務(wù)。

（二）以黨的主張為統(tǒng)領(lǐng)的生態(tài)文明政策體系

黨的主張是秉持初心和使命的中國共產(chǎn)黨為實(shí)現(xiàn)革命理想和奮斗目標(biāo)而提出的在一定歷史時(shí)期應(yīng)遵循的理論、路線、方針、政策。?參見王偉國：《國家治理體系視角下黨內(nèi)法規(guī)研究的基礎(chǔ)概念辨析》，載《中國法學(xué)》2018 年第2 期。在生態(tài)文明法治轉(zhuǎn)型中，黨和國家以前所未有的力度推生態(tài)文明建設(shè)，以黨的文件字號(hào)發(fā)布了一系列高層級(jí)的文件傳達(dá)實(shí)施黨的領(lǐng)導(dǎo)主張，引領(lǐng)、部署、推動(dòng)生態(tài)文明體制改革與生態(tài)環(huán)境治理。對(duì)于此類文件，有學(xué)者稱之為“法規(guī)性文件”“政策性文件”，并與黨規(guī)文本的內(nèi)容、功能作了區(qū)分。?參見宋功德：《黨規(guī)之治》，法律出版社2015 年版，第501-510 頁。有學(xué)者將此類文件稱為“黨章性或黨規(guī)性的黨內(nèi)規(guī)范性文件”?肖金明：《法學(xué)視野下的黨規(guī)學(xué)學(xué)科建設(shè)》，載《法學(xué)論壇》2017 年第2 期。，本文將其界定為“以黨的主張為統(tǒng)領(lǐng)的政策體系”。

以黨的主張為統(tǒng)領(lǐng)的生態(tài)文明政策體系主要包含以下兩個(gè)部分：一是黨的全國代表大會(huì)以及中央委員會(huì)全體會(huì)議作出的生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略部署；二是黨的中央組織以及國務(wù)院、國務(wù)院辦公廳為貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)決策部署而制定的規(guī)范性文件。在整體意義上，黨中央制發(fā)的意見、建議、通知等是在黨代會(huì)報(bào)告、全會(huì)決定進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，針對(duì)生態(tài)文明建設(shè)某一領(lǐng)域、事項(xiàng)作出的更有針對(duì)性的具體工作要求。其中，直接向黨組織、黨員提出規(guī)范性要求的，以及規(guī)定黨的組織領(lǐng)導(dǎo)范圍和事項(xiàng)、領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制、領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)職責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)方式方法、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任內(nèi)容的，屬于黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范，?參見宋功德：《黨規(guī)之治：黨內(nèi)法規(guī)的一般原理》，法律出版社2021 年版，第827 頁。我們將其納入黨內(nèi)法規(guī)的討論范疇。通過對(duì)現(xiàn)有規(guī)范性文件的梳理，可以將第二種類型二級(jí)分類為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)整體性工作部署、提出生態(tài)文明建設(shè)某一具體領(lǐng)域工作要求和設(shè)計(jì)生態(tài)文明建設(shè)制度改革（試點(diǎn)）方案。從發(fā)生學(xué)視角來看，三者之間呈現(xiàn)一種“總—分”的關(guān)系結(jié)構(gòu)，即在整體性部署首先提出建立健全某項(xiàng)制度，改革完善某一措施，再由具體領(lǐng)域、具體制度的精細(xì)化設(shè)計(jì)進(jìn)行貫徹落實(shí)。比如《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出要建立國家公園體制、天然林保護(hù)制度，嚴(yán)格實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度等體制改革方案，《建立國家公園體制總體方案》《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》《天然林保護(hù)修復(fù)制度方案》就制度的內(nèi)涵、管理機(jī)制、資金保障、實(shí)施保障、制度完善等作進(jìn)一步闡釋并提出具體化要求。

政策是對(duì)社會(huì)問題的一種反應(yīng)，?參見李龍、李慧敏：《政策與法律的互補(bǔ)諧變關(guān)系探析》，載《理論與改革》2017 年第1 期。在生態(tài)文明體制機(jī)制變革期，黨的政策既能在宏觀生態(tài)文明發(fā)展理念、改革方向、價(jià)值基礎(chǔ)等方面發(fā)揮政治引領(lǐng)作用，又以其所特有的靈活快捷性、契合性和穩(wěn)妥性展現(xiàn)出獨(dú)特優(yōu)勢：一是具有靈活便捷性，在實(shí)踐亟需規(guī)范而黨內(nèi)法規(guī)甚至國家法律供給不足時(shí)，可以及時(shí)“補(bǔ)位”以實(shí)現(xiàn)有據(jù)可依；二是具有契合性，能夠?qū)ι鷳B(tài)文明建設(shè)中的某方面有針對(duì)性地提出要求，最大限度地貼合所涉及事項(xiàng)的個(gè)性化制度安排；三是具有穩(wěn)妥性，能夠?qū)ω叫杞鉀Q的、缺乏制度經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)關(guān)系作出暫時(shí)制度安排，通過先行先試檢驗(yàn)制度的可行性。

（三）以黨章為統(tǒng)領(lǐng)的生態(tài)文明黨內(nèi)法規(guī)體系

目前，學(xué)界對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)涵與外延形成了較為統(tǒng)一的觀點(diǎn)，即《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《制定條例》）中所界定的七類專門名稱的狹義黨內(nèi)法規(guī)。在黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)體系、黨內(nèi)法規(guī)制度體系等相關(guān)概念的辨析中，有的學(xué)者將黨內(nèi)法規(guī)與黨的政策并列表述“在黨內(nèi)包括黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)、黨的紀(jì)律、黨的政策、黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和慣例等”?李林：《論“黨內(nèi)法規(guī)”的概念》，載《法治現(xiàn)代化研究》2017 年第6 期。；有的學(xué)者認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)制度體系是由黨內(nèi)法規(guī)子體系和黨內(nèi)規(guī)范性文件子體系構(gòu)成，后者又包含黨的主張類文件和備案類文件?同前注?。；有的學(xué)者認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)體系是包含黨內(nèi)法規(guī)制定、執(zhí)行、監(jiān)督和保障在內(nèi)的復(fù)合型構(gòu)成。?參見施新州：《黨內(nèi)法規(guī)制度體系：概念、類型與制度成長》，載《江漢大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2019 年第2 期。具體到生態(tài)文明建設(shè)中，黨內(nèi)法規(guī)側(cè)重創(chuàng)設(shè)職權(quán)職責(zé)、設(shè)定權(quán)利義務(wù)等，黨的規(guī)范性文件等政策性規(guī)范則側(cè)重提出政策主張、作出工作部署。因此，本文所界定的生態(tài)文明黨內(nèi)法規(guī)體系并不包含以黨內(nèi)規(guī)范性文件為載體的政策性規(guī)范。

根據(jù)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)文本的分析，發(fā)現(xiàn)其在制定主體、調(diào)整對(duì)象、保障手段等方面具有如下特點(diǎn)：一是印發(fā)主體均為中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳，屬于黨政聯(lián)合制定。黨政聯(lián)合發(fā)布文件由來已久，是中國政治與法治實(shí)踐中的獨(dú)特制度現(xiàn)象，是實(shí)現(xiàn)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與政府的行政管理權(quán)聯(lián)結(jié)與平衡的重要工作方式和制度形態(tài)。對(duì)于這一制度現(xiàn)象，學(xué)術(shù)界存在“黨政聯(lián)合發(fā)文”“黨導(dǎo)法規(guī)”“黨政聯(lián)合行文”等諸多表述。為了表述的統(tǒng)一性，本文使用較為通用的表述——黨政聯(lián)合發(fā)文。根據(jù)黨政聯(lián)合發(fā)文的性質(zhì)，可以分為黨內(nèi)規(guī)范性文件與黨內(nèi)法規(guī)，分別對(duì)應(yīng)黨領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)的政策體系、黨領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)的黨內(nèi)法規(guī)體系。二是除《生態(tài)環(huán)境部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》外，規(guī)范對(duì)象均為地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)成員。通過構(gòu)建黨政同責(zé)責(zé)任體制、目標(biāo)評(píng)價(jià)考核機(jī)制、中央環(huán)保督察保障機(jī)制、離任審計(jì)監(jiān)督機(jī)制等，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的建設(shè)、推進(jìn)黨的治理”，倒逼黨委在生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮其政治優(yōu)勢地位。三是以終身追責(zé)為手段，將實(shí)際掌握重大事項(xiàng)決策權(quán)的地方黨委及其主要負(fù)責(zé)人納入法治問責(zé)的主體范疇，強(qiáng)化責(zé)任追究的力度。《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法》（以下簡稱《責(zé)任追究辦法》），不僅將“終身追究”作為生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究的一項(xiàng)基本原則，而且明確提出實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。?參見劉武俊：《社會(huì)治理黨政同責(zé)與終身追責(zé)》，載《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2015 年9 月3 日，第5 版。《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定（試行）》《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》均對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)環(huán)境保護(hù)政治責(zé)任提出了明確要求。

在中國特有的生態(tài)環(huán)境治理語境下，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)主要是通過黨員領(lǐng)導(dǎo)干部代表黨的組織來行使，抓住“關(guān)鍵少數(shù)”即抓住了主要矛盾，所以重點(diǎn)是依規(guī)制約和監(jiān)督黨員干部的用權(quán)行為，?同前注?，第83 頁。而黨內(nèi)法規(guī)在治官治權(quán)上具有國家法律不可替代的功能優(yōu)勢。地方政府作為部分規(guī)則的制定者以及規(guī)則的執(zhí)行者，會(huì)根據(jù)不同時(shí)期的“首要任務(wù)”和中心工作來決定各個(gè)目標(biāo)的優(yōu)先性，給環(huán)境監(jiān)管帶來難以預(yù)期的影響。通過黨內(nèi)法規(guī)環(huán)境監(jiān)管制度構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)了由“督企”“督政”到“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”的歷史性突破，是對(duì)傳統(tǒng)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管體制機(jī)制的重大創(chuàng)新。

三、規(guī)范連帶：生態(tài)文明建設(shè)中多元規(guī)范的邏輯關(guān)聯(lián)

邏輯關(guān)聯(lián)是立足于文本內(nèi)容從靜態(tài)層面上分析多元規(guī)范間的關(guān)系形式，重點(diǎn)解決多元規(guī)范的關(guān)系樣態(tài)如何，兩種或兩種以上的規(guī)范形式間呈現(xiàn)何種邏輯關(guān)系，多元規(guī)范間存在矛盾應(yīng)遵循何種規(guī)則三個(gè)問題。分工合作旨在解決第一個(gè)問題，即描述多元規(guī)范的整體關(guān)系樣態(tài)，分析各規(guī)范在規(guī)范體系中所處的角色和地位；雙向銜接旨在解決第二個(gè)問題，從具體制度安排上描述黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相互銜接的具體形式；法律至上旨在解決第三個(gè)問題，提出并論證法律至上作為沖突解決原則的正當(dāng)性。

（一）整體樣態(tài)：多元規(guī)范分工合作

各類規(guī)范在制定主體、調(diào)整對(duì)象、調(diào)整范圍、規(guī)范性要求、篇章結(jié)構(gòu)等方面存在區(qū)別，但其所追求的人與自然和諧共生的中國式現(xiàn)代化目標(biāo)具有一致性，且在生態(tài)文明建設(shè)工作中發(fā)揮的制度效果各有側(cè)重、各展其長，使整個(gè)規(guī)范體系呈現(xiàn)1+1＞2 的協(xié)同效應(yīng)。

國家法律是基礎(chǔ)。國家法律是我國法治規(guī)范體系的第一大體系，具有獨(dú)立的調(diào)整范圍，此范圍是黨內(nèi)法規(guī)所不能夠“越位”“錯(cuò)位”調(diào)整的領(lǐng)域，主要是包含《立法法》所規(guī)定的法律保留事項(xiàng)。有學(xué)者認(rèn)為國家機(jī)構(gòu)、公民基本權(quán)利、處罰等特定事項(xiàng)僅能由法律進(jìn)行規(guī)定，不得授權(quán)黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定，?參見張小帥：《運(yùn)用法律保留原則推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的思考》，載《黨內(nèi)法規(guī)理論研究》2018 年第1 輯。但在生態(tài)文明建設(shè)中，黨內(nèi)法規(guī)是由黨政聯(lián)合制定，內(nèi)容涉及到政府職權(quán)職責(zé)以及公民權(quán)利義務(wù)創(chuàng)設(shè)等方面，需要根據(jù)生態(tài)文明建設(shè)情況劃定國家法律保留范圍。一是增加全體公民環(huán)境保護(hù)強(qiáng)制性義務(wù)。根據(jù)梳理可以發(fā)現(xiàn)黨政聯(lián)合制定的生態(tài)文明政策、黨內(nèi)法規(guī)對(duì)各級(jí)政府及其工作人員產(chǎn)生規(guī)范效力，并對(duì)其提出了具有明確約束力的要求，但對(duì)黨員、公職人員之外的普通公民不具有強(qiáng)制力，?參見程雨燕：《生態(tài)環(huán)境法治體系中黨規(guī)國法共生路徑研究》，載《嶺南學(xué)刊》2020 年第3 期。僅有全國人大及其常委會(huì)制定的法律才能對(duì)普通公民作出普遍性的約束。二是犯罪和刑罰，侵犯人身自由權(quán)的強(qiáng)制措施和處罰，及對(duì)公民政治權(quán)利、人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利進(jìn)行限制是關(guān)乎公民權(quán)利保障的領(lǐng)域，黨內(nèi)法規(guī)不可越過法律所規(guī)定的權(quán)利底線。相應(yīng)的，對(duì)涉及黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、黨員因生態(tài)環(huán)境治理而被追究此類責(zé)任時(shí)，應(yīng)采用引致條款以相應(yīng)法律為依據(jù)。

黨的政策是引領(lǐng)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“法治當(dāng)中有政治，沒有脫離政治的法治”“黨和法的關(guān)系是政治和法治關(guān)系的集中反映”。?習(xí)近平：《在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神全面推進(jìn)依法治國研討班上的講話》（2015 年2 月2 日），中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2015 年版，第34 頁。有什么樣的政治就有什么樣的法治，黨的生態(tài)文明政策是黨的領(lǐng)導(dǎo)主張的集中體現(xiàn)，引領(lǐng)生態(tài)文明法治建設(shè)的方向，革新生態(tài)文明制度，具有推動(dòng)立法、立規(guī)的功能。黨的政策從整體上對(duì)某項(xiàng)具體工作的指導(dǎo)思想、理念原則等內(nèi)容作出規(guī)定，主要包含黨對(duì)當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)現(xiàn)狀的判斷，生命共同體理念、兩山論等在制度建設(shè)中的價(jià)值指引，以及所欲達(dá)成的人與自然和諧發(fā)展的格局。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律規(guī)范則進(jìn)一步就黨的領(lǐng)導(dǎo)主張作出回應(yīng)，比如《環(huán)境保護(hù)法》確立的“堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先”的原則是對(duì)黨關(guān)于“發(fā)展與保護(hù)”關(guān)系的貫徹落實(shí)。《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》等黨內(nèi)法規(guī)則直接將制定目的明確為貫徹落實(shí)黨代會(huì)和中央全會(huì)的精神。

黨內(nèi)法規(guī)是保障。黨的十八屆四中全會(huì)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的功能作了系統(tǒng)性、權(quán)威性的解讀，其中“黨內(nèi)法規(guī)不僅是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會(huì)主義法治國家的有力保障”這一重要論斷是黨內(nèi)法規(guī)功能的經(jīng)典表述。與黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心地位相適應(yīng)，黨內(nèi)法規(guī)在管黨治黨領(lǐng)域是黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)作和交接的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，而在治國理政領(lǐng)域則通過黨務(wù)管理規(guī)范化實(shí)現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化和法治化，?參見朱程斌、李龍：《黨內(nèi)法規(guī)地位的法治辨析——從規(guī)范的角度分析》，載《理論月刊》2018 年第1 期。發(fā)揮“政治”屬性的保障作用，對(duì)生態(tài)文明建設(shè)產(chǎn)生非制度性影響。“黨要管黨內(nèi)紀(jì)律的問題，法律范圍的問題應(yīng)該由國家和政府管”，?《鄧小平文選》（第三卷），人民出版社2001 年版，第163 頁。黨內(nèi)法規(guī)通過增強(qiáng)地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、治理責(zé)任，支持、監(jiān)督地方政府履職盡責(zé)，通過規(guī)范黨組織、黨員發(fā)揮帶頭示范作用，進(jìn)而對(duì)黨外人士產(chǎn)生普遍影響力。

（二）具體形式：黨規(guī)與國法雙向銜接

在銜接聯(lián)動(dòng)的范疇內(nèi)，黨內(nèi)法規(guī)不包含以黨的規(guī)范性文件為載體的政策性規(guī)范，主要指《制定條例》規(guī)定的7 類特定名稱黨內(nèi)法規(guī)，以及黨的規(guī)范性文件中的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范。其依據(jù)在于：一是政策性規(guī)范重在提出方向性的措施、部署，并不直接作出邏輯周密的具體制度安排；二是《制定條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》所規(guī)定的黨內(nèi)法規(guī)、規(guī)范性文件合法性審批、審查指的是具有規(guī)范性條款的黨內(nèi)規(guī)章制度，而非“規(guī)范化”的政策主張。因此，在生態(tài)文明建設(shè)多元規(guī)范銜接路徑中的“黨內(nèi)法規(guī)”指實(shí)質(zhì)意義上的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范。在此前提下，黨內(nèi)法規(guī)同國家法律在實(shí)施中的銜接路徑主要表現(xiàn)為以下兩種方式：

一方面，國家法律原則性確認(rèn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，黨內(nèi)法規(guī)“接力”國家法律，對(duì)其中的原則性規(guī)定予以細(xì)化。《環(huán)境保護(hù)法》等生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)法律法規(guī)中并未明確“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”這一原則，但黨的領(lǐng)導(dǎo)入憲，使黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)體制機(jī)制的規(guī)定有了根本法依據(jù)。同時(shí)，我國環(huán)境立法受“宜粗不宜細(xì)”理念的影響，無法及時(shí)有效地處理新征程上生態(tài)文明體制改革中的新問題，黨內(nèi)法規(guī)可為深化改革提供制度依據(jù)。比如，對(duì)地方各級(jí)黨委開展生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核是黨領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)的重要制度內(nèi)容，但2015 年《環(huán)境保護(hù)法》第26 條規(guī)定“國家實(shí)行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度”，并明確環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的完成情況是縣級(jí)以上政府環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理部門及其負(fù)責(zé)人的重要考核內(nèi)容，缺乏對(duì)地方黨委的有效監(jiān)督，且相關(guān)條款僅為原則性、宣示性規(guī)定。2016 年中辦、國辦聯(lián)合制定《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》，在《環(huán)境保護(hù)法》概括性規(guī)定的基礎(chǔ)上對(duì)生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核的主體、內(nèi)容、實(shí)施方式、監(jiān)督保障等內(nèi)容作了精細(xì)化規(guī)定。

另一方面，黨內(nèi)法規(guī)填補(bǔ)了國家法律空缺，在實(shí)踐中擴(kuò)展為行政執(zhí)法活動(dòng)的參照。在司法審判中，黨的政策文件、黨內(nèi)法規(guī)等是否能夠作為行政執(zhí)法的依據(jù)，是否屬于信息公開的范圍，有較為統(tǒng)一的尺度，即發(fā)文字號(hào)為黨的機(jī)關(guān)文號(hào)的文件，不能作為行政機(jī)關(guān)執(zhí)法依據(jù)，不屬于信息公開的范圍。比如在法院判決書闡明“《溫州市區(qū)整治和查處違法建筑暫行辦法》是溫州市委辦公室和市政府辦公室共同發(fā)文，發(fā)文字號(hào)是黨的機(jī)關(guān)文號(hào)，屬于黨內(nèi)規(guī)范性文件，不能作為行政機(jī)關(guān)執(zhí)法依據(jù)。”?浙江省溫州市中級(jí)人民法院行政判決書（2020）浙03 行終633 號(hào)。但同時(shí)，黨政聯(lián)合發(fā)文已經(jīng)在司法裁判中得到不同程度的援引和適用，比如法院依據(jù)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》的規(guī)定，認(rèn)定重慶兩江志愿服務(wù)發(fā)展中心具備合法的環(huán)境公益訴訟主體資格。?指導(dǎo)案例130 號(hào)：重慶市人民政府、重慶兩江志愿服務(wù)發(fā)展中心訴重慶藏金閣物業(yè)管理有限公司、重慶首旭環(huán)保科技有限公司生態(tài)環(huán)境損害賠償、環(huán)境民事公益訴訟案（2017）渝01 民初773 號(hào)。基于黨政資源整合、黨政職能優(yōu)化等考量，在缺乏直接法律依據(jù)時(shí)，以黨內(nèi)法規(guī)制度提升裁判的說理性可以最大限度展示裁判過程中的考量因素，使人民群眾理解裁判所參考的事理、情理、法理。盡管黨政聯(lián)合發(fā)文被冠以黨組織的文號(hào)，但在環(huán)境執(zhí)法具體工作中卻成為重要的實(shí)踐參考甚至是事實(shí)依據(jù)，因此，有學(xué)者認(rèn)為黨政聯(lián)合發(fā)文“彌補(bǔ)了法律文本與社會(huì)發(fā)展之間的縫隙”?章志遠(yuǎn)：《法治政府建設(shè)中的人民法院：問題與再定位》，載《探索與爭鳴》2022 年第1 期。。

（三）沖突解決：法律至上原則

在多元法治規(guī)范中，國家法律規(guī)范是首位的、是最權(quán)威的，其重要性不僅體現(xiàn)在《憲法》第5 條所規(guī)定的任何組織和個(gè)人不得有超越憲法和法律的特權(quán)，而且表現(xiàn)為法律規(guī)范體系會(huì)成為其他規(guī)范體系的一個(gè)判斷標(biāo)準(zhǔn)。?參見劉作翔：《構(gòu)建法治主導(dǎo)下的中國社會(huì)秩序結(jié)構(gòu)：多元規(guī)范和多元秩序的共存共治》，載《學(xué)術(shù)月刊》2020 年第5 期。黨的十八屆四中全會(huì)提出的中國特色社會(huì)主義法治體系，將“形成完善的法律規(guī)范體系”置于首位有其理論依據(jù)與基礎(chǔ)，其他規(guī)范與法律規(guī)范存在矛盾時(shí)，應(yīng)以法律規(guī)范為標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。職權(quán)法定原則、法律保留原則、重大改革必須于法有據(jù)等均是法律規(guī)范最高效力的體現(xiàn)。

在國家法律規(guī)范效力的確定上存在很多爭論，比如黨大還是法大，權(quán)大還是法大，其背后蘊(yùn)含的是黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的效力關(guān)系。黨的政策、黨內(nèi)法規(guī)、國家法律長期存在于中國環(huán)境治理秩序結(jié)構(gòu)中，并對(duì)生態(tài)文明建設(shè)提供了指引與依據(jù)，但三者之間的效力如何沒有得到應(yīng)有的重視和研究，比如，國家權(quán)力機(jī)關(guān)中的黨員工作人員是否必須對(duì)黨提出的某一生態(tài)文明制度改革試點(diǎn)方案投贊成票，在生態(tài)環(huán)境職權(quán)職責(zé)行使過程中能否以黨的政策、黨內(nèi)法規(guī)為依據(jù)？

我們應(yīng)當(dāng)明確的是，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律產(chǎn)生沖突時(shí)，國家法律具有最高效力，黨內(nèi)法規(guī)不得與國家法律相抵觸。其依據(jù)主要在于：首先，這是憲法、黨章等國家法律和黨內(nèi)法規(guī)的明確要求，包含黨組織黨員在內(nèi)的任何個(gè)人和組織都必須在法律允許的范圍內(nèi)活動(dòng)，以法律為最高行為準(zhǔn)則。其次，國家法律是黨的主張和人民意志的有機(jī)統(tǒng)一。1979 年，彭真在全國公檢法工作會(huì)議上指出“法律既是黨中央的意志，也是全國人大及其常委會(huì)的意志”，1980 年4 月，彭真在省級(jí)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)人會(huì)議上又強(qiáng)調(diào)“我們的法律是黨和國家的方針、政策的定型化”。?劉松山：《權(quán)力機(jī)關(guān)行使職權(quán)中的黨內(nèi)法規(guī)與國家法律》，載《中國法律評(píng)論》2016 年第3 期。善于將黨的主張通過法定程序轉(zhuǎn)化為國家意志，進(jìn)一步固化為法律是黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政方式之一，黨內(nèi)法規(guī)若存在“同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸”的情形，黨中央予以責(zé)令改正或者撤銷。最后，堅(jiān)持國家治理及其創(chuàng)新，就必須堅(jiān)持法律至上的法治原則和宗旨。?參見謝輝：《法律至上與國家治理》，載《比較法研究》2021 年第1 期。法律至上原則并非法律中心主義，也并不否認(rèn)其他規(guī)范體系在生態(tài)文明建設(shè)中的作用，而是在承認(rèn)多元規(guī)范并存的前提下，進(jìn)一步明確法律規(guī)范的地位。有學(xué)者提出，法律至上是法治的基本要求與原則，是法律規(guī)范在歷史研究中逐漸形成的，是消減多元規(guī)范沖突的原則。?參見陳金釗：《多元規(guī)范的思維統(tǒng)合——對(duì)法律至上原則的恪守》，載《清華法學(xué)》2016 年第5 期。這就要求在生態(tài)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)國家治理現(xiàn)代化必須依法律開展，盡管黨內(nèi)法規(guī)在生態(tài)環(huán)境監(jiān)管等重要社會(huì)治理領(lǐng)域中具有高位推動(dòng)、監(jiān)督保障的獨(dú)特功效，但在國家法律已有明文規(guī)定的情形下，地方各級(jí)政府必須依據(jù)國家法律行使職權(quán)。

四、規(guī)范實(shí)施：生態(tài)文明建設(shè)中多元規(guī)范的行動(dòng)路徑

“法治體系是一個(gè)描述一國法治運(yùn)行與操作規(guī)范有序化的程度，表征法治運(yùn)行與操作各個(gè)環(huán)節(jié)彼此銜接、結(jié)構(gòu)嚴(yán)整、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)狀態(tài)的概念”?張文顯：《建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系》，載《法學(xué)研究》2014 年第6 期。，除靜態(tài)文本分析外，結(jié)構(gòu)化審視還包含對(duì)多元規(guī)范實(shí)施的動(dòng)態(tài)分析。這里的“實(shí)施”并非與“制定”相對(duì)應(yīng)而言的，而是以過程論為導(dǎo)向強(qiáng)調(diào)規(guī)范的動(dòng)態(tài)運(yùn)轉(zhuǎn)，具體可以從規(guī)范形成、規(guī)范適用、規(guī)范執(zhí)行幾個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行考察。

（一）線性轉(zhuǎn)化路徑：黨的政策入法入規(guī)

黨的十八屆三中全會(huì)提出生態(tài)文明體制改革決策后，形成了以黨的政策率先啟動(dòng)，國家法律固化的立法轉(zhuǎn)化路徑，并且具有鮮明的央地互動(dòng)特征。有學(xué)者提出“黨的意志和政治主張轉(zhuǎn)化為國家意志和法律，是一種正常的政治和法治現(xiàn)象”?同前注?。“黨內(nèi)法規(guī)制度是黨的政策的規(guī)范化轉(zhuǎn)化形式，黨的政策是黨內(nèi)法規(guī)制度形成的前提和基礎(chǔ)”?李斌雄：《扎緊制度的籠子》，武漢出版社2017 年版，第27-28 頁。。這表明黨關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的決策部署、政策措施，需要通過規(guī)范化、制度化的形式加以貫徹落實(shí)，而黨內(nèi)法規(guī)與國家法律是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化的路徑。黨的政策、黨內(nèi)法規(guī)、國家法律在價(jià)值上并沒有優(yōu)劣之分，但在時(shí)間順序上，黨的政策大多會(huì)轉(zhuǎn)化為生態(tài)文明黨內(nèi)法規(guī)與國家法律內(nèi)容。

黨的十八大以來，黨中央全會(huì)決定以及黨中央發(fā)布的規(guī)范性文件不僅就生態(tài)文明建設(shè)提出理念、方針、路線等宏觀政策，還提出一些具體改革措施，推動(dòng)生態(tài)領(lǐng)域國家法律不斷革新。一方面，生態(tài)文明理念轉(zhuǎn)化為環(huán)境部門法中的基本原則，生態(tài)文明的建設(shè)路線、方式等轉(zhuǎn)化為環(huán)境部門法中的法律規(guī)則和制度。比如2016年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》（以下簡稱《意見》）明確由黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長，在全國江河湖泊推行河長制。《中華人民共和國水污染防治法》充分吸收了文件精神，要求在省、市、縣、鄉(xiāng)建立河長制。《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》強(qiáng)調(diào)通過將生態(tài)文明教育納入素質(zhì)教育內(nèi)容、加強(qiáng)輿情宣傳、發(fā)揮新媒體作用、普及生態(tài)文明法律法規(guī)等方式提高全民生態(tài)文明意識(shí)。《環(huán)境保護(hù)法》第9 條將這一政策性要求進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為具有約束力的法律規(guī)則，并通過明確各級(jí)政府、教育行政部門、新媒體的宣傳、監(jiān)督等職責(zé)，進(jìn)一步延展了政策的內(nèi)涵。此外，國家公園體制的改革等均是國家法律貫徹黨中央決策部署的例證。

另一方面，黨的政策轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)法規(guī)，進(jìn)而通過對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的行為規(guī)范保證黨中央決策部署貫徹落實(shí)到行政機(jī)關(guān)工作的各方面、各環(huán)節(jié)。在黨中央提出研究解決問題的政策措施后，可以經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)或直接轉(zhuǎn)化為邏輯嚴(yán)密的黨內(nèi)法規(guī)制度安排。比如，《意見》強(qiáng)調(diào)，“對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)和環(huán)境責(zé)任離任審計(jì)”“建立領(lǐng)導(dǎo)干部任期生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制”。中辦、國辦分別于2015 年、2017 年印發(fā)《責(zé)任追究辦法》與《自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定》，強(qiáng)化黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)職責(zé)。通過黨的政策主張向黨內(nèi)法規(guī)的轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)生態(tài)違法追責(zé)政策的延續(xù)與遞進(jìn)，制度約束的牢籠越扎越緊。

黨的政策主張向國家法律與黨內(nèi)法規(guī)的轉(zhuǎn)化并不完全相同。仍以《意見》為例，其中有的內(nèi)容通過法定程序最終轉(zhuǎn)化為國家法律規(guī)定并付諸實(shí)施，比如“科學(xué)編制海洋功能區(qū)劃，確定不同海域主體功能”在2016 年《海洋環(huán)境保護(hù)法》的修正中得以體現(xiàn)，?2016年修正的《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》將“國家海洋行政主管部門會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門和沿海省、自治區(qū)、直轄市人民政府?dāng)M定全國海洋功能區(qū)劃”修正為“國家海洋行政主管部門會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門和沿海省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)全國海洋主體功能區(qū)規(guī)劃，擬定全國海洋功能區(qū)劃”，增加了全國海洋主體功能規(guī)劃的制度設(shè)計(jì)。“加強(qiáng)船舶港口污染控制，積極治理船舶污染，增強(qiáng)港口碼頭污染防治能力”在《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》的三次修正中得以體現(xiàn)。與黨的政策主張經(jīng)法定程序向國家法律轉(zhuǎn)化不同的是，黨的政策并非一般意義上的建議、號(hào)召，而是必須在黨內(nèi)得到貫徹落實(shí)的剛性制度規(guī)范。?同前注?。比如，機(jī)關(guān)基層黨組織要“推動(dòng)黨的主張和決策部署轉(zhuǎn)化為本單位本領(lǐng)域的政策法規(guī)、制度措施”。因此，黨的政策主張本身就是基層黨組織、黨組等黨組織與黨員開展各項(xiàng)工作的方向指引與根本遵循。

（二）權(quán)力運(yùn)行路徑：多元規(guī)范接力調(diào)整

黨的權(quán)力的運(yùn)轉(zhuǎn)是第一動(dòng)力，進(jìn)而傳導(dǎo)到國家領(lǐng)域。?參見王若磊：《黨規(guī)與國法的關(guān)系的三重維度：內(nèi)容協(xié)調(diào)、機(jī)制銜接與相互保障》，載《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2019 年第5 期。這是一條極具中國特色的社會(huì)主義法治建設(shè)道路與發(fā)展模式。黨領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)具體活動(dòng)，遵循由黨內(nèi)至黨外的路徑。以國家生態(tài)文明重大決策的形成為例，國家的生態(tài)文明體制改革任務(wù)、生態(tài)文明發(fā)展戰(zhàn)略都是先以黨的各級(jí)委員會(huì)通過召開全會(huì)或常委會(huì)的形式進(jìn)行黨內(nèi)決策，確定基本理念與總體方案，然后再以黨的建議的形式提請(qǐng)各級(jí)人民代表大會(huì)形成國家生態(tài)文明決策，由政府全面貫徹落實(shí)。在此過程中包含黨內(nèi)決策、黨的決策向國家決策轉(zhuǎn)化、國家決策實(shí)施三個(gè)主要階段。

在黨內(nèi)決策階段，黨的生態(tài)文明政策、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律共同發(fā)揮規(guī)范作用。黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，就自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、國土空間開發(fā)保護(hù)、資源總量管理、資源有償使用、生態(tài)補(bǔ)償?shù)壬鷳B(tài)文明制度，以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)等制定方針政策、作出決策部署，由此形成黨關(guān)于生態(tài)文明的政策主張。黨章規(guī)定，黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，黨內(nèi)決策當(dāng)然得遵守國家法律的實(shí)體性與程序性規(guī)定，明確黨在決策過程中的禁止性要求。黨內(nèi)法規(guī)則明確了決策主體、權(quán)限、方式、事項(xiàng)、標(biāo)準(zhǔn)等具體規(guī)定，為黨內(nèi)決策提供了一整套決策體制、機(jī)制。黨的決策向國家決策轉(zhuǎn)化階段，是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度發(fā)揮作用的過程，黨的政策、黨內(nèi)法規(guī)發(fā)揮主要作用，國家法律發(fā)揮輔助作用。在生態(tài)環(huán)境部等政府部門內(nèi)設(shè)立黨組（黨委）并發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)核心作用，以保證環(huán)境保護(hù)相關(guān)部門在執(zhí)行公務(wù)時(shí)體現(xiàn)黨的意圖。《中國共產(chǎn)黨黨和國家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)均作出了類似表述：推動(dòng)黨的主張和重大決策轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)、政策政令、制度措施和社會(huì)共識(shí)，提升治理效能。在生態(tài)環(huán)境決策執(zhí)行落實(shí)階段，國家政權(quán)機(jī)關(guān)是權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)主體，國家法律發(fā)揮主要作用，黨內(nèi)法規(guī)發(fā)揮輔助作用。在決策的形成、轉(zhuǎn)化與實(shí)施過程中，既包含了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的縱向劃分，又包含某一類型權(quán)力的內(nèi)部劃分。逐漸明確的黨組織和國家政權(quán)機(jī)關(guān)權(quán)力劃分，為黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的適用場域提供了理論與實(shí)踐依據(jù)。

具體到國家政策落實(shí)中，黨的力量的直接介入具有謙抑性，在政府依靠國家法律難以實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境整治時(shí)，黨從宏觀路線方針政策的指導(dǎo)，以剛性力量自上而下實(shí)現(xiàn)環(huán)境整治。比如，在陜西秦嶺違建別墅事件中，首先，政府通過開展環(huán)境保護(hù)整治活動(dòng)、環(huán)保約談等方式增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度；其次，黨中央通過習(xí)近平總書記指示批示、中央環(huán)保督察、專項(xiàng)整治、發(fā)布通報(bào)等形式以政治權(quán)威壓實(shí)監(jiān)管責(zé)任，推動(dòng)環(huán)境整改；最后，省委、省政府明確整改目標(biāo)、制定整改方案，推動(dòng)整改措施落地，呈現(xiàn)出政府措施——黨的措施——政府措施的路徑。

（三）效能保障路徑：黨規(guī)國法互為依托

從制度在實(shí)踐中發(fā)揮的作用來看，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在實(shí)施效果上相互借力、相互保障，共同推動(dòng)良序政治和法治國家的建構(gòu)。國家法律為黨組織和黨員行為的規(guī)范化提供普適性規(guī)范，即國家法律是對(duì)黨組織和黨員的“第一次調(diào)整”，而黨內(nèi)法規(guī)則是在此基礎(chǔ)上對(duì)黨組織、黨員提出的更為嚴(yán)格的要求，屬于“第二次調(diào)整”。?李堯：《生態(tài)文明制度體系的內(nèi)在結(jié)構(gòu)與運(yùn)作邏輯》，載《西部法學(xué)評(píng)論》2022 年第1 期。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律需要進(jìn)行體系化理解與適用。“我國公務(wù)員隊(duì)伍中黨員比例超過百分之八十，縣處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部中黨員比例超過百分之九十五”。?中共中央文獻(xiàn)研究室：《習(xí)近平關(guān)于全面從嚴(yán)治黨論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2016 年版，第208 頁。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部身份的多重性決定了責(zé)任追究形式的多樣性，需要在組織處理、黨紀(jì)處分、政務(wù)處分間實(shí)現(xiàn)對(duì)某一行為連續(xù)性評(píng)價(jià)，而相關(guān)法律在減輕或者免除處分、案件線索、調(diào)查措施等方面的規(guī)定存在諸多相同之處。比如《公職人員政務(wù)處分法》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分工作條例》均規(guī)定了存在主動(dòng)交代違法或違紀(jì)行為，配合調(diào)查如實(shí)說明違法違紀(jì)事實(shí)，檢舉他人經(jīng)查屬實(shí)，主動(dòng)采取措施挽回?fù)p失、消除不良影響，主動(dòng)上交違法或違紀(jì)所得等情形，可以從輕或減輕給予政務(wù)處分或黨紀(jì)處分。

國家法律的處理結(jié)果與定性量紀(jì)具有高度關(guān)聯(lián)性。比如《責(zé)任追究辦法》第6 條規(guī)定了應(yīng)當(dāng)追究黨委和政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員責(zé)任的五種情形，但具體追究程序則需要以《紀(jì)律處分工作條例》《問責(zé)條例》等黨內(nèi)法規(guī)以及《監(jiān)察法》《公職人員政務(wù)處分法》等國家法律為依據(jù)，且每一種具體情形的判定均需以相應(yīng)的法律來規(guī)定。例如，對(duì)于是否構(gòu)成指使、授意或者放任分管部門對(duì)法律法規(guī)的建設(shè)項(xiàng)目審批（核準(zhǔn)）、建設(shè)或者投產(chǎn)（使用）需要結(jié)合《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《海洋保護(hù)法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等一系列法律中關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目審批的規(guī)定加以確定。同時(shí)，國家法律的處理結(jié)果對(duì)黨內(nèi)法規(guī)形成逆向反饋。

黨內(nèi)法規(guī)制度推動(dòng)國家法律的實(shí)施，即黨內(nèi)法規(guī)以高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，以此引領(lǐng)推動(dòng)依法行政。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)：“如果有了法律而不實(shí)施，束之高閣，或者實(shí)施不力、做表面文章，那制定再多法律也無濟(jì)于事。”?本書編寫組：《習(xí)近平法治思想概論》，高等教育出版社2021 年版，第163 頁。在既往環(huán)境監(jiān)管體制下，黨組織及其領(lǐng)導(dǎo)干部并不是生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的直接責(zé)任人，黨的政策實(shí)施和決策執(zhí)行的有效性難以評(píng)估和量化。《責(zé)任追究辦法》與《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》等黨內(nèi)法規(guī)突破了《環(huán)境保護(hù)法》關(guān)于問責(zé)主體與問責(zé)方式的規(guī)定，強(qiáng)調(diào)地方黨委要與地方各級(jí)政府及其相關(guān)部門形成監(jiān)管合力，確保對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部形成強(qiáng)有力的約束，以此將黨內(nèi)考核、評(píng)議、問責(zé)和獎(jiǎng)懲等措施的規(guī)制效果外溢至行政管理等黨外活動(dòng)之中。

五、余論

在習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平法治思想的雙重指引下，生態(tài)文明建設(shè)中的規(guī)范問題成為實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的中國式現(xiàn)代化、關(guān)照黨和國家如何依法依規(guī)進(jìn)行生態(tài)環(huán)境治理的現(xiàn)實(shí)學(xué)問。當(dāng)前，我國環(huán)境法典編纂已正式進(jìn)入立法議程，有學(xué)者已經(jīng)關(guān)注到環(huán)境法典是否應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)、以什么樣的規(guī)范方式體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理實(shí)踐中形成的富有中國特色、中國智慧的理念、經(jīng)驗(yàn)、制度等內(nèi)容。比如，陳海嵩提出，生態(tài)環(huán)境政黨法治已經(jīng)成為環(huán)境治理及中國特色社會(huì)主義法治建設(shè)實(shí)踐中不可忽視的規(guī)范形態(tài)之一，將黨的規(guī)范納入環(huán)境法典在總體上應(yīng)遵循“國法抽象確認(rèn)、黨規(guī)細(xì)化規(guī)定”。?陳海嵩：《環(huán)境法典編纂中的生態(tài)環(huán)境政黨法治問題探析》，載《法商研究》2022 年第6 期。彭峰提出，“在環(huán)境法法典化過程中如何處理黨政聯(lián)合規(guī)范性文件與生態(tài)環(huán)境單行法以及環(huán)境法典之間的關(guān)系，將是現(xiàn)實(shí)的難題。”?彭峰：《環(huán)境法法典化之難題及其克服——以黨政聯(lián)合規(guī)范性文件與法律之關(guān)系為視角》，載《政治與法律》2021 年第11 期。在當(dāng)代中國環(huán)境治理實(shí)踐中，已經(jīng)形成了中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察、生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)等行之有效的經(jīng)驗(yàn)和制度，應(yīng)當(dāng)在法典中得到相應(yīng)的體現(xiàn)。明確生態(tài)文明建設(shè)中各類規(guī)范的角色定位、內(nèi)在結(jié)構(gòu)、制度功能，以整體的、系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)化思維明確規(guī)范邊界、解析規(guī)范關(guān)系是理性認(rèn)識(shí)環(huán)境法治轉(zhuǎn)型的重要方式，也為確認(rèn)黨內(nèi)法規(guī)、黨的政策、國家法律等多元規(guī)范在環(huán)境法典中的形態(tài)，以及處理多元規(guī)范間的協(xié)調(diào)銜接關(guān)系提供了參考。