易“失守”的基層公章

章夢晗

“以前這章就放在居委會柜臺上面，大家誰用就說一聲‘我蓋個章，也沒有臺賬記錄。”四川自貢大安區(qū)紀(jì)委發(fā)現(xiàn)，基層一枚小小的公章，看似不起眼，卻是一些人員鉆空子的要害。

在基層組織，公章使用混亂、把關(guān)不嚴(yán)、管理失范，人情章的現(xiàn)象屢見不鮮。一些基層干部反映，基層公章的亂象不僅在于公章管理本身，也在于公章蓋在什么文件上。

去年，杭州市蕭山區(qū)義橋鎮(zhèn)推出了“智慧公章”系統(tǒng)，為公章的管理提供了一個新思路。但廉政瞭望·官察室記者采訪發(fā)現(xiàn)，不同地區(qū)的基層公章管理問題既有共性也有特性，面對容易“失守”的基層公章，一些干部認(rèn)為，應(yīng)該努力讓“管得住”向“管得好”轉(zhuǎn)變。

誰在拍板？

2019年，李燚被派駐到四川某貧困村做駐村第一書記。與這批派駐的其他干部一樣，他此次工作的核心就是脫貧攻堅，幫助該村摘掉貧困的帽子。然而，就在他上任沒多久，便有一個年輕人拿著剛分戶的戶口本到他這里來申請優(yōu)惠政策。

“當(dāng)時中央文件有規(guī)定，脫貧攻堅期間到驗收摘帽，是不允許分戶的，要等驗收摘帽之后才可以啟動相關(guān)程序。如果要去派出所分戶，必須要村里出證明。出現(xiàn)問題后我們就展開了倒查，去鄉(xiāng)民政科以及派出所調(diào)取這名村民的分戶資料，發(fā)現(xiàn)了村上給他開的證明，還蓋了公章。然而我們到村上去調(diào)查時，所有村干部都不承認(rèn)是自己蓋的。”李燚通過這件事發(fā)現(xiàn)，自己所在的村鎮(zhèn)沒有具體的公章管理制度和規(guī)定，不僅蓋章隨意，誰蓋的章也沒有記錄，“找不到責(zé)任人。”

對此，杭州市蕭山區(qū)義橋鎮(zhèn)紀(jì)委書記陳高樑也有一個明顯的感受——以往的不合理公章能蓋下去，都是由于拍板的人沒和蓋章的人分離開。“村里是熟人社會，濫蓋章現(xiàn)象比較多，本來不能蓋，因為有一層‘關(guān)系，就把公章蓋了。一些人管公章，卻把公章管進(jìn)了私人的口袋，別在自己的褲腰帶上。”

義橋鎮(zhèn)是杭州市蕭山區(qū)下面的一個大鎮(zhèn)，下有26個村，約12萬人口，經(jīng)濟(jì)相對活躍，近年來因為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，村上相關(guān)事務(wù)涉及的資金量比較大，公章管理混亂帶來的弊端暴露得越來越多，給鎮(zhèn)上帶來了不少經(jīng)濟(jì)損失，蓋章違規(guī)引起的信訪案件也不少。

“像農(nóng)民建房，就有人因為和村主任關(guān)系好，直接蓋了公章，而沒有經(jīng)過鎮(zhèn)建辦（村鎮(zhèn)建設(shè)管理辦公室）的同意。房子造起來之后就成了違建房。”陳高樑說，還有村委會因此被法院判定實體違法，賠償了30萬元。

“以前管理松散，一個章誰拍的板、誰蓋下去的都很難溯源。”成都錦江區(qū)某街道辦主任鄭天表示，這幾年，隨著防范意識的增加，“章權(quán)分離”、走程序、留臺賬是基層公章使用中的基本操作。記者在采訪中了解到，一些地方蓋章需要根據(jù)不同類別的需求，到相應(yīng)分管辦公室提出申請，有的地方在留下臺賬后，需要蓋章申請人簽字，然后交由分管領(lǐng)導(dǎo)二審簽字，手續(xù)齊全后，到公章保管人員處蓋章。在村委會，一般公章由文書保管。

但一些基層干部認(rèn)為，這可能只是讓公章管理看起來規(guī)范，實際上還是會有問題出現(xiàn)。

重慶黔江區(qū)某鎮(zhèn)干部任鞏告訴記者，管得住拍板的，但可能管不住管章的。他說該鎮(zhèn)在幾年前就落實了臺賬管理，但實際上并不嚴(yán)格，“臺賬有的寫了有的沒寫。”任鞏說，鎮(zhèn)上的公章制度村里也要求執(zhí)行，但去年該村就有人在沒向分管領(lǐng)導(dǎo)申請的情況下，直接找到保管公章的人蓋了章。“最后出事倒查回來，才發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)根本沒簽字。”任鞏通過這些事例發(fā)現(xiàn)，不給領(lǐng)導(dǎo)簽字，公章也不是蓋不下去。

采訪中記者發(fā)現(xiàn)，一些村級公章從之前存放在普通柜、抽屜里，改為放進(jìn)保險柜里。在記者追問如何保證管理人員不擅自用章時，一些領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為這涉及干部覺悟，一般會加強(qiáng)教育，而出問題的解決辦法則是倒查追責(zé)公章保管人員。

誰要蓋章？

基層公章管理、使用混亂并不是一個新鮮事。一旦公章落下，責(zé)任就歸屬到了公章主體——基層組織。誰要來蓋章，蓋什么章，該不該基層組織來蓋章？難管理的基層公章背后，是管理能力問題，還是責(zé)任歸屬問題？

自貢大安區(qū)某社區(qū)工作人員羅曉琴，曾利用當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)公章兼具財務(wù)章的功能，將社區(qū)公章蓋在支票上挪用了公款。“社區(qū)公章由專門的負(fù)責(zé)人來管理，但是平時群眾辦事也蓋這個章，一章多用，管理容易出問題。”大安區(qū)紀(jì)委張強(qiáng)回憶這一案件時說，盡管看上去作案手法毫無“技術(shù)含量”，但暴露了基層公章管理失范帶來的問題，“可以這么說，平時這章就放在柜臺上，誰要用就說一聲，根本不存在管理”。

任鞏所工作的鎮(zhèn)政府就以村蓋章管理疏忽大意易出現(xiàn)隱患為由，將其公章收到鎮(zhèn)上進(jìn)行代管。不過，一段時間后，又將公章還予村上。因為“群眾辦事要在村上蓋，拿走總不是辦法”。

“有些地方村上離鎮(zhèn)遠(yuǎn)，如果在山區(qū)，還可能隔著山頭，在村上蓋個章還要跑到鎮(zhèn)上，甚至需要來回跑，‘村章鎮(zhèn)管不是辦法。”李燚認(rèn)為，這種管理方式實際上是以所謂的幫助管理名義，行自己權(quán)力擴(kuò)張之事。

還有一些干部并不認(rèn)為現(xiàn)有的公章管理制度存在什么問題，“公章基本就是蓋蓋證明，很少用作他用，搞復(fù)雜了村民也不方便。”

但在采訪中，也有干部對群眾的“證明章”感到頭痛。成都市武侯區(qū)某社區(qū)書記劉明告訴記者，雖然在程序上來說他是“拍板”的人，但什么章能蓋，什么章不能蓋有文件明確規(guī)定。記者在《成都市證明事項保留清單》上看到，該清單對屬于基層社區(qū)權(quán)力范圍的蓋章種類做了明確規(guī)定，只有三類，所涉及索要單位分別是市規(guī)劃和自然資源局、市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局以及市民政局，涉及用途主要為鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可，戶主、田塊變更以及收養(yǎng)登記。

鄭天告訴記者，一些戶口在轄區(qū)內(nèi)的特殊群體，如困難戶、殘疾人等，街道、社區(qū)早有登記名冊，需要對其特殊身份進(jìn)行證明的章，社區(qū)可以蓋。“但證明‘我媽是我媽這種章明顯不合理。現(xiàn)實中這種證明并不少。一些保險公司、擔(dān)保公司、銀行還有法律服務(wù)機(jī)構(gòu)，經(jīng)常讓群眾向我們索要證明，比如收入證明、無犯罪證明、父母子女關(guān)系證明。”

鄭天認(rèn)為前兩者完全不屬于社區(qū)的蓋章范圍，索要單位不想進(jìn)行入戶調(diào)查，就把責(zé)任推到社區(qū)，最基層的社區(qū)成了這些機(jī)構(gòu)“責(zé)任兜底”的對象。“像這種不合理章我們會和群眾進(jìn)行解釋，如果一些單位非讓群眾向社區(qū)索要，我們有時候會直接和索要單位聯(lián)系，說明情況。”但鄭天也說，有些群眾在兩個單位之間來回跑，會感覺自己被“踢皮球”，“火氣發(fā)到我們身上來的事情經(jīng)常發(fā)生。我們可以理解，但是不在我們職責(zé)內(nèi)的章確實不敢蓋。”

去年，巴中市平昌縣查處了一起關(guān)于私自蓋證明章的案件。據(jù)悉，當(dāng)時的金寶街道七里村被納入縣公墓建設(shè)范圍，村上開始征地拆遷，失地農(nóng)民可以購買失地農(nóng)民保險。村民石某看到機(jī)會，想借機(jī)給自己辦失地農(nóng)民保險。而干部鮮某某經(jīng)不起村民石某多次糾纏，故意將公章放桌上，借機(jī)走開，使石某在土地證上蓋上了村委公章。

村委會辦事章是村民最常申請使用的公章。

杭州蕭山浦陽鎮(zhèn)干部在學(xué)習(xí)“智慧公章”系統(tǒng)使用辦法。

在調(diào)查中記者發(fā)現(xiàn)，許多基層公章問題都可能涉及勞務(wù)、土地承包、建房等事項。一些地方還有涉及財務(wù)的公章，除了進(jìn)行工資派發(fā)的財務(wù)章外，還有經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社（以下簡稱“經(jīng)聯(lián)社”）專用章，用于基層組織的經(jīng)濟(jì)活動中。但由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異，一些地方“經(jīng)聯(lián)社”公章的管理存在滯后性。自貢大安區(qū)廟壩鎮(zhèn)九房村黨支部書記李霞告訴記者，該鎮(zhèn)于一年前就成立“經(jīng)聯(lián)社”，設(shè)有專用公章，但相關(guān)管理辦法一直未出臺。

誰來管章？

有專家認(rèn)為，在未來，一些地方基層組織的經(jīng)濟(jì)活動將會更加活躍，“小公章”可能也會涉及“大財產(chǎn)”，這是對當(dāng)下基層自治水平的一個考驗。

自貢大安區(qū)紀(jì)委相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，在2014年底，大安區(qū)就出臺了《大安區(qū)農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源規(guī)范化管理暫行辦法》等5個管理辦法，其中就涉及公章管理。類似的管理辦法在其他地方也并不少見，但由于制度執(zhí)行力弱，有些基層公章管理制度成了掛在墻上、說在嘴上、編進(jìn)書中的“擺設(shè)”。

李燚在發(fā)現(xiàn)村上存在一章多用的情況后，曾建議設(shè)立給村民開證明的專用章，與涉及重大款項和重要事項的公章進(jìn)行區(qū)分。“還是要有一些防備。我們還設(shè)計了證明專用章的樣式，中間有日期滾輪，可以來回調(diào)整。”李燚說，在做駐村干部期間，他最擔(dān)心一些人把章復(fù)刻出來，以村委會的名義去跟有關(guān)企業(yè)和銀行做抵押貸款，將村基地的山林做抵押。

李燚的擔(dān)心并非沒有根據(jù)，2018年，湖北省紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)通報了6起私刻印章典型案例。荊州市沙市區(qū)經(jīng)信局原局長周天新偽造公章和土地出讓金交款票據(jù)，騙取國土部門為其購買的關(guān)沮鎮(zhèn)水利站辦公樓及所在宗地辦理權(quán)屬證明。另有咸寧市通城縣大坪鄉(xiāng)內(nèi)沖瑤族村委會原主任胡幼平為逃避監(jiān)督，與村委會委員、報賬員楊望美私刻村務(wù)監(jiān)督委員會印章用于報賬。

不過最后，上級以沒有相關(guān)政策為由并未批準(zhǔn)，設(shè)立專章的事情在李燚結(jié)束派駐工作后不了了之。

像李燚這樣為公章管理想辦法的干部并不在少數(shù)，他們認(rèn)為與其將公章管起來、鎖起來，不如發(fā)揮治理智慧，讓基層公章從“管得住”向“管得好”轉(zhuǎn)變。

一些有條件的地區(qū)曾在近兩年啟動清廉村社“碼上工程”。“‘碼上工程里出的是電子章，線上蓋一下，實體層面看不到實物，對于一些事項，實體章是必不可少的。”陳高樑說。

杭州市蕭山區(qū)義橋鎮(zhèn)因經(jīng)濟(jì)活動多，近年來一直被公章監(jiān)管問題所困擾。臺賬記錄走流程、分管監(jiān)督、“碼上工程”一樣沒落下，但效果不盡如人意。不過數(shù)字化管理思路為該村提供了一個新的切入點。

現(xiàn)在，義橋鎮(zhèn)自行設(shè)計，與相關(guān)公司合作研發(fā)了公章電子套筒系統(tǒng)。電子套筒中的公章是實體章，在平時鎖住，審批需要走電子流程，主管領(lǐng)導(dǎo)同意蓋章才可以解鎖，解鎖后蓋一下就會自動收進(jìn)套筒中，而解鎖就會有記錄，并對蓋章文件進(jìn)行掃描，不可規(guī)避。

“這個系統(tǒng)推廣后，套筒的ORC（通用文字識別功能）將會對數(shù)據(jù)、關(guān)鍵詞等進(jìn)行提取，會產(chǎn)生海量數(shù)據(jù)，供后臺進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析。”陳高樑說，數(shù)據(jù)分析可以讓村級權(quán)利事項、權(quán)利清單擁有數(shù)據(jù)支撐，哪些是老百姓最關(guān)心的，哪些部門還在要求出具違規(guī)證明，在分析之后可以進(jìn)行一個預(yù)警。

據(jù)統(tǒng)計，在公章電子套筒落地前，義橋鎮(zhèn)湘南村有時一個月只有2次公章使用記錄（臺賬），而在電子套筒落地后，當(dāng)月的使用量就達(dá)到了200余次。“一些村每月能有600多次用章記錄。”之前公章使用管理中的漏洞可窺一斑。

不過這類設(shè)備以及系統(tǒng)的設(shè)計、購買和后期維護(hù)成本并不低。但通過數(shù)字技術(shù)手段，讓小微權(quán)力在陽光下運(yùn)行不失為一個可以展望的辦法。未來可能會有更多基層治理智慧，更好地解決基層公章以及其他小微權(quán)力的監(jiān)管困境。

（應(yīng)采訪對象要求，文中李燚、任鞏、劉明、鄭天為化名）