大食物觀理念下保障浙江省糧食安全和重要農產品有效供給的研究

鄭良燕， 金娟， 魯長根， 葉彥佚， 黃悅， 劉哲

(浙江省農業農村現代化研究院， 浙江 杭州 310005)

洪范八政，食為政首，糧食安全是國之大者。2022年全國兩會期間，習近平總書記在看望參加全國政協農業界、社會福利和社會保障界委員時指出，要樹立大食物觀，從更好滿足人民美好生活需要出發，掌握人民群眾食物結構變化趨勢，在確保糧食供給的同時，保障肉類、蔬菜、水果、水產品等各類食物有效供給，缺一不可。

當前國際形勢繼續發生深刻復雜變化，百年變局和世紀疫情相互交織，世界進入新的動蕩變革期，糧食國際貿易受到嚴重影響。我國進入新發展階段，居民食物消費需求持續升級，不僅要吃得飽，還要吃得好、吃得健康。習近平總書記在這一重要時間節點、重要場合強調大食物觀，釋放重要信號，為我們指明了方向，意義重大、影響深遠。本文分析有關發達經濟體食物消費結構及農業政策演變，闡述大食物觀形成的國內背景，解讀大食物觀的內涵，并結合浙江省實際提出對策建議。

1 發達經濟體食物消費結構及農業政策演變

1.1 國際組織關于食物安全定義的迭代升維

食物安全概念的演進是一個動態發展、與時俱進、不斷充實的過程，最初提出時的主要內容是確保食物數量安全，隨著經濟社會的發展，其內涵不斷豐富[1]，從數量安全逐步拓展至質量安全，富有人人買得起、營養和可持續獲得等特點(表1)。

表1 國際組織不同時期關于食物安全的定義

1.2 發達經濟體食物消費結構的變化分析

1.2.1 食物消費結構變化趨勢

食品支出總額占個人消費支出總額的比重(恩格爾系數)是衡量區域居民生活水平的重要指標，根據聯合國糧農組織口徑，恩格爾系數60%以上為貧困，50%～60%為溫飽，40%～<50%為小康，30%～<40%為相對富裕，低于30%為富足。基于FAO官方網站(https://www.fao.org/home/en/)數據，對近60年有關發達經濟體主要食物消費數據進行分析，結果表明，在溫飽階段，主食消費量占比較高；在小康階段和相對富裕階段，主食消費量逐漸減少，其他食物消費量快速增長，消費結構變為多樣化；進入富足階段后，食物消費結構逐步趨向穩定。此外有關發達經濟體進入富足階段時間有先有后(表2)，食物消費結構進入穩定期時間也各不相同。美國進入穩定期的時間約為20世紀60年代，德國、日本約為20世紀90年代，韓國約為21世紀初[2]。

表2 有關經濟體按恩格爾系數階段劃分

以德國、日本為例，從20世紀60年代至90年代，居民生活水平從小康、相對富裕階段進入富足階段[3]，大米、小麥等主食類消費量明顯下降，肉類、水產品穩步上升，蔬菜、水果先上升后穩定。20世紀90年代之后，各類食物消費數量雖有小幅波動但整體穩定(圖1～2)[4]。

圖1 1961—2019年德國主要食物年人均消費量

圖2 1961—2019年日本主要食物年人均消費量

1.2.2 進入穩定期后的主要食物消費情況

通過對人均主要食物消費數量分析，發現食物消費結構趨于穩定后，有關發達經濟體主要食物年人均消費量有一定的相似性，同時部分食物因飲食習慣不同表現出一定的差異(圖3)。大米、小麥等主食年人均消費量整體相近，穩定在130 kg左右，德國相比于其他經濟體略高；蔬菜年人均消費量也整體相近，穩定在100 kg左右，韓國受泡菜文化等因素影響高達215 kg；肉類和水產品年人均消費量也整體相近，穩定在110 kg左右，其中日本、韓國水產品占比較高；水果年人均消費量存在一定差異，美國、德國為100 kg左右，日本、韓國為60 kg左右。

圖3 穩定期有關發達經濟體主要食物年人均消費量

日本、韓國與浙江省的飲食習慣相似性相對較高，對分析浙江省食物消費趨勢有一定的借鑒意義。日本大米小麥等主食類、肉類、水產品、蔬菜、水果年人均消費量分別維持在124、45、60、107、51 kg左右；韓國則分別維持在132、61、55、215、68 kg左右。

通過對人均主要食物消費占比分析，按照膳食營養的角度，有關發達經濟體主要食物年人均消費占比整體相近，略有差異(圖4)。美國、德國的大米、小麥等主食與蔬菜之和占比為50%左右，日本、韓國為60%左右；各經濟體肉類、水產品等蛋白質類食物占比趨同，均為25%左右；美國、德國水果占比為22%左右，日本、韓國為13%左右。以美國和日本為例，美國大米、小麥等主食類與蔬菜之和占比為51.4%，肉類和水產品等蛋白質類食物占比為27%，水果占比為21.6%；日本大米、小麥等主食類與蔬菜之和占比為59%，肉類和水產品等蛋白質類食物為27%，水果占比約13%。

圖4 穩定期有關發達經濟體主要食物年人均消費占比

1.3 發達經濟體食物安全保障政策的演變歷程

通過分析美國、歐盟和日本農業政策演變，發現其政策導向也呈現由保障糧食數量供給，向結構優化、質量提升、綠色生態等邁進的總體趨勢，與各國居民食物消費需求升級同步匹配。

美國：20世紀70年代，為增加農產品產量保證供給，實施價差補貼政策，對于市場價低于目標價格的農產品由政府提供補貼[5]。1990年開始，每5年更新一次《美國居民膳食指南》，指導國民食物與營養攝取[6]，引導農業多樣化發展。本世紀初，頒布《農業安全和農村投資法案》和《食品、保護和能源法案》(2008)[7]，擴大補貼范圍，加大政府農業保護力度，降低市場作用，增強本國農產品競爭力。2014年出臺《農業法案》，改變農業扶持手段，由直接干預轉向農業保險。2018年設立專門農業補貼，應對生態環境惡化、自然資源枯竭等風險[8-9]。

歐盟：1962年全面實施共同農業政策(CAP)，通過目標價格、門檻價格和干預價格等政策建立多角度的農業支持體系，并建立對外關稅壁壘和成員國之間的共同市場[10]。20世紀80年代, 糧食生產從自給自足到生產過剩, 農業政策目標從促進農業生產調整為減少過剩、提高質量、保護生態、發展農村[11]等。1992年對農業政策進行改革, 推出以限制生產面積和產量為目的的補貼政策。2006年以后，出臺牲畜飼養密度、強制休耕等制度，補貼不再與生產掛鉤, 但與環境保護、食品安全、氣候變化應對、動植物健康等掛鉤，所有成員國必須將30%的直接支付用于永久性草地、作物多樣性、生態重點區等保護方面[12-13]。

日本：人口眾多、資源相對缺乏，對農業特別重視。第二次世界大戰后，實施大米統購統銷，政府高價收購、低價賣出，水稻種植面積和產量大幅增加。20世紀70年代，實施休耕、轉耕政策, 通過補助金引導農戶從種植大米轉向種植其他農作物。1993年為應對農業從業者減少和老齡化問題，制定《認定農業者制度》，培養高效、穩定的農業骨干。1999年頒布《食品·農業·農村基本法》，著力于發展現代農業和提高市場競爭力，推動農業發展功能多樣化、目標多元化、市場開放化[14]。2009年出臺農戶所得補償制度, 強化農業環境保護，推廣無公害生產，政府對因化肥、農藥限量使用造成的損失給予補貼[7]。

鋼筋按設計要求在加工場加工完成后，農用車運至調壓井口，采用50 t汽吊吊至襯砌工作面。豎向鋼筋采用直螺紋套筒連接，環向鋼筋采用焊接連接。

2 我國大食物觀的形成背景與內涵解讀

2.1 背景

從需求側看，我國居民食物消費水平日益升級，在確保數量的基礎上，進入求質量、求多樣、求營養的階段。1978年，我國糧食(口糧)年人均消費量為230.8 kg，此后10余年一直穩定在230 kg以上的高位，其中1984年達到峰值為243 kg[15]。1990年后，我國從解決溫飽問題跨入建設小康社會階段，糧食(口糧)年人均消費量逐年下降，其他食物消費量快速增長。1990—2020年，糧食(口糧)年人均消費量從227 kg下降為141 kg，肉類、禽類、蛋類、水產品、水果和食用油年人均消費量分別增長了0.5、6.0、2.5、2.9、0.6、1.3倍，蔬菜消費量基本穩定在100 kg左右(圖5～6)。

圖5 1990—2020年全國糧食、蔬菜、水果、食用植物油年人均消費量(資料來源：《中國統計年鑒》。圖6同)

圖6 1990—2020年全國蛋類、水產品、肉類、禽類年人均消費量

隨著經濟發展和人民對健康飲食的更加關注，我國居民膳食結構不斷優化，1990年至今，各類食物占主要食物消費量的比重呈現較明顯的變化趨勢，其中口糧消費量占比從53.9%下降至38.8%，肉類消費量占比從3.3%上升至9.0%，禽類、蛋類和水產品消費量合計占比從2.2%上升至10.8%，水果消費量占比從7.5%上升至14.1%，食用油消費量占比從1.0%上升至2.7%。近年來，居民對全谷物、深色蔬菜、水果、奶類、水產品等的需求逐步增加，品質消費漸受青睞，“吃得好”成為消費新趨勢。

從供給側看，我國食物供給趨于緊平衡，存在結構性不足等問題。2021年我國糧食產量共計68 285萬t，人均糧食占有量483 kg，遠高于人均400 kg的國際安全標準線，谷物自給率保持在95%以上，實現基本自給。同時，進口糧食16 454萬t，糧食進口量占國內總產量的24%。進口糧食中，大豆、玉米占比分別為58.66%、17.23%，我國進口大豆量占世界大豆總出口量的59.68%，占國內大豆總消費量的84.5%，玉米進口量占國內消費量的10.27%；食用油、食糖、牛肉、液態奶和奶制品、豬肉對國際市場的依賴度分別在70%、33%、30%、30%、10%左右，需要適度進口才能滿足國內需求。受國際形勢影響，國際糧食供應鏈受到沖擊，國際糧價持續走高，糧食進口的不確定性激增，我國食物供給安全面臨著一定風險。

2.2 沿革

習近平同志在河北正定工作期間提出，要發展立體化大農業，從時間上看得遠一些，從空間上看得寬一些，要從單一種植業的小農業，向農林牧副漁全面發展和農工商綜合經營的大農業轉變[16]。習近平同志在福建工作期間，在《擺脫貧困》一書中提出，過去講以糧為綱，現在講糧食是基礎的基礎，從字面上理解，好像都強調糧食生產的特殊位置，但實質上過去講的糧食只是狹隘地理解為就是水稻、小麥、玉米等禾本科作物。現在講的糧食即食物，大糧食觀念替代了以糧為綱的舊觀念[17]。習近平同志在浙江工作期間提出，以綠色消費需求為導向，以提高市場競爭力和可持續發展能力為核心，發展高效生態農業，加快調整農業結構，走經濟高效、產品安全、資源節約、環境友好、技術密集、凸顯人力資源優勢的新型農業現代化道路[18]。

黨的十八大以來，習近平總書記多次強調要把飯碗牢牢端在自己手中，要依靠自己保口糧、集中國內資源保重點，做到谷物基本自給、口糧絕對安全，要注重永續發展，既要保障當代人吃飯，也要為子孫后代著想。2015年中央農村工作會議上，習近平總書記首次強調，要樹立大農業、大食物觀念，推動糧經飼統籌、農林牧漁結合、種養加一體、一二三產業融合發展。自此大食物觀開始出現在大眾視野當中。2016年中央一號文件提出，將大食物觀作為推動農業供給側結構性改革的重要內容。2017年中央農村工作會議上，習近平總書記再次指出，老百姓的食物需求更加多樣化了，這就要求我們轉變觀念，樹立大農業觀、大食物觀，向耕地草原森林海洋、向植物動物微生物要熱量、要蛋白，全方位多途徑開發食物資源。2022年全國兩會期間，習近平總書記對大食物觀進行了進一步的闡述，更加明確了大食物觀應該怎么樹立、怎么干。

2.3 內涵

2.3.1 大食物觀內含底線思維，糧食安全是重中之重

民為國基，谷為民命。糧食是最根本、最主要的食物，即使動物性的食物也大多由糧食轉化而來。糧食安全是大食物觀的重中之重，是農業生產的首要任務，是關乎經濟發展、社會穩定、國家安全的頭等大事[19-21]。大食物觀不代表糧食生產重要性有所弱化，而是更加凸顯糧食安全這根弦任何時候都不能松。要樹立底線思維，抓住種子和耕地兩個要害，集中力量把糧食生產這個最重要的事情做好，確保谷物基本自給，口糧絕對安全。

2.3.2 大食物觀內含辯證思維，多元食物是基本方向

2.3.3 大食物觀內含系統思維，拓寬來源是突破路徑

大食物觀指導我們不能單純地在耕地上想辦法，而要面向整個國土資源做文章，樹立多功能、開放式、綜合性現代農業的發展理念，念好“山海經”，打好“果蔬牌”，唱好“林草戲”。要按照習近平總書記指引的方向，向森林要食物，向江河湖海要食物，向設施農業要食物，同時要從傳統農作物和畜禽資源向更豐富的生物資源拓展，發展生物科技、生物產業，向植物動物微生物要熱量、要蛋白[22]。要樹立系統思維，多方位拓展食物來源，壯大林下經濟，扶持奶業發展，抓好水產養殖，創新設施農業，拓展農業生產的可能性邊界。

2.3.4 大食物觀內含人本思維，品質提升是發展趨勢

現階段老百姓對食物不僅有“量”的需求，更有“質”的要求，不僅要買得起、買得到，還要買得放心、買得如意[22-24]。我國農產品總量基本滿足需求，一般農產品豐富，但優質綠色農產品不足。要樹立人本思維，加強安全優質農產品的供給，加快推進農業標準化、品牌化生產和產業化經營，全面發展無公害農產品，大力發展綠色食品，積極發展有機農產品。

2.3.5 大食物觀內含長遠思維，永續發展是固本之舉

長期以來，片面追求產量的粗放農業生產方式，造成農業資源過度透支、農業面源污染加重、農業生態系統退化等一系列問題，農業可持續發展轉型任務十分緊迫。大食物觀要求樹立綠水青山就是金山銀山理念，堅持食物開發與生態環境保護并重，宜糧則糧、宜經則經、宜牧則牧、宜漁則漁、宜林則林，形成同市場需求相適應、同資源環境承載力相匹配的現代農業格局[20]。要樹立長遠思維，堅持走綠色生態農業之路，嚴格耕地保護，發展節水農業，抓好農藥化肥減量增效，推進農業廢棄物資源化利用，給子孫后代留下良田沃土、青山綠水(圖7)。

圖7 大食物觀理論分析框架

3 未來十年浙江省食物供需形勢展望

2020年浙江省恩格爾系數已達到28.5%，相當于世界中等發達經濟體水平，接近富足階段。從2002—2020年浙江省居民食物消費趨勢來看，糧食(口糧)、蔬菜、肉類、水產品年人均消費量已于近5年來趨于穩定。糧食(口糧)先降后穩，蔬菜、肉類、水產品先增后穩，分別維持在133.9、91.2、27.5、24.3 kg的水平(圖8)；禽類、蛋類、奶類、水果年人均消費量總體呈上升趨勢，2020年禽類、蛋類、奶類、水果年人均消費量分別增至13.0、10.6、14.7、51.0 kg，比2002年分別增長了1.1、0.9、1.9、0.3倍(圖9)。

結合世界發達經濟體特別是日本、韓國穩定期食物消費數據(表3)，初步預判，浙江省今后的食物消費結構將繼續維持多元化，其中糧食(口糧)、蔬菜、肉類、水產品人均消費等將趨于穩定，禽類、蛋類、奶類、水果人均消費量將繼續增長。

2021年浙江省常住人口6 540萬人，近10年來，常住人口每年遞增100萬人左右。根據人口增長情況、年人均消費量和農產品產量變化趨勢，分別對2025年、2030年全省主要食物消費量、產量進行展望分析，初步預判，蔬菜、水產品、水果供給相對充足；糧食(口糧)、肉類、禽類、蛋類、奶類等仍需外部調入(表4)。

圖8 2002—2020年浙江省糧食(口糧)、蔬菜、水產品、肉類年人均消費量(資料來源：2008—2021年《浙江省統計年鑒》。圖9同)

圖9 2002—2020年浙江省水果、蛋類、奶類、禽類年人均消費量

表3 浙江省目前主要食物消費數據與日韓數據對比情況

4 有關建議

對標大食物觀的新理念、新要求，分析現有的農業生產基礎和下一步居民對食物消費需求的提升，浙江省糧食安全和重要農產品有效供給面臨著四重壓力和挑戰。一是由于城鎮化、工業化建設需求，浙江省耕地資源減少趨勢還將持續，糧食穩產基礎仍不穩固，增產空間有限。二是農村青壯年勞動力資源流失，“70后”不想種地，“80后”不懂種地，“90后”不問種地，老年人種不動地，誰來種地問題急需破解。三是居民多樣化優質農產品需求快速增長，“有沒有”問題已解決，“全不全”“好不好”的問題任重道遠。四是以浙江省“七山一水二分田”的資源稟賦，既要保障有飯吃、吃得好，又要保障生態環境休養生息，實現綠色可持續發展，難度高、任務重。

表4 浙江省主要食物消費量及產量展望

基于對大食物觀的內涵分析，展望未來10年浙江省食物供需形勢，本文提出全面踐行大食物觀，要立足浙江省農業農村新發展階段，完整、準確、全面貫徹新發展理念，以農業供給側結構性改革為主線，在確保糧食安全的基礎上，加快農業產業結構調整步伐，優化產業布局，穩定蔬菜、水產品、水果等農產品產能，加大禽肉蛋奶等缺口較大農產品供給力度，增加綠色優質農產品有效供給，加快一二三產融合，推進農業高質量發展，實現農民農村共同富裕，滿足人民群眾對美好生活的向往，具體建議如下：

4.1 嚴格落實耕地保護，提高糧食生產能力

全面落實糧食安全、耕地保護黨政同責，穩定糧食綜合生產能力和播種面積。加強高標準農田建設，堅決遏制耕地“非農化”、防止耕地“非糧化”，推進拋荒耕地復耕復種，引導農民多種早稻等糧食作物，擴大大豆種植面積，擴種油菜。加強糧食儲備安全管理，積極開展交流合作，深化跨省糧食產銷合作，推動農業企業走出去，在省外、國外建設優質糧源基地。

4.2 優化農業產業結構，保障重要農產品供給

推進生豬產業平穩發展，加快新建豬場產能釋放，穩定生豬產品自給率，建立生豬產能逆周期調控機制，防止豬價大起大落。加強奶牛基地建設，加快發展優質家畜、家禽產業，推進湖羊、蜜蜂等特色優勢產業振興計劃的實施。優化蔬菜品種和區域布局，構建品種互補、檔期合理、區域協調的供應格局。

4.3 挖掘山林湖海潛力，拓寬食物來源渠道

依托省內豐富的山地、森林資源優勢，利用疏林地、灌木林地、荒山荒地等發展木本糧油、干鮮果品、筍竹和林下畜禽養殖，探索林果、林藥、林菌等多種森林復合經營模式。發揮好浙江省漁業產業優勢，優化漁業養殖結構，拓展深遠海設施養殖，打造“藍色糧倉”。加快推進食用菌產業轉型升級，加大食用菌工廠化生產，做大做強浙江省生態健康菇業。支持發展生物科技、生物產業。

4.4 實施農業雙強行動，推動農業高質高效

打好核心技術攻關戰，整合全省頂尖技術力量，加快農業種子、農機等核心技術攻關，強化科技成果落地見效。實施種業振興行動，建設種質資源庫。加強丘陵山區適用農機研發推廣，補齊小型農機短板，促進農機農藝融合。抓好宜機化改造，重點支持丘陵山區機耕道路等基礎設施改造提升，推進標準田塊建設，打造一批宜機化改造示范縣。

4.5 走特色化品牌化之路，提升農產品供給質量

因地制宜打造浙江特色農產品優勢區，大力發展高山蔬菜、精品水果、特色干果、珍稀菌菇、道地藥材等優勢產品。全面推進品牌強鏈，利用浙江省已有的仙居楊梅、涌泉蜜橘、金華火腿、常山胡柚等地理標志農產品“金名片”，打造區域特色品牌，提升市場競爭力和品牌溢價率。推進農業標準化生產，完善監管體系，實施全程追溯，確保農產品質量安全。

4.6 推廣綠色生產方式，促進農業可持續發展

發展資源節約型、環境友好型農業，實現投入品減量化、生產清潔化、廢棄物資源化、產業模式生態化。全面推進“肥藥兩制”，推廣配方施肥、農業綠色防控技術。持續深化畜禽健康養殖，推進養殖廢棄物無害化處理和秸稈資源化利用。開展植物工廠建設，推廣無土栽培、汽霧栽培、墻體栽培等新興農業生產模式和技術，探索符合浙江省實際的未來農業發展模式。

4.7 完善支持保護制度，發揮好政策協同效應

一是提高糧油補貼。聚焦產糧大縣、糧食功能區和種糧大戶，強化“誰種糧誰受益、多種糧多受益”導向，增加糧食功能區內水稻、大小麥和油菜等種植補貼，適當提高稻谷最低收購價，對產糧產油大縣進行獎勵。二是加大農業保險投入。擴大主糧作物完全成本保險覆蓋面，適當提高補貼比例，選取合適品種探索開展普惠性巨災保險、收入保險試點；拓展開發油菜、蔬菜、畜禽水產養殖等領域農業保險新產品；對尚未列入中央補貼的省級險種提高補貼比例，開展省級特色農業保險品種試點，對與農民增收關系密切的試點險種，及時納入省級險種。三是實施糧食節約行動。細化糧食全產業鏈各環節節約減損舉措，提倡健康飲食和合理消費觀念，廣泛開展“光盤行動”，強化反對食物浪費的法律約束，在全社會形成節約食物、反對浪費的濃厚氛圍。