功能性分權(quán)：建構(gòu)現(xiàn)代政治文明的中國(guó)探索*

□ 陳國(guó)權(quán) 原桂楠

內(nèi)容提要 現(xiàn)代政治文明是人類(lèi)在政治活動(dòng)中取得的偉大成果，民主、自由、法治、清廉等是現(xiàn)代政治文明的基本價(jià)值，而分權(quán)是實(shí)現(xiàn)民主、自由、法治、清廉等價(jià)值的制度基礎(chǔ)。 經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，中西方經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的顯著差別造就了不同的政府、市場(chǎng)和社會(huì)關(guān)系，西方三權(quán)分立的分權(quán)理論無(wú)法指導(dǎo)中國(guó)的實(shí)踐。 功能性分權(quán)理論力圖從中國(guó)實(shí)際出發(fā)， 基于中國(guó)特色公有制的經(jīng)濟(jì)體制、中國(guó)政黨與政府的整體性關(guān)系，提出決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約又相互協(xié)調(diào)的框架，探索中國(guó)政治自洽的內(nèi)在邏輯、權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)理，并致力于解決公權(quán)力體系與民主、自由、法治、清廉等價(jià)值的統(tǒng)一，構(gòu)建中國(guó)現(xiàn)代政治文明的權(quán)力結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制。

文明是人類(lèi)在從事改造自然與社會(huì)的實(shí)踐活動(dòng)中伴隨主體性不斷覺(jué)醒、能動(dòng)性不斷增強(qiáng)、自由性不斷提升而取得的積極成果， 標(biāo)志著人類(lèi)社會(huì)的進(jìn)步。人類(lèi)實(shí)踐的活動(dòng)主要由政治活動(dòng)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與文化活動(dòng)構(gòu)成，與此對(duì)應(yīng)，文明也被視為政治文明、物質(zhì)文明和精神文明整體性均衡發(fā)展所達(dá)成的狀態(tài)。因此，政治文明是人類(lèi)文明的重要組成部分，社會(huì)生活的優(yōu)良秩序離不開(kāi)政治進(jìn)步。作為人類(lèi)改造社會(huì)所取得的政治成果的總和， 政治文明發(fā)端于國(guó)家的建立， 并與國(guó)家制度變遷緊密聯(lián)系，表現(xiàn)為“人們?cè)谝欢ㄉ鐣?huì)形態(tài)中關(guān)于民主、自由、平等、解放的實(shí)現(xiàn)程度”①。 世界上不同形態(tài)的社會(huì)并非同步、同時(shí)發(fā)展，所以政治文明必然存在時(shí)空界限。從時(shí)間范疇來(lái)看，政治文明是一個(gè)歷史的發(fā)展過(guò)程，會(huì)隨著社會(huì)形態(tài)的演進(jìn)而變化，不可避免地也會(huì)循環(huán)往復(fù)、螺旋式前進(jìn)；從空間范疇來(lái)看， 政治文明反映特定的國(guó)家與其特定社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化條件相適應(yīng)的狀態(tài)， 不同區(qū)域和國(guó)家在政治文明進(jìn)程中會(huì)呈現(xiàn)出形態(tài)與程度的差異。因此，世界上沒(méi)有絕對(duì)意義上的政治文明， 政治文明要反映時(shí)代要求，有利于時(shí)代的發(fā)展。②建構(gòu)符合時(shí)代特點(diǎn)、國(guó)家實(shí)際的政治文明無(wú)疑是現(xiàn)代政治學(xué)和公共管理學(xué)非常重要的理論命題。 特別是在國(guó)內(nèi)國(guó)際環(huán)境急劇變化的當(dāng)下中國(guó)，建構(gòu)與經(jīng)濟(jì)、文化相適配的政治文明以支撐國(guó)家總體發(fā)展顯得十分必要。那么，現(xiàn)代語(yǔ)境下的政治文明呈現(xiàn)怎樣的形態(tài)，又是如何建構(gòu)的？致力于實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的中國(guó)將如何建構(gòu)適宜本國(guó)發(fā)展的政治文明？

一、分權(quán)是現(xiàn)代政治文明的基礎(chǔ)

實(shí)際上， 政治文明是特定社會(huì)形態(tài)下政治活動(dòng)進(jìn)步狀態(tài)的全方位展現(xiàn)，“政治文明是由一個(gè)不同部分構(gòu)成的協(xié)調(diào)有序的政治系統(tǒng)……并可分為政治意識(shí)文明、政治制度文明和政治行為文明”。③其中，政治制度既能作為價(jià)值觀念的載體，形成國(guó)家組織穩(wěn)定、連續(xù)性行為，保證政治意識(shí)預(yù)設(shè)的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)；又可作為約束和指引性規(guī)則，確定政治行動(dòng)者的角色和職能，使國(guó)家行為有所遵循。 所以，政治制度處于上述三類(lèi)政治文明中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，我們對(duì)政治文明討論的重點(diǎn)放在政治文明的制度構(gòu)建上。 本文認(rèn)為，民主、自由、法治、清廉等政治價(jià)值是人類(lèi)公認(rèn)的基本價(jià)值， 它們與公共權(quán)力高度關(guān)聯(lián)，而且要依靠分權(quán)制度來(lái)實(shí)現(xiàn)，可以說(shuō)政治文明構(gòu)建的邏輯起點(diǎn)是分權(quán)。

（一）民主、自由、法治、清廉是現(xiàn)代政治文明的基本價(jià)值

現(xiàn)代政治文明的基本價(jià)值源自人類(lèi)的 “共識(shí)”，那么是否存在某些價(jià)值為現(xiàn)代人類(lèi)社會(huì)一致認(rèn)可呢？ 在上世紀(jì)末針對(duì)歷史是否終結(jié)于特定文明的大討論中，亨廷頓深刻地指出“普世的文明在其他文明中幾乎得不到支持”④，同時(shí)又提到“人類(lèi)都具有某些共同的價(jià)值觀”⑤。可見(jiàn)，文明之間雖然存在不可避免的差異， 但即便是持沖突論的亨廷頓仍承認(rèn)存在某些為人類(lèi)所共同接受的價(jià)值，只不過(guò)在不同形態(tài)的社會(huì)下呈現(xiàn)差異化形式而已。民主、自由、法治等是西方自啟蒙運(yùn)動(dòng)以來(lái)所推崇的價(jià)值， 隨著西方文明擴(kuò)張并為許多非西方國(guó)家所接受。我國(guó)自“五四運(yùn)動(dòng)”以來(lái)，民主、自由、法治等價(jià)值被引入， 發(fā)展至今已成為我國(guó)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的重要組成部分。 盡管實(shí)現(xiàn)這些價(jià)值的途徑不同，但不可否認(rèn)東西方對(duì)民主、自由、法治存在一定程度的共識(shí)。此外，隨著現(xiàn)代社會(huì)公共事務(wù)復(fù)雜程度加劇，政府權(quán)力愈加膨脹，并掌握大量社會(huì)資源， 因而政府是否清廉日益成為公眾關(guān)注的議題，清廉與民主、自由、法治一起被視為現(xiàn)代政治文明的重要價(jià)值。

民主、自由、法治、清廉是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的必然要求。人類(lèi)社會(huì)誕生伊始，所信仰的價(jià)值及其形成的制度與生存環(huán)境密切聯(lián)系。 如古埃及和古中國(guó)在建城、治水等大型工程實(shí)踐中較早建立起成熟的行政管理體制；在早期希臘文明中，人們傾向于認(rèn)為“遵循習(xí)慣或傳統(tǒng)便是正義的體現(xiàn)”⑥；孟德斯鳩特意探討氣候、土壤性質(zhì)對(duì)法與政體的作用等等。 我們當(dāng)然不能因這些事實(shí)而陷入環(huán)境或地理決定論， 然而上述古代文明的發(fā)展進(jìn)程卻恰恰能夠證實(shí)政治價(jià)值或政治制度受社會(huì)形態(tài)、自然環(huán)境影響較大。 同樣， 現(xiàn)代政治文明源于現(xiàn)代社會(huì)，必然與現(xiàn)代社會(huì)形態(tài)相適應(yīng)，如果贊同現(xiàn)代社會(huì)是人類(lèi)社會(huì)的必經(jīng)階段和當(dāng)下人類(lèi)的共同追求，那么也必然不會(huì)否認(rèn)民主、自由、法治、清廉等脫胎于現(xiàn)代社會(huì)的觀念是人類(lèi)的共同價(jià)值。 一般認(rèn)為，“現(xiàn)代性”概念起源于17 世紀(jì)的歐洲，并且在后來(lái)很長(zhǎng)時(shí)間里在世界范圍產(chǎn)生影響。⑦彼時(shí)的歐洲，宗教改革運(yùn)動(dòng)基本完成，大航海推動(dòng)商業(yè)和殖民經(jīng)濟(jì)繁榮， 新興資產(chǎn)階級(jí)地位提高并亟需一個(gè)強(qiáng)大國(guó)家的保護(hù)。在此背景下，民族國(guó)家從中世紀(jì)教皇神權(quán)統(tǒng)治中解放出來(lái)， 英國(guó)議會(huì)與國(guó)王經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)的爭(zhēng)權(quán)過(guò)程，1688年“光榮革命”后最終以議會(huì)勝利告終；處于專(zhuān)制君主統(tǒng)治下的法國(guó)，也推行了科爾伯特改革，國(guó)家倡導(dǎo)文學(xué)、美術(shù)事業(yè)及資助知識(shí)分子的傳統(tǒng)， 為啟蒙思想萌發(fā)積蓄了有利條件。⑧18 世紀(jì)啟蒙運(yùn)動(dòng)勃興，歐美主要國(guó)家在啟蒙思想指導(dǎo)下完成資產(chǎn)階級(jí)革命和改革， 基本確立了西方的現(xiàn)代價(jià)值。自此，民主在幾個(gè)世紀(jì)衰落后再次成為西方社會(huì)重要的價(jià)值與信念， 人們的政治自由觀念也被喚起，英國(guó)《權(quán)利法案》、美國(guó)《1787年憲法》 等法律文件使得限制公共權(quán)力的法治理念深入人心， 理論家們開(kāi)始討論如何避免絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致的腐敗問(wèn)題。 隨著西方社會(huì)的強(qiáng)大及其殖民擴(kuò)張活動(dòng)，民主、自由、法治、清廉在世界范圍內(nèi)傳播，被許多非西方國(guó)家接受。 至19 世紀(jì)馬克思和恩格斯發(fā)現(xiàn)資本主義矛盾后， 批判了資產(chǎn)階級(jí)的價(jià)值，主張擴(kuò)大普選權(quán)，強(qiáng)調(diào)人徹底的自由與解放。馬克思主義宣揚(yáng)的價(jià)值被蘇聯(lián)、中國(guó)等后發(fā)現(xiàn)代國(guó)家廣泛接納并以此為引導(dǎo)開(kāi)展政治活動(dòng)。 經(jīng)歷20 世紀(jì)的兩次世界大戰(zhàn)及美蘇冷戰(zhàn)，歷史并未終結(jié)于西方，民主、自由、法治、清廉等源于17 世紀(jì)的現(xiàn)代政治價(jià)值實(shí)際上正以不同的形式、不同的程度與不同形態(tài)的國(guó)家相結(jié)合， 完成本土化闡釋與發(fā)展，成為全球性基本價(jià)值。

民主、自由、法治、清廉是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政治訴求。 工業(yè)革命后，人類(lèi)社會(huì)發(fā)展突飛猛進(jìn)，現(xiàn)代企業(yè)組織及適合企業(yè)生存與發(fā)展的環(huán)境即市場(chǎng)機(jī)制在其中發(fā)揮的作用是不言而喻的。 世界上大部分發(fā)達(dá)國(guó)家走向現(xiàn)代化得益于市場(chǎng)的力量，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)被視為“現(xiàn)代民主的一種最自然最協(xié)調(diào)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)”⑨。誠(chéng)然，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)政治發(fā)展起到推動(dòng)作用， 同樣不能忽視的是完善市場(chǎng)機(jī)制與政治文明進(jìn)步密切相關(guān)。歐美國(guó)家通過(guò)宗教改革、啟蒙運(yùn)動(dòng)和資產(chǎn)階級(jí)革命消除了神權(quán)、專(zhuān)制皇權(quán)對(duì)市場(chǎng)的束縛， 建立起統(tǒng)一的民族國(guó)家為市場(chǎng)擴(kuò)張?zhí)峁┍Ｗo(hù)，從而形成一套基于市場(chǎng)的價(jià)值規(guī)范。對(duì)后發(fā)國(guó)家來(lái)說(shuō)，由于先天條件不足，大多依靠政府力量組織協(xié)調(diào)社會(huì)活動(dòng)， 但為了創(chuàng)造有利于市場(chǎng)發(fā)展的環(huán)境， 客觀上必然要通過(guò)改革排除專(zhuān)斷權(quán)力干擾。公共管理部門(mén)勢(shì)必要向社會(huì)、企業(yè)分享一部分權(quán)力，避免權(quán)威組織這只“粗大拇指”在資源配置中的臃腫笨拙， 激活市場(chǎng)政治—經(jīng)濟(jì)制度積極性與創(chuàng)造性；⑩要賦予市場(chǎng)主體以平等和自由，從而維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的高效率；?要限制公共權(quán)力干預(yù)，以獨(dú)立的、職業(yè)化的司法機(jī)構(gòu)以及注重程序的司法活動(dòng)確保解決糾紛的形式合理性；?要維護(hù)市場(chǎng)主體權(quán)益，保證公權(quán)力使用者圍繞目標(biāo)運(yùn)行，而不是濫權(quán)專(zhuān)斷、謀取私利。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的政治訴求轉(zhuǎn)化而成的現(xiàn)代價(jià)值觀便是民主、自由、法治與清廉。概言之，當(dāng)今世界普遍認(rèn)同市場(chǎng)機(jī)制是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要模式，培育有效市場(chǎng)離不開(kāi)民主、自由、法治、清廉等政治環(huán)境。因發(fā)展需要，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)被世界多數(shù)國(guó)家所接受， 意味著人類(lèi)共同價(jià)值也必將為這些國(guó)家所容納。

（二）分權(quán)是民主、自由、法治、清廉的制度基礎(chǔ)

資本是經(jīng)濟(jì)生活中的權(quán)力， 權(quán)力是政治生活中的資本。 政治活動(dòng)以權(quán)力為基本單位，民主、自由、法治與清廉等無(wú)不建立在權(quán)力基礎(chǔ)之上。追溯至古希臘時(shí)期， 亞里士多德便洞察到政體變遷的原因——“為政者憑借名位，競(jìng)尚貪婪，減少參與統(tǒng)治的集團(tuán)和人數(shù)，于是發(fā)生叛亂”?。 換言之，權(quán)力過(guò)度集中，易滋生腐敗，損害公共利益，未享有權(quán)力或因此而利益受損的人予以反抗， 造成國(guó)內(nèi)動(dòng)蕩。無(wú)論古代社會(huì)還是現(xiàn)代社會(huì)，為實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定與發(fā)展，必須解決權(quán)力過(guò)度集中的問(wèn)題。但近代以來(lái)的理論家們清楚地看到并非是“天使統(tǒng)治人”，因而需要建構(gòu)一套有效的制度，來(lái)分割、消解過(guò)分集中的權(quán)力。

分權(quán)正是民主、自由、法治、清廉的制度基礎(chǔ)，民主、自由、法治、清廉等政治文明都需要通過(guò)分權(quán)才能得以實(shí)現(xiàn)。 民主表現(xiàn)為平等主體共同參與決策， 正如達(dá)爾所言，“我們所有人都有一些單靠我們自己無(wú)法達(dá)成的目標(biāo)， 要通過(guò)志同道合的合作完成部分目標(biāo)”，?民主實(shí)質(zhì)上是將權(quán)力從個(gè)人手中分享出去，由多數(shù)人共同行使，達(dá)成合作來(lái)避免專(zhuān)制。論及自由，在孟德斯鳩看來(lái)，“權(quán)力未被濫用的國(guó)家里才有政治自由， 因此必須通過(guò)事物的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以權(quán)力制止權(quán)力”，?公民政治自由在權(quán)力分立的設(shè)想下才能得以保障和發(fā)展。 法治即以法律為管理國(guó)家、治理社會(huì)的主要機(jī)制，現(xiàn)代國(guó)家的法律體現(xiàn)民眾意志， 實(shí)質(zhì)是作為權(quán)利主體的民眾對(duì)公權(quán)力予以限制。“法律不應(yīng)當(dāng)也不可能對(duì)人民的生命和財(cái)產(chǎn)擁有絕對(duì)專(zhuān)斷權(quán)， 立法機(jī)關(guān)不能以臨時(shí)專(zhuān)斷的命令來(lái)進(jìn)行統(tǒng)治”，?實(shí)際上法治反映了國(guó)家權(quán)力與社會(huì)權(quán)利的制衡， 蘊(yùn)藏豐富的分權(quán)意涵。 清廉要求掌握權(quán)力的人正確使用權(quán)力而不是謀取私利，啟蒙思想家們認(rèn)識(shí)到“有權(quán)的人濫用權(quán)力是萬(wàn)古不易的真理”，因而清廉并不是將人變?yōu)椤疤焓埂保且馕吨鴻?quán)力被監(jiān)控、受制衡。 由此可見(jiàn)， 現(xiàn)代政治文明的基本價(jià)值內(nèi)核莫不蘊(yùn)含分權(quán)邏輯， 權(quán)力鐵板一塊便不會(huì)誕生這些政治文明的基本價(jià)值。

民主、自由、法治、清廉等基本價(jià)值要落實(shí)到具體的分權(quán)制度中才能得以實(shí)現(xiàn)。 分權(quán)不僅是一種政治理念，更是一套制度安排，現(xiàn)代政治文明的基本價(jià)值必須在分權(quán)的制度安排下轉(zhuǎn)化為穩(wěn)定規(guī)則和可操作的行動(dòng),方可獲得秩序保障、實(shí)現(xiàn)穩(wěn)固與傳播。 民主制度復(fù)雜繁多，涉及資格平等、有效參與、充分知情、程序正義等，但究其根本是要通過(guò)制度安排將權(quán)力分享到大多數(shù)人手中。 自由與法治緊密相連， 現(xiàn)代法律實(shí)質(zhì)是經(jīng)民眾同意而形成的與公權(quán)力相制衡的力量， 社會(huì)糾紛由法律解決、國(guó)家機(jī)構(gòu)職能及行動(dòng)由法律規(guī)范，其要義在于通過(guò)制定代表公意的規(guī)則限制國(guó)家權(quán)力， 保障個(gè)人自由不受侵犯，從這個(gè)意義上看，自由、法治也要通過(guò)分權(quán)安排實(shí)現(xiàn)。 倘若我們承認(rèn)不能將權(quán)力約束寄托于人性自覺(jué)， 那么清廉必定需要制約和監(jiān)督機(jī)制來(lái)保證，實(shí)際上仍離不開(kāi)分權(quán)。 總之，現(xiàn)代政治文明建構(gòu)離不開(kāi)分權(quán)制度，民主、自由、法治、清廉都蘊(yùn)含分權(quán)邏輯、依靠分權(quán)保障，探討現(xiàn)代政治必須從認(rèn)識(shí)分權(quán)開(kāi)始。

二、分權(quán)與現(xiàn)代政治文明的建構(gòu)

分權(quán)是構(gòu)建現(xiàn)代政治文明的重要手段， 也是實(shí)現(xiàn)民主、自由、法治、清廉等基本價(jià)值觀念的制度基礎(chǔ)，勾連政治意識(shí)文明與政治行為文明，與社會(huì)形態(tài)演進(jìn)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)組織建設(shè)和倫理道德進(jìn)步具有密切的正相關(guān)性。具體而言，可以從兩個(gè)層次理解分權(quán)制度。 一方面，在整體層面，分權(quán)體現(xiàn)為國(guó)家通過(guò)一系列制度安排向社會(huì)分享權(quán)力，尊重公意和個(gè)人自由，為公民創(chuàng)造政治參與的渠道，從而誕生足以與公共權(quán)力相制衡的力量，消解過(guò)于強(qiáng)大的公共權(quán)力，避免公共權(quán)力專(zhuān)斷；另一方面，在國(guó)家內(nèi)部，公共權(quán)力橫向上通過(guò)職能分工分散在國(guó)家各個(gè)機(jī)構(gòu)間形成制衡關(guān)系， 縱向上通過(guò)不同層級(jí)國(guó)家機(jī)構(gòu)間分權(quán)與放權(quán)， 防止權(quán)力過(guò)于向上集中。易言之，分權(quán)借助權(quán)力分享和分工制衡機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)， 現(xiàn)代政治文明的基本價(jià)值的建構(gòu)離不開(kāi)這套機(jī)理，分權(quán)與民主、自由、法治、清廉緊密相連。

（一）分權(quán)與民主

民主是權(quán)力分散化的決策狀態(tài)， 體現(xiàn)不同主體對(duì)權(quán)力的限制。 民主制度主要為解決“誰(shuí)統(tǒng)治”的問(wèn)題而設(shè)計(jì)。 民主思想源于古希臘，意為“人民治理”或“人民進(jìn)行統(tǒng)治”，早期民主與希臘小國(guó)寡民的城邦政治相適應(yīng)， 古希臘覆滅后沉寂了幾個(gè)世紀(jì)，隨著歐洲工商業(yè)發(fā)展、城市市民階層壯大，民主再次從地中海沿岸城市復(fù)興并逐漸成為現(xiàn)代政治文明的標(biāo)志之一。 它的政治功能在于對(duì)權(quán)力合理配置，避免專(zhuān)斷，保障民眾知情權(quán)和參與權(quán)，正如科恩所言：“民主取決于參與——即受政策影響的社會(huì)成員參與決策”，?這意味著要將權(quán)力分享出去，將更多民眾吸納進(jìn)來(lái)。現(xiàn)代民主的分權(quán)主要表現(xiàn)為“主權(quán)在民”的社會(huì)對(duì)國(guó)家控制、“少數(shù)服從多數(shù)”決策原則等，借助代議制和選舉制下國(guó)家與社會(huì)的分權(quán)、決策權(quán)的分散來(lái)實(shí)現(xiàn)。

“主權(quán)在民”原則要求國(guó)家與社會(huì)分權(quán)，“主權(quán)在民”是民主觀念重新興起后的核心概念。現(xiàn)代理論流派對(duì)民主制度各自持不同的看法?：共和主義者主張建立參與政體，強(qiáng)調(diào)公民參與至關(guān)重要；自由主義者認(rèn)為國(guó)家和公民分離是民主秩序的必要前提；馬克思主義者則強(qiáng)調(diào)人民掌握經(jīng)濟(jì)權(quán)力的重要性， 認(rèn)為調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系是民主繁榮的前提……總的看來(lái)，雖然實(shí)現(xiàn)民主的具體途徑存在爭(zhēng)議，各流派卻能在保證民眾享有參政資格和機(jī)會(huì)、分享決策權(quán)力上達(dá)成共識(shí)。 不同于古希臘小國(guó)寡民式的直接民主，現(xiàn)代國(guó)家由于人數(shù)眾多，不能人人參與決策，必須依靠代議制和選舉制。代議制和選舉制實(shí)則依托“委托責(zé)任理論”，旨在使民眾擁有監(jiān)督和決定政治家命運(yùn)的權(quán)力，以抗衡公共權(quán)力。保證代議制和選舉制有效運(yùn)行體現(xiàn)民主制度中“少數(shù)服從多數(shù)”的決策原則。多數(shù)決作為現(xiàn)代社會(huì)被大多數(shù)國(guó)家所接受的分散式?jīng)Q策方式， 旨在避免決策者專(zhuān)權(quán)獨(dú)斷，使決策照顧到大多數(shù)人的利益。

（二）分權(quán)與自由

自由是權(quán)力主體擁有權(quán)力保衛(wèi)自己權(quán)利的狀態(tài)，是權(quán)力與權(quán)力之間的平衡。如果說(shuō)民主是為了保證多數(shù)人分享權(quán)力， 那么自由則是為了保護(hù)公民的基本權(quán)利。自由與權(quán)力分立緊密關(guān)聯(lián)，唯有承認(rèn)個(gè)人權(quán)利， 并且能夠運(yùn)用權(quán)力保衛(wèi)自己不被強(qiáng)迫做不應(yīng)該做之事時(shí)，自由才能實(shí)現(xiàn)。 簡(jiǎn)單說(shuō)來(lái)，自由意味著國(guó)家權(quán)力并非無(wú)限蔓延， 而是以個(gè)人權(quán)利為界。公民在其權(quán)利受到公權(quán)力侵害時(shí)，可以行使權(quán)力捍衛(wèi)權(quán)利。 然而隨著生產(chǎn)力不斷發(fā)展進(jìn)步， 人類(lèi)勞動(dòng)方式和生活方式日益復(fù)雜化、社會(huì)化，客觀上更加依靠公共管理部門(mén)組織協(xié)調(diào)、提供公共服務(wù), 工商業(yè)擴(kuò)張更加依靠國(guó)家力量給予支持，因此公共部門(mén)的權(quán)力大大膨脹，相應(yīng)的個(gè)人權(quán)力空間有被壓縮的威脅， 故而為保障民眾自由應(yīng)建立合理的分權(quán)制度， 保障公民有充分的權(quán)力捍衛(wèi)自己的權(quán)益。

一般而言， 人類(lèi)社會(huì)為實(shí)現(xiàn)自由而限制權(quán)力的途徑，大致可分為兩種：在國(guó)家機(jī)構(gòu)內(nèi)部分割公共權(quán)力及在國(guó)家機(jī)構(gòu)外部承認(rèn)公民權(quán)利，孟德斯鳩將其稱(chēng)為“從政治自由與政制的關(guān)系確立政治自由”和“從政治自由和公民角度確立政治自由”。?前者通過(guò)將國(guó)家權(quán)力分割為幾部分， 由相互對(duì)抗的主體共同行使、相互制衡，來(lái)避免公權(quán)力獨(dú)斷專(zhuān)行，典型代表為西方三權(quán)分立政體。后者則通過(guò)在憲法中強(qiáng)調(diào)公民的自由不可侵犯， 認(rèn)同自由主體的權(quán)利。無(wú)論是自由主義思想家聲稱(chēng)“干涉任何個(gè)體行動(dòng)的自由，正當(dāng)目的乃是保障自我不受傷害”?，還是馬克思主張“每個(gè)人自由發(fā)展是一切人的自由發(fā)展的條件”?，實(shí)際上都承認(rèn)自由個(gè)體的權(quán)利，強(qiáng)調(diào)個(gè)人主體性。在此指導(dǎo)下多數(shù)現(xiàn)代國(guó)家都會(huì)在憲法中賦予公民保衛(wèi)自由的權(quán)力， 形成國(guó)家與社會(huì)的權(quán)力對(duì)抗，國(guó)家一旦違背公民意愿、損害公共利益， 公民有資格和能力運(yùn)用監(jiān)督和問(wèn)責(zé)機(jī)制糾正和遏制國(guó)家不當(dāng)行為。

（三）分權(quán)與法治

法治是分權(quán)后權(quán)力平衡的狀態(tài)， 本質(zhì)上是社會(huì)權(quán)力對(duì)國(guó)家權(quán)力的制衡。所謂“法治”，是區(qū)分于神治、人治、德治，依照法律治理社會(huì)和管理國(guó)家的思想。值得注意的是，人類(lèi)社會(huì)早期如神治或人治時(shí)期便有法律存在， 但以法律作為統(tǒng)治工具的時(shí)代并不能被賦予法治時(shí)代的稱(chēng)號(hào)。在洛克看來(lái)，現(xiàn)代法治乃是“為保護(hù)生命、財(cái)產(chǎn)，用確定的、規(guī)定了的、眾所周知的法律， 為共同的同意接受和承認(rèn)，來(lái)評(píng)判是非和裁決糾紛”?的方式。洛克的論述實(shí)際上提到現(xiàn)代法治的兩個(gè)基本內(nèi)涵， 一是國(guó)家必須用法律保障公民的權(quán)利， 使其不受自然狀態(tài)下“一切人反對(duì)一切人的戰(zhàn)爭(zhēng)”威脅；二是法律必須穩(wěn)定且存在“共同的同意”，意味著法律必須為民眾所接受，不能隨意更改，國(guó)家權(quán)力應(yīng)當(dāng)受到控制。 因而，現(xiàn)代法治理念圍繞控權(quán)目的展開(kāi)，認(rèn)同法律居中裁判的地位，為公權(quán)力運(yùn)行設(shè)定限制，實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)法律對(duì)公權(quán)力強(qiáng)度和范圍的削弱、分割，是一種分權(quán)安排。

政府遵循法治的一個(gè)重要體現(xiàn)是分權(quán)。 特別是在行政權(quán)空前膨脹的現(xiàn)代， 衍生出主張行政優(yōu)益、效率優(yōu)先的保權(quán)論和保障公民權(quán)利、控制國(guó)家權(quán)力的控權(quán)論。 良法善治其實(shí)是在維持一種權(quán)力平衡的狀態(tài)， 既要確保權(quán)力有效行使以維護(hù)公共利益，又要維護(hù)公民合法權(quán)益，體現(xiàn)了國(guó)家和社會(huì)權(quán)力的相互制衡。在此基礎(chǔ)上，法治還需解決另一個(gè)問(wèn)題——如何實(shí)現(xiàn)“共同的同意”？ “共同的同意” 強(qiáng)調(diào)法治絕不是為少數(shù)人服務(wù)， 正如盧梭所言，“只有公意才能約束個(gè)人， 而個(gè)別意志是否符合公意，只有在人民舉行的自由投票之后才能被確定”。?可見(jiàn)現(xiàn)代法治的一般邏輯遵循乃是由立法機(jī)構(gòu)將人民公意轉(zhuǎn)化為法律，由法律控制權(quán)力、裁決糾紛，事實(shí)上，這恰恰說(shuō)明法律應(yīng)當(dāng)成為民眾自下而上約束公共權(quán)力的主要形式之一。統(tǒng)而言之，倘若我們承認(rèn)現(xiàn)代法治是法的治理（rule of law），而非以法為工具的統(tǒng)治（rule by law），那么一定會(huì)在控權(quán)和保權(quán)、政治統(tǒng)治與人民意志之間達(dá)成平衡， 平衡的達(dá)成必然離不開(kāi)公權(quán)力內(nèi)部分權(quán)及國(guó)家與社會(huì)的制衡。

（四）分權(quán)與清廉

清廉是權(quán)力對(duì)權(quán)力非公共運(yùn)用的控制， 是權(quán)力對(duì)權(quán)力的監(jiān)控。 不可否認(rèn)，人類(lèi)社會(huì)發(fā)展至今，公共權(quán)力在經(jīng)濟(jì)繁榮、社會(huì)保障和文化交流方面扮演重要角色并且將繼續(xù)發(fā)揮作用。然而，公權(quán)力濫用導(dǎo)致的腐敗也成為不容忽視的人類(lèi)社會(huì)頑疾。隨著全球化進(jìn)程加劇，國(guó)際社會(huì)十分關(guān)注腐敗問(wèn)題，特別成立了“透明國(guó)際”，定期發(fā)布清廉指數(shù)，這為世界各國(guó)敲響警鐘。腐敗將會(huì)吞噬人類(lèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得的成果，如阿克曼提到的“無(wú)論一個(gè)機(jī)構(gòu)或一項(xiàng)政策的目標(biāo)是什么，腐敗都能導(dǎo)致目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)”。?因此，世界各國(guó)都會(huì)考慮防止公共權(quán)力非公共運(yùn)用問(wèn)題，尋找解決監(jiān)控權(quán)力的方法。

實(shí)現(xiàn)清廉價(jià)值已經(jīng)成為所有現(xiàn)代國(guó)家的基本共識(shí)， 但遏制貪腐僅僅靠道德規(guī)范加以治理是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須從制度層面“馴服”權(quán)力，有效控權(quán)離不開(kāi)對(duì)權(quán)力的分化。反腐敗有多種具體途徑，比如建立權(quán)力分立和制衡制度， 合理界定政府行使權(quán)力的邊界和方式，將權(quán)力與責(zé)任掛鉤、完善問(wèn)責(zé)制度，引入公民和媒體監(jiān)督、加強(qiáng)信息公開(kāi)、增強(qiáng)權(quán)力透明度等。但總體而言，這些具體途徑可歸結(jié)為對(duì)權(quán)力的制約與監(jiān)督。 所謂制約是指將事權(quán)分解為兩個(gè)或多個(gè)環(huán)節(jié)， 并分別交由不同的主體行使，相互分立彼此制衡；所謂監(jiān)督即按照專(zhuān)業(yè)化職能分工，將權(quán)力賦予一個(gè)對(duì)應(yīng)的政治主體，并通過(guò)其他主體或者由權(quán)力授予者本身對(duì)其監(jiān)控。?制約和監(jiān)督是分權(quán)的重要途徑，或分割事權(quán)相互約束，或設(shè)置權(quán)力專(zhuān)事督察， 不同政體會(huì)依據(jù)控權(quán)模式做出適于本國(guó)的選擇，但無(wú)論是制約還是監(jiān)督，都是人類(lèi)為實(shí)現(xiàn)政治清廉而進(jìn)行的分權(quán)探索。

三、功能性分權(quán)與中國(guó)政治文明的構(gòu)建

毋庸諱言， 現(xiàn)代政治文明伴隨西方世界資產(chǎn)階級(jí)革命興起， 在資產(chǎn)階級(jí)反抗封建貴族特權(quán)和神權(quán)統(tǒng)治中形成民主、自由、法治、清廉等價(jià)值觀念并對(duì)整個(gè)人類(lèi)社會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。 現(xiàn)代政治文明的共同價(jià)值以分權(quán)制度為基礎(chǔ)。具體說(shuō)來(lái)，歐美各國(guó)形成以三權(quán)分立政體為代表的分權(quán)設(shè)計(jì)，并且通過(guò)多黨競(jìng)選分享權(quán)力、實(shí)現(xiàn)社會(huì)對(duì)國(guó)家的控制。然而，認(rèn)同共同價(jià)值與分權(quán)制度并不意味著非西方國(guó)家在實(shí)現(xiàn)人類(lèi)共同價(jià)值的實(shí)踐中必然要完全移植歐美式分權(quán)設(shè)計(jì)。就中國(guó)而言，至少與西方國(guó)家存在兩點(diǎn)重大差異， 這決定了構(gòu)建中國(guó)政治文明絕不能照搬照抄西方制度。其一，不同的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)導(dǎo)致中西方政府、社會(huì)與市場(chǎng)三者關(guān)系各有差別。西方國(guó)家建立在私有制經(jīng)濟(jì)上，發(fā)達(dá)的商品經(jīng)濟(jì)催生有效市場(chǎng)和有為社會(huì)， 政府無(wú)需做過(guò)多干預(yù)，因而衍生出有限政府理論，強(qiáng)調(diào)公權(quán)力制衡優(yōu)先。中國(guó)則以公有制為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，大量資源掌握在國(guó)家手中，其市場(chǎng)是有界的、社會(huì)是有限的，客觀上需要一個(gè)有為政府承擔(dān)起公共資源和公共資產(chǎn)的開(kāi)發(fā)和管理職能， 因此在分權(quán)同時(shí)不得不考慮效率問(wèn)題。其二，中西方“國(guó)家”含義的差別導(dǎo)致分權(quán)對(duì)象不同。分權(quán)的對(duì)象是國(guó)家，西方的國(guó)家由立法、行政和司法機(jī)構(gòu)組成，而政黨在社會(huì)中，僅發(fā)揮代表和表達(dá)功能。 因此三權(quán)分立和政黨競(jìng)爭(zhēng)體制在西方容易做到自洽。然而，中國(guó)的政黨與國(guó)家機(jī)關(guān)具有極強(qiáng)的整體性， 中國(guó)真實(shí)的國(guó)家包含中共中央和各級(jí)地方黨委在內(nèi)的國(guó)家性質(zhì)黨組織與憲法意義上的國(guó)家機(jī)構(gòu)， 我們將這一真實(shí)的中國(guó)國(guó)家體制稱(chēng)之為“廣義政府”?。西方三權(quán)分立的分權(quán)體制無(wú)法與中國(guó)真實(shí)的國(guó)家體制——“廣義政府”相適配。雖然西方三權(quán)分立體制在中國(guó)行不通，但絕不意味著中國(guó)就沒(méi)有分權(quán)，中國(guó)在政治發(fā)展過(guò)程中探索出獨(dú)具特色的分權(quán)方式， 即功能性分權(quán)。

（一）功能性分權(quán)的分權(quán)實(shí)質(zhì)

與西方國(guó)家相比， 中國(guó)的分權(quán)制度必須要處理好公有制經(jīng)濟(jì)體制下效率與制衡的關(guān)系、廣義政府體系下集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與分權(quán)放權(quán)的關(guān)系，這兩組關(guān)系決定了中國(guó)的分權(quán)邏輯有其特殊性。 但無(wú)論如何，分工是提高效率的重要方式之一，廣義政府的整體性不排斥分工，借助分工結(jié)構(gòu)，中國(guó)建立起權(quán)力間的分權(quán)制約機(jī)制。 分工廣泛分布于經(jīng)濟(jì)生活中，社會(huì)學(xué)家涂爾干發(fā)現(xiàn)“政治、行政、司法領(lǐng)域的職能也越來(lái)越呈現(xiàn)出專(zhuān)業(yè)化趨勢(shì)”?，這實(shí)際上是政治領(lǐng)域的分工。 涂爾干用“功能”一詞來(lái)表述勞動(dòng)分工產(chǎn)生的效果及勞動(dòng)主體與結(jié)果間的相關(guān)關(guān)系，?“功能性”強(qiáng)調(diào)分工的邏輯關(guān)系和最終效果。與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域相似，公共管理部門(mén)要處理的社會(huì)事務(wù)日益復(fù)雜繁多意味著公共治理的決策、執(zhí)行和監(jiān)督分工成為必然。為實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)，發(fā)揮決策、執(zhí)行、監(jiān)督功能而產(chǎn)生的專(zhuān)業(yè)分工是功能性分權(quán)的邏輯起點(diǎn)。劃定分工之后，特定的工作需由特定主體或特定組織完成，實(shí)質(zhì)上就是職能設(shè)定過(guò)程，從而形成決策職能、執(zhí)行職能、監(jiān)督職能的“三職分定”。 公共職能設(shè)定后就要憑借公共職責(zé)的履行得以實(shí)現(xiàn)，一項(xiàng)職能往往對(duì)應(yīng)一項(xiàng)責(zé)任，決策職能、執(zhí)行職能、監(jiān)督職能對(duì)應(yīng)形成決策責(zé)任、執(zhí)行責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任，此即“三責(zé)分置”過(guò)程。履行責(zé)任必然依靠一定的權(quán)力，承擔(dān)決策責(zé)任、執(zhí)行責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任的主體必須配之以決策權(quán)力、執(zhí)行權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力，最終形成決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)“三權(quán)分立”。?從以效率為目標(biāo)的分工理論出發(fā)，形成的“三事分工—三職分定—三責(zé)分置—三權(quán)分立”邏輯即為功能性分權(quán)的邏輯。我們所說(shuō)的功能性分權(quán)便是圍繞決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)相互制約、相互協(xié)調(diào)展開(kāi)的分權(quán)設(shè)計(jì)。

功能性分權(quán)實(shí)際上是中國(guó)政治立足本國(guó)經(jīng)濟(jì)、歷史和社會(huì)條件自覺(jué)建構(gòu)政治文明的實(shí)踐。黨的十七大政治報(bào)告就明確提出要“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”；?黨的十八大在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要“確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)”，?習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中更明確提出“構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制”。?頂層設(shè)計(jì)的高度重視和持續(xù)籌劃，說(shuō)明功能性分權(quán)在中國(guó)有其政治基礎(chǔ)。功能性分權(quán)呈現(xiàn)輪輻式權(quán)力結(jié)構(gòu)（如圖1 所示）。首先，決策權(quán)在整個(gè)分權(quán)體系中居于核心地位，由中國(guó)共產(chǎn)黨和人民代表大會(huì)行使，發(fā)揮軸心作用。決策權(quán)的安排保證了中國(guó)共產(chǎn)黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，提升了決策權(quán)力， 黨的決策通過(guò)人民代表大會(huì)經(jīng)由法定程序?qū)崿F(xiàn)，又體現(xiàn)出決策的民主化。 其次，人民政府及其職能部門(mén)為決策執(zhí)行者， 行使執(zhí)行權(quán)，作為輻條支撐軸心。 一旦決策落定，作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)的政府就應(yīng)行動(dòng)，完成治理目標(biāo)。 最后，紀(jì)委監(jiān)委、法院檢察院作為監(jiān)督者，行使監(jiān)督權(quán)，發(fā)揮輪輞作用， 對(duì)整個(gè)權(quán)力體系進(jìn)行過(guò)程和結(jié)果的監(jiān)督。 在權(quán)力結(jié)構(gòu)中， 執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)向決策權(quán)依附，但又不至分工缺失，旨在處理前文所述的中國(guó)兩組特殊關(guān)系，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)政府有為。此即功能性分權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)。

圖1 功能性分權(quán)權(quán)力結(jié)構(gòu)圖

功能性分權(quán)是由分工推演出的分權(quán)方式，其本質(zhì)也是一種權(quán)力分割，因此與民主、自由、法治、清廉等人類(lèi)共同價(jià)值保有內(nèi)在聯(lián)系。 功能性分權(quán)雖然與西式政治性分權(quán)不盡相同， 但同樣能發(fā)揮控權(quán)作用，特別在中國(guó)情景下，探討分工分權(quán)與現(xiàn)代政治文明具有重要的實(shí)踐和理論意義。 正如前文所言， 國(guó)家內(nèi)部分權(quán)方式有橫向職能部門(mén)間分權(quán)和縱向不同層級(jí)間放權(quán)之分。 歐美地方自治傳統(tǒng)往往使得西方國(guó)家更重視橫向的、平面的分權(quán)，而中國(guó)則基于中央集權(quán)和單一制政制， 縱向政府間的權(quán)力制約與監(jiān)督具有更顯著的特征。 具體而言，中央、省級(jí)政府把握國(guó)家、區(qū)域重大事項(xiàng)決策，行使決策權(quán)；具體政策由市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府執(zhí)行落實(shí)，行使執(zhí)行權(quán)；上級(jí)政府及紀(jì)委監(jiān)委負(fù)責(zé)任務(wù)驗(yàn)收和執(zhí)行過(guò)程中的合法性控制， 行使監(jiān)督權(quán)。如此一來(lái)在功能性分權(quán)權(quán)力結(jié)構(gòu)之內(nèi)，還嵌套政府縱向間分工，形成立體式分權(quán)結(jié)構(gòu)。如地方黨委是地方政治的權(quán)力中心，是領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)構(gòu)，但又是中共中央和上級(jí)黨委的執(zhí)行機(jī)構(gòu)， 同時(shí)受上級(jí)紀(jì)委監(jiān)督。 中國(guó)縱向府際間的權(quán)力監(jiān)督是中國(guó)式功能性分權(quán)的重要特征， 與西方社會(huì)注重于橫向權(quán)力的制約監(jiān)督有顯著的區(qū)別。然而，我們要深刻地認(rèn)識(shí)到中國(guó)功能性分權(quán)更多的是國(guó)家系統(tǒng)內(nèi)部的權(quán)力分工，單靠決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的分權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)不能完全將公權(quán)力引向合理運(yùn)行的軌道，還需與我國(guó)其他民主政治制度相適應(yīng)，吸納社會(huì)力量，來(lái)實(shí)現(xiàn)民主、自由、法治、清廉。

作為構(gòu)建中國(guó)政治文明的基礎(chǔ)設(shè)計(jì)， 功能性分權(quán)權(quán)力體系的運(yùn)行機(jī)理通過(guò)與我國(guó)其他政治制度交互銜接，共同維系民主、自由、法治、清廉等共同價(jià)值（如圖2 所示）。首先，決策權(quán)借助分享機(jī)制確保分散主體參與，實(shí)現(xiàn)民主決策。國(guó)家和地方重大戰(zhàn)略決策由黨中央和地方黨委做出， 但同時(shí)在制度上配有吸納社會(huì)團(tuán)體，使其表達(dá)意見(jiàn)、參與決策的權(quán)力分享機(jī)制， 實(shí)現(xiàn)國(guó)家決策與社會(huì)參與相結(jié)合。具體來(lái)說(shuō)，廣大黨員干部通過(guò)黨的代表大會(huì)制度表達(dá)意見(jiàn)建議； 人大代表通過(guò)人民代表大會(huì)制度行使立法權(quán)、質(zhì)詢(xún)權(quán)、建議權(quán)；各民主黨派通過(guò)政治協(xié)商會(huì)議參政議政表達(dá)意見(jiàn)。此外，重大決策做出前，有關(guān)部門(mén)會(huì)擬定草案，聽(tīng)取專(zhuān)家意見(jiàn)，并向社會(huì)各界爭(zhēng)取意見(jiàn)。其次，為公共權(quán)力設(shè)定界限保障自由價(jià)值。決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)都不是無(wú)限度擴(kuò)張的，行政性權(quán)力存在一定的疆界，其疆界的理想范圍應(yīng)當(dāng)是“凡是私人選擇力所能及的領(lǐng)域，公共行政就沒(méi)必要出現(xiàn)”，?公共權(quán)力應(yīng)該與社會(huì)權(quán)力在各自范圍內(nèi)并行不悖，不能肆意入侵私人領(lǐng)域。如果公權(quán)力不得不滲入社會(huì)，必須提前取得民眾同意；如果公權(quán)力運(yùn)用不當(dāng)造成損害，事后必須予以賠償，如土地征收和國(guó)家賠償?shù)刃袨槎俭w現(xiàn)出公共權(quán)力進(jìn)入私人領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)付出一定代價(jià)。再次，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)在法律規(guī)則約束下協(xié)調(diào)制衡體現(xiàn)法治價(jià)值。一方面，法律是人民意志的體現(xiàn)，是自下而上控制權(quán)力的規(guī)則，正如黨的二十大報(bào)告所指出的，必須實(shí)現(xiàn)在權(quán)力部門(mén)“推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化”，?權(quán)力行使絕不能逾越法治軌道。 另一方面，法治離不開(kāi)分權(quán)，作為一種控權(quán)方式，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)分工本身就是實(shí)現(xiàn)法治的一項(xiàng)具體制度體現(xiàn)。最后，專(zhuān)責(zé)監(jiān)督權(quán)的設(shè)置為清廉價(jià)值提供保障。 在上級(jí)對(duì)下級(jí)內(nèi)部監(jiān)督外，監(jiān)督權(quán)對(duì)決策、執(zhí)行進(jìn)行控制，從事中、事后監(jiān)督，增加對(duì)權(quán)力的約束。 在我國(guó)政治生活中，決策權(quán)具有優(yōu)越性，能夠調(diào)節(jié)監(jiān)督權(quán)的強(qiáng)弱，決定執(zhí)行權(quán)的收放。因此三權(quán)的關(guān)系不是靜態(tài)的，而是動(dòng)態(tài)的，權(quán)力結(jié)構(gòu)具有不穩(wěn)定性和不確定性，執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)會(huì)隨著決策主體意志的調(diào)整而改變，這也是我國(guó)功能性分權(quán)的一個(gè)重要特征。

圖2 功能性分權(quán)運(yùn)行機(jī)理圖

綜上所述，功能性分權(quán)有其獨(dú)特的內(nèi)在邏輯、權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)理， 形成一套不同于西方三權(quán)分立體制的分權(quán)制度。 如果說(shuō)西方的三權(quán)分立體制建立在私有制基礎(chǔ)之上， 以有效制約國(guó)家權(quán)力為重要目標(biāo)， 通過(guò)政治權(quán)力分立、對(duì)抗來(lái)實(shí)現(xiàn)控權(quán)，那么，功能性分權(quán)體系則建立在公有制基礎(chǔ)之上，以高效實(shí)現(xiàn)國(guó)家職能，特別是經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)職能為目的，通過(guò)政治權(quán)力制約、協(xié)調(diào)來(lái)完成控權(quán)。 可以說(shuō)，功能性分權(quán)立足于實(shí)際，與中國(guó)公有制經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)， 是中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度和法律體系的重要組成部分， 是一套不同于西方但同樣致力于追求民主、自由、法治、清廉，建構(gòu)現(xiàn)代政治文明的中國(guó)方案。

（二）功能性分權(quán)的中國(guó)意義

功能性分權(quán)理論是從中國(guó)國(guó)情和實(shí)際提煉出來(lái)的自主性知識(shí)體系， 是構(gòu)建中國(guó)現(xiàn)代政治文明的理論探索。 自主知識(shí)產(chǎn)生于特定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)與歷史文化環(huán)境，必然具有區(qū)域性特征。當(dāng)然由于人類(lèi)感受的共通性以及全球化浪潮使得世界各國(guó)能夠在某些價(jià)值觀念上達(dá)成共識(shí)， 但實(shí)現(xiàn)共識(shí)價(jià)值的路徑卻可能是不同的， 要充分考慮各國(guó)不同的實(shí)際。就借由分權(quán)制度來(lái)建構(gòu)現(xiàn)代政治文明而言，西方三權(quán)分立體制源于私有制和有限政府理論，與中國(guó)社會(huì)并不完全契合， 倘若一味套用西方分權(quán)理論闡釋中國(guó)的政治文明， 注定無(wú)法得到自洽性的解釋和建設(shè)性的觀點(diǎn)。 功能性分權(quán)理論以中國(guó)公有制經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)為起點(diǎn)， 關(guān)注到中國(guó)政府在經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)中對(duì)效率價(jià)值的追求， 并基于中國(guó)共產(chǎn)黨與國(guó)家機(jī)構(gòu)整體性關(guān)系的客觀實(shí)際， 從分工角度出發(fā)，推演出中國(guó)特色的國(guó)家（state）——廣義政府的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的三權(quán)分工與分立，并包容了公有制經(jīng)濟(jì)、有為政府觀、黨政整體性關(guān)系、廉潔與效率關(guān)系等現(xiàn)實(shí)因素，是生長(zhǎng)于中國(guó)本土的自主知識(shí)體系。同時(shí)，功能性分權(quán)理論以其交互性與中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系、法律體系、紀(jì)檢監(jiān)察體系相結(jié)合，在合理構(gòu)建決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制過(guò)程中致力發(fā)展民主、自由、法治、清廉等中國(guó)現(xiàn)代政治文明。

功能性分權(quán)是對(duì)中國(guó)現(xiàn)實(shí)權(quán)力體系的客觀描述， 同時(shí)也致力于探討分權(quán)制度在中國(guó)所可能達(dá)到的理想狀態(tài)。以功能性分權(quán)為指引，有助于構(gòu)建反映中國(guó)特征、有利于中國(guó)發(fā)展的政治文明，進(jìn)而推動(dòng)中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程。功能性分權(quán)不止是理論，更是中國(guó)自古以來(lái)權(quán)力運(yùn)行的客觀展現(xiàn)。實(shí)際上，中國(guó)古代自秦漢以來(lái)的三公九卿制到唐宋三省六部、二府三司制，再至明清內(nèi)閣、軍機(jī)處等準(zhǔn)決策機(jī)構(gòu)與六部、都察院分置，都存在決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的分工。 在現(xiàn)代文明高度發(fā)達(dá)的當(dāng)代中國(guó)，與西方民主政治實(shí)踐對(duì)話，吸納民主、自由、法治、清廉等全人類(lèi)共同的價(jià)值觀念，從分工與效率的角度重新考量分權(quán)制度， 建構(gòu)通往現(xiàn)代政治文明的權(quán)力結(jié)構(gòu)。此外，我們還應(yīng)認(rèn)識(shí)到功能性分權(quán)描繪的是理想狀態(tài)下的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制， 我國(guó)在實(shí)際政治生活中還存在大量的問(wèn)題有待改革， 仍有許多弊端需要去克服。 要合理調(diào)整監(jiān)督權(quán)對(duì)決策權(quán)的依附關(guān)系， 盡可能減少?zèng)Q策失誤和執(zhí)行錯(cuò)位的發(fā)生， 化解監(jiān)督權(quán)缺失而導(dǎo)致的系統(tǒng)性廉政風(fēng)險(xiǎn)。功能性分權(quán)理論的進(jìn)一步完善，中國(guó)政治文明的進(jìn)一步發(fā)展必須對(duì)上述問(wèn)題做出更深入的思考、給出更科學(xué)合理的答案。政治現(xiàn)代化是現(xiàn)代化的重要組成部分， 政治現(xiàn)代化離不開(kāi)政治文明的建構(gòu)，中國(guó)要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，必然不可能回避分權(quán)制度的設(shè)計(jì)和政治文明的探索。 功能性分權(quán)具有理論上的本土性和實(shí)踐的可行性，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制， 是推動(dòng)中國(guó)政治文明進(jìn)步的重要舉措。

注釋?zhuān)?/p>

①參見(jiàn)《中國(guó)大百科全書(shū)（政治學(xué)）》，中國(guó)大百科全書(shū)出版社2002年版，第504 頁(yè)。

②?陳國(guó)權(quán)、王勤：《論政治文明中的權(quán)力制約》，《政法論壇》2004年第6 期。

③參見(jiàn)虞崇勝：《政治文明論》， 武漢大學(xué)出版社2003年版，第140 頁(yè)。

④⑤[美]塞繆爾·亨廷頓：《文明的沖突與世界秩序的重建》，周琪、劉緋、張立平等譯，新華出版社2010年版，第45、35 頁(yè)。

⑥唐士其：《西方政治思想史》， 北京大學(xué)出版社2002年版，第49 頁(yè)。

⑦參見(jiàn)[英]安東尼·吉登斯：《現(xiàn)代性的后果》，田禾譯，譯林出版社2011年版，第1 頁(yè)。

⑧關(guān)于17 世紀(jì)英美兩國(guó)的情況介紹參見(jiàn)何炳松：《近世歐洲史》，上海古籍出版社2012年版，第21～35 頁(yè)。

⑨燕繼榮：《民主政治與經(jīng)濟(jì)自由——論現(xiàn)代民主對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的依賴(lài)關(guān)系》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》1994年第1 期。

⑩參見(jiàn)[美]查爾斯·林德布魯姆：《政治與市場(chǎng)——世界的政治—經(jīng)濟(jì)制度》，王逸舟譯，上海人民出版社1995年版，第91頁(yè)。

?高鴻鈞：《現(xiàn)代法治的困境及其出路》，《法學(xué)研究》2003年第2 期。

?[古希臘]亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，商務(wù)印書(shū)館2017年版，第168 頁(yè)。

?[美]羅伯特·達(dá)爾：《論民主》，李風(fēng)華譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2012年版，第31 頁(yè)。

??參見(jiàn)[法]孟德斯鳩：《論法的精神（上卷）》，許明龍譯，商務(wù)印書(shū)館2012年版，第185、183 頁(yè)。

?參見(jiàn)[英]洛克：《政府論（下篇）》，葉啟芳、瞿菊農(nóng)譯，商務(wù)印書(shū)館2017年版，第84～85 頁(yè)。

?[美]科恩：《論民主》，商務(wù)印書(shū)館1988年版，第12頁(yè)。

?三種主張參見(jiàn)[英]戴維·赫爾德：《民主的模式》，聶崇信、朱秀賢譯，中央編譯出版社1998年版，第304～305頁(yè)。

?[英]約翰·密爾：《論自由》，燕繼榮等譯，廣西師范大學(xué)出版社2011年版，第10 頁(yè)。

?《馬克思恩格斯選集（第一卷）》，人民出版社2012年版，第422 頁(yè)。

?參見(jiàn)[英]約翰·洛克：《政府論（下篇）》，葉啟芳、瞿菊農(nóng)譯，商務(wù)印書(shū)館2017年版，第77～78 頁(yè)。

?[法]盧梭：《社會(huì)契約論》，李平漚譯，商務(wù)印書(shū)館2011年版，第47 頁(yè)。

?[美]蘇珊·羅絲-阿克曼、邦妮·J.帕利夫卡：《腐敗與政府——根源、后果與改革》，鄭瀾譯，中信出版社2018年版，第6 頁(yè)。

?陳國(guó)權(quán)等：《權(quán)力制約監(jiān)督論》，浙江大學(xué)出版社2013年版，第29 頁(yè)。

?陳國(guó)權(quán)、皇甫鑫：《廣義政府及其功能性分權(quán)》，《政治學(xué)研究》2022年第4 期。

??[法]埃米爾·涂爾干：《社會(huì)分工論》，渠敬東譯，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店2000年版，第2、13 頁(yè)。

?參見(jiàn)陳國(guó)權(quán)、皇甫鑫：《功能性分權(quán)：中國(guó)的探索》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2021年版，第54～55 頁(yè)。

?胡錦濤：《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，載《人民日?qǐng)?bào)》2007年10月25日。

?胡錦濤：《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)為全民建成小康社會(huì)而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，載《人民日?qǐng)?bào)》2012年11月18日。

?習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，載《人民日?qǐng)?bào)》2017年10月28日。

?羅豪才、宋功德：《行政法的治理邏輯》，《中國(guó)法學(xué)》2011年第2 期。

?習(xí)近平：《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，載《人民日?qǐng)?bào)》2022年10月26日。