青島高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)存在問(wèn)題與對(duì)策措施

文/李洪書(shū) 劉紅軍

一、建設(shè)基本情況

加快推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，對(duì)于提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，確保國(guó)家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給，對(duì)于提高耕地生產(chǎn)效率和水資源利用效率，實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義。黨的十七屆五中全會(huì)明確提出“大規(guī)模建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田”。2010年底召開(kāi)的中央農(nóng)村工作會(huì)議部署“抓緊制定實(shí)施全國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)總體規(guī)劃”“力爭(zhēng)到2020年新建8億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田”。2012年中央1號(hào)文件再次強(qiáng)調(diào)要“制定全國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)總體規(guī)劃和相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃”。2011年以來(lái)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)主要包括農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)土地治理、全國(guó)新增千億斤糧食產(chǎn)能規(guī)劃田間工程建設(shè)、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田土地整治、小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣（市、區(qū)）建設(shè)等四方面項(xiàng)目。

截至2020年，青島市高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田387.4萬(wàn)畝，有效灌溉面積506.5萬(wàn)畝，高效節(jié)水灌溉面積276.75萬(wàn)畝，其中低壓管道輸水灌溉面積252.42萬(wàn)畝，噴灌面積16.98萬(wàn)畝，微灌面積7.35萬(wàn)畝，高效節(jié)水灌溉率為54.64%。全市農(nóng)田灌溉有效水利用系數(shù)為0.67，灌溉畝均用水量為65.11m3；農(nóng)業(yè)用水占比為19.83%。

二、存在問(wèn)題

（一）建設(shè)目標(biāo)、內(nèi)容不統(tǒng)一

2020年以前，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)分屬財(cái)政局、發(fā)展改革委、國(guó)土資源局、水利局等不同部門(mén)建設(shè)與管理，政策要求和管理程序各異，在建設(shè)目標(biāo)、建設(shè)內(nèi)容、投入要求等方面的規(guī)定不統(tǒng)一。

1.各部門(mén)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)目標(biāo)不甚相同

農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)土地整理建設(shè)目標(biāo)：農(nóng)田成方，集中連片；灌排配套，設(shè)施先進(jìn)；道路暢通，設(shè)計(jì)規(guī)范；土地平整，土壤肥沃；林網(wǎng)適宜，生態(tài)良好；科學(xué)種植，產(chǎn)業(yè)明顯；高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)，優(yōu)質(zhì)高效；管理嚴(yán)格，運(yùn)行順暢。全國(guó)新增千億斤糧食產(chǎn)能規(guī)劃田間工程建設(shè)目標(biāo)：田地平整連片、灌排設(shè)施配套完善、田間道路暢通、林網(wǎng)建設(shè)適宜。高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田土地整治建設(shè)目標(biāo)：平原地區(qū)項(xiàng)目區(qū)達(dá)到田成方、林成網(wǎng)、渠相通、路相連、旱能灌、澇能排、漬能降，基本實(shí)現(xiàn)園田化；丘陵山區(qū)項(xiàng)目區(qū)，川地基本實(shí)現(xiàn)園田化，坡地基本實(shí)現(xiàn)梯田化。小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣（市、區(qū)）項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)：基本完成縣域內(nèi)主要小型農(nóng)田水利工程配套改造，基本形成較為完善的灌排工程體系，基本實(shí)現(xiàn)“旱能灌、澇能排”，達(dá)到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件明顯改善、農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力明顯提高、抵御自然災(zāi)害能力明顯增強(qiáng)的效果。

2.各部門(mén)建設(shè)重點(diǎn)區(qū)別較大

農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)土地整理主要包括水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)及科技措施，實(shí)際實(shí)施時(shí)以小水源工程和田間道路工程建設(shè)為主；全國(guó)新增千億斤糧食產(chǎn)能規(guī)劃田間工程建設(shè)主要包括水利骨干工程、田間工程、服務(wù)體系建設(shè)、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系建設(shè)，實(shí)際實(shí)施以田間灌溉設(shè)施（節(jié)水灌溉）建設(shè)為主；高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田土地整治主要包括土地平整、灌溉與排水、田間道路、農(nóng)田防護(hù)與生態(tài)環(huán)境保持工程，實(shí)際實(shí)施以土地整理、灌溉與排水和田間道路工程為主；小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣（市、區(qū)）以現(xiàn)有大中型灌區(qū)田間工程和小型農(nóng)田水利工程的續(xù)建、配套和改造建設(shè)為主。

3.投入要求不一

農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)土地整理道路投資最高可達(dá)40%；全國(guó)新增千億斤糧食產(chǎn)能規(guī)劃田間工程建設(shè)灌排工程不低于總投資的75%，橋涵等渠系建筑物不超過(guò)總投資的12%，疏挖排水溝不超過(guò)總投資的7%，道路不超過(guò)總投資的17%；高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田土地整治對(duì)投資比例未做明確要求；小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣（市、區(qū)）要求機(jī)耕路及生產(chǎn)橋投資控制在5%以?xún)?nèi)。各部門(mén)投入要求差別較大。同時(shí)，前期畝均投入僅為500元左右，后期提高到1500元。

由于建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不一，已建工程存在設(shè)施配套不齊全、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高等問(wèn)題,甚至不滿(mǎn)足高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)。2022年新《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)通則》實(shí)施，提出新標(biāo)準(zhǔn)、新內(nèi)容。青島原來(lái)建設(shè)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田與新要求存在差距，已建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田應(yīng)進(jìn)一步提升改造。

（二）土地分散經(jīng)營(yíng)，制約高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)

青島農(nóng)村耕地表面看是成方連片，實(shí)際經(jīng)營(yíng)則主要分散在各農(nóng)戶(hù)；在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中各戶(hù)想法不統(tǒng)一，部分群眾認(rèn)為田間工程高效節(jié)水灌溉管道敷設(shè)、給水口設(shè)置等影響耕種，對(duì)于田間項(xiàng)目建設(shè)不認(rèn)可，已建成節(jié)水灌溉區(qū)域輸水管道大部分沿路僅敷設(shè)至地頭，田間灌溉仍為大水漫灌。灌溉水有效利用系數(shù)為渠系水利用系數(shù)和田間水利用系數(shù)乘積，只有當(dāng)兩者都達(dá)到0.95時(shí)，設(shè)計(jì)灌溉水有效利用系數(shù)才能達(dá)到0.85，由于田間漫灌，田間水利用系數(shù)不可能達(dá)到0.95，灌溉水有效利用系數(shù)實(shí)際達(dá)不到設(shè)計(jì)的0.85；青島高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田低壓管道灌溉占高效節(jié)水灌溉的90%以上，嚴(yán)重影響了節(jié)水效果。

同時(shí)，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建成后的管理，大部分由村級(jí)集體組織管理，但實(shí)際很難管理到位；村級(jí)集體組織主要負(fù)責(zé)收繳水費(fèi)，但群眾對(duì)水費(fèi)認(rèn)識(shí)不足，繳費(fèi)積極性不高，這些都制約高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的建設(shè)。

（三）水資源總量不足，灌溉保證率不高

青島人均水資源量186m3，僅為全國(guó)平均水平的9.5%。受水資源不足影響，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)除少量噴灌、微灌等高效節(jié)水采用75%保證率設(shè)計(jì)，其他均采用50%保證率設(shè)計(jì)，偏干旱年份水資源很難滿(mǎn)足要求；但群眾真正急需灌溉的恰是偏于干旱狀態(tài)，而大部分高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)后仍不能滿(mǎn)足灌溉要求，無(wú)法保證旱澇保收，導(dǎo)致群眾對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)效果不滿(mǎn)意、不理解；近幾年各地更愿意建設(shè)田間道路，投資占比達(dá)40%。過(guò)多道路硬化并不能提升產(chǎn)量，無(wú)法保證高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)。

（四）設(shè)計(jì)質(zhì)量參差不齊，建設(shè)方案不盡合理

部分高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田設(shè)計(jì)選擇的設(shè)計(jì)院規(guī)模偏小、資質(zhì)不高、實(shí)力不強(qiáng)，甚至當(dāng)?shù)厝藛T承攬掛靠，造成設(shè)計(jì)成果質(zhì)量不高，評(píng)估后修改不到位等問(wèn)題。

一是群眾參與程度不足。雖然各部門(mén)提出高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)實(shí)行民主決策、聽(tīng)取群眾意見(jiàn)等要求，但在項(xiàng)目前期設(shè)計(jì)中未全面貫徹，部分項(xiàng)目仍以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會(huì)意見(jiàn)為主，群眾參與度不足，甚至不知情。導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容過(guò)于集中在相關(guān)關(guān)系村、戶(hù)，造成設(shè)計(jì)方案不合理。

二是項(xiàng)目區(qū)水源、灌溉工程、排澇工程、道路、林網(wǎng)等田間工程現(xiàn)狀調(diào)查不充分，設(shè)計(jì)單位未能充分調(diào)查清楚項(xiàng)目區(qū)現(xiàn)狀情況，對(duì)水源工程、節(jié)水灌溉工程、田間道路（橋涵）工程、農(nóng)田輸配電工程等不能分項(xiàng)、分村詳細(xì)說(shuō)明空間分布，問(wèn)題分析不徹底。

三是對(duì)現(xiàn)狀存在的問(wèn)題分析深度不足，流于形式，大而化之，針對(duì)性不強(qiáng)。如水資源平衡分析，只對(duì)大項(xiàng)目區(qū)進(jìn)行平衡分析，缺少分項(xiàng)目區(qū)平衡，尤其是缺少分村平衡。

由于上述因素影響，設(shè)計(jì)存在盲目性，未從項(xiàng)目區(qū)實(shí)際需求考慮總體布局，導(dǎo)致水源工程、道路、橋涵等建設(shè)項(xiàng)目在空間布局上不均衡、不合理，如有的村莊水源建設(shè)過(guò)多，有的偏少，但跨村調(diào)水很難實(shí)現(xiàn)；有的村莊田間道路大范圍硬化；甚至有的項(xiàng)目區(qū)內(nèi)個(gè)別村莊無(wú)任何建設(shè)內(nèi)容。

三、對(duì)策建議

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)是一個(gè)政策性很強(qiáng)的工作，也是系統(tǒng)化的工程。應(yīng)從不同層次、多維度推進(jìn)建設(shè)，主要對(duì)策建議如下：

（一）推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，實(shí)施規(guī)模化經(jīng)營(yíng)

基于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的農(nóng)業(yè)種植模式，導(dǎo)致耕地碎片化，權(quán)益難統(tǒng)一，制約了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的建設(shè)。國(guó)內(nèi)外農(nóng)業(yè)發(fā)展先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)表明，土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路，有利于優(yōu)化土地資源配置，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。

土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)區(qū)別于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)最為顯著的特征。青島各區(qū)市出臺(tái)扶持政策，鼓勵(lì)、推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，青島市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局還發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理的通知》（青農(nóng)字〔2019〕69號(hào)），對(duì)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行規(guī)范管理。雖然取得了顯著成效，但從近幾年高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目土地情況分析，土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模化經(jīng)營(yíng)仍有很大空間，需以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)為突破口，持續(xù)推動(dòng)土地由零散向集中轉(zhuǎn)變，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式由分散經(jīng)營(yíng)向規(guī)模經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變。應(yīng)主要采取的措施[1]：建立和完善農(nóng)村各項(xiàng)社會(huì)保障制度，弱化土地社會(huì)保障功能，解除農(nóng)民后顧之憂(yōu)；制定統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)財(cái)政支持政策，助力高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田規(guī)模化經(jīng)營(yíng)；加大農(nóng)村勞動(dòng)力非農(nóng)技能培訓(xùn)扶持力度，提高農(nóng)村勞動(dòng)力非農(nóng)就業(yè)能力，對(duì)流出全部土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)間較長(zhǎng)、在城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民，享受下崗工人創(chuàng)業(yè)政策。同時(shí)，應(yīng)加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。

（二）積極引導(dǎo)，發(fā)展高效節(jié)水灌溉

鑒于青島水資源嚴(yán)重缺乏，應(yīng)以發(fā)展高效節(jié)水灌溉為核心，以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)為牽引，推動(dòng)高效節(jié)水灌溉工程建設(shè)，提高水資源有效利用率和生產(chǎn)效率，建立節(jié)水型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。一是分區(qū)域采取因地制宜的高效節(jié)水灌溉方案；平度、萊西為農(nóng)業(yè)節(jié)水重點(diǎn)區(qū)域，積極推廣平原井灌區(qū)高效綜合節(jié)水模式；重點(diǎn)加強(qiáng)噴灌、微灌等高效田間節(jié)水工程建設(shè)。二是大力推廣水肥一體化和精準(zhǔn)灌溉技術(shù)，按照“以水帶肥、以肥促水、因水施肥、水肥耦合”的技術(shù)路徑，在農(nóng)業(yè)園區(qū)采用噴灌、微噴灌、滴灌、膜下滴灌等技術(shù)。三是優(yōu)化作物種植結(jié)構(gòu)，在丘陵區(qū)域，根據(jù)水資源條件推進(jìn)適水種植、量水生產(chǎn)，擴(kuò)大低耗水和耐旱作物種植比例，選育推廣耐旱農(nóng)作物新品種。四是研究建立灌溉指標(biāo)體系，加強(qiáng)灌溉用水計(jì)量和監(jiān)控能力建設(shè)，進(jìn)一步提高田間水利用率，為農(nóng)業(yè)水價(jià)改革奠定基礎(chǔ)。

（三）強(qiáng)化設(shè)計(jì)管理，加強(qiáng)評(píng)估咨詢(xún)

1.加強(qiáng)招標(biāo)管理，以設(shè)計(jì)單位資質(zhì)、業(yè)務(wù)人員能力和業(yè)績(jī)?yōu)橹饕袠?biāo)考慮因素；同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)督檢查，對(duì)掛靠、出借資質(zhì)等行為一票否決，避免劣幣驅(qū)逐良幣，真正選擇實(shí)力強(qiáng)、信譽(yù)好的設(shè)計(jì)單位開(kāi)展設(shè)計(jì)工作。

2.強(qiáng)化設(shè)計(jì)管理。加強(qiáng)對(duì)設(shè)計(jì)單位考核，建立設(shè)計(jì)單位黑名單制，對(duì)設(shè)計(jì)成果質(zhì)量考核較差的機(jī)構(gòu)實(shí)施懲戒。

3.加強(qiáng)方案評(píng)估咨詢(xún)。應(yīng)按照先評(píng)估再審批原則，選擇信譽(yù)好、水平高的第三方咨詢(xún)機(jī)構(gòu)對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估咨詢(xún)。評(píng)估咨詢(xún)單位應(yīng)選擇高水平專(zhuān)家，深入現(xiàn)場(chǎng)踏勘、調(diào)查，遵循公開(kāi)、公正、科學(xué)的原則對(duì)設(shè)計(jì)成果進(jìn)行評(píng)價(jià)；貫徹先進(jìn)理念，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)范規(guī)程，因地制宜的優(yōu)化、確定建設(shè)方案。對(duì)設(shè)計(jì)成果質(zhì)量進(jìn)行考核評(píng)分，交由主管部門(mén)作為獎(jiǎng)懲依據(jù)。

4.加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。嚴(yán)格貫徹落實(shí)民主決策、群眾參與機(jī)制。充分尊重農(nóng)民意愿，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，保障農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在具體項(xiàng)目實(shí)施期間，及時(shí)公開(kāi)項(xiàng)目建設(shè)相關(guān)信息，積極組織動(dòng)員群眾參與項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程，在項(xiàng)目區(qū)設(shè)立統(tǒng)一規(guī)范的公示標(biāo)牌和標(biāo)志，接受社會(huì)和群眾監(jiān)督。

（四）嚴(yán)格質(zhì)量管控，創(chuàng)新管護(hù)機(jī)制

1.統(tǒng)一組織項(xiàng)目實(shí)施，建立健全定期調(diào)度機(jī)制、過(guò)程巡查檢查制度，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目精細(xì)化管理。嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，落實(shí)工程質(zhì)量管理責(zé)任，確保建設(shè)質(zhì)量。完善項(xiàng)目工程質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，加強(qiáng)項(xiàng)目工程質(zhì)量評(píng)價(jià)，跟蹤監(jiān)測(cè)田間基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行情況。

2.以深化農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革為抓手，分析現(xiàn)有類(lèi)似工程管護(hù)存在的困難和問(wèn)題，創(chuàng)新管護(hù)體制，明晰產(chǎn)權(quán)，提出適合的具體工程管理方式（如供水公司、農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)、村組集體管理、承包租賃等）。積極推動(dòng)適合青島實(shí)際情況的建管模式，實(shí)現(xiàn)工程的長(zhǎng)期高效運(yùn)行。