黃河流域生態保護高質量發展背景下全域土地綜合整治規范化助力鄉村振興路徑探索

梁東,于學峰,徐國強,白楊

(自然資源部金礦成礦過程與資源利用重點實驗室,山東省金屬礦產成礦地質過程與資源利用重點實驗室,山東省地質科學研究院,山東 濟南 250013)

0 引言

黃河自山東省東明縣入境,呈北偏東流向,經菏澤、濟寧、泰安、聊城、德州、濟南、淄博、濱州、東營9市的25個縣(市、區),在墾利縣注入渤海,河道長628km。黃河山東段屬于黃河下游。

山東沿黃9市(地級)77個縣(市、區)國土空間總面積為9.11萬km2,占全省國土面積的53.48%(第三次國土調查數據)。其中農林用地、建設用地、自然保護與保留用地分別占比為73.46%、19.00%、7.54%。其中農林用地、建設用地、自然保護與保留用地占比分別為72.72%、18.09%、9.19%;灘區總面積2141.23km2,其中農林用地、建設用地、自然保護與保留用地分別占比為53.94%、11.59%、34.47%。2020年,區域內耕地數量為3.80萬km2,占全省耕地總量的近60%;糧食產量為3090.10萬t,占全省的70.31%;承載人口5427.53萬人,占全省總人口的53.40%,而區域國內生產總值3.54萬億元,占全省國內生產總值的48.47%。顯然,該區域土地資源利用類型為農業生產型、是全省重要的糧食生產供應基地。同時,也應該看到區域內同樣存在著“體弱多病”,生態本底差、水資源十分短缺、水土流失嚴重,資源環境承載能力弱,發展不平衡不充分問題尤為突出(黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要)。因此,在黃河流域生態保護和高質量發展背景下,深入研究全域土地綜合整治規范化,助力鄉村振興,具有重要的理論和現實意義。

1 基于自然的解決方案與生態文明思想

1.1 基于自然的解決方案

基于自然的解決方案(Nature-based Solutions,簡稱NbS)。根據IUCN的《基于自然的解決方案全球標準》,指對自然的或已被改變的生態系統進行保護、可持續管理和修復行動,這些行動能夠有效地和具有適應性地應對社會挑戰,同時為人類福祉和生物多樣性帶來益處(自然資源部《省級國土空間生態修復規劃編制技術規劃(試行)》)。

基于自然的解決方案(NbS)由世界銀行于2008年首次正式提出,然后經由IUCN在2009年聯合國氣候變化框架公約中引入并定義,隨后迅速被《聯合國氣候變化框架公約》締約方會議、聯合國秘書長氣候峰會、《歐洲綠色交易》等采用[1]。2019年9月,聯合國氣候行動峰會上中國成為NbS全球行動的牽頭國家之一,極大地推動了NbS的全球標準在我國的實踐和發展。自然資源管理工作旨在自然資源資產的可持續利用,增強人類福祉等,例如,國土空間用途管制、國土空間生態保護與修復、自然保護地體系建設、生態產品價值實現機制等相關工作與NbS的標準和內涵要求高度一致,這些工作可以借鑒NbS的標準。

1.2 NbS是生態文明建設的工程技術方法

2020年,世界自然保護聯盟提出了基于自然的解決方案8大準則及28項指標。NbS包含8項基本準則:有效地解決人類社會挑戰;根據不同層面和尺度來規劃和設計;保護和提升生物多樣性和生態系統的完整性;經濟可行性;基于包容、透明和賦權的治理過程;促進首要目標和其他多種效益間的平衡;基于證據進行適應性管理;在適當轄區范圍內使NbS主流化并發揮其可持續性。倡導依靠自然的力量和基于生態系統的方法,應對氣候變化、糧食安全、生態系統退化等社會挑戰。

生態文明概念最早是西方人提出的,但在中國生根開花[2]。自黨的“十七大”報告提出“建設生態文明”之后,“生態文明”一詞成了熱詞,也成為各行各領域研究的重要課題。建設生態文明的主旨就是謀求人與自然和諧共生以及人類文明的可持續發展。從邏輯上看,生態文明理論蘊含NbS,從實踐上看,生態文明建設必須采用基于自然的解決方案(NbS)[2-10]。

1.3 新思想新方法指導新實踐

習近平總書記強調黃河流域生態保護和高質量發展是重大國家戰略,要共同抓好大保護、協同推進大治理,著力加強生態保護治理、保障黃河長治久安、促進全流域高質量發展,改善人民群眾生活、保護傳承弘揚黃河文化,讓黃河成為造福人民的幸福河。在2023年全國生態環境保護大會上,習近平總書記強調,要做足統籌協調的大文章,統籌產業結構調整、污染治理、生態保護、應對氣候變化、協同推進降碳、減污、擴綠、增長,全方位、全地域全過程開展生態文明建設。黃河在山東入海,具體獨特的地理優勢,理應發揮龍頭作用——走在前、開新篇。以習近平生態文明思想為指導,采用NbS基本實踐方法,創新全流域國土綜合整治的山東實踐,助力鄉村振興的齊魯樣板,為黃河流域生態保護和高質量發展開創新探索。

2 全域土地綜合整治試點

2.1 全域土地綜合整治試點概況

2019年12月自然資源部印發《關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》啟動全域土地綜合整治試點工作,為推行“千村示范、萬村整治”落實鄉村振興戰略積累經驗[3]。

全域土地綜合整治是一個發展變化、逐步完善的概念。全域土地綜合整治試點是適應新形勢、新情況、新要求的探索[4-6]。土地整治經歷了十余年發展,其內涵外延不斷拓展,可以概括為是對低效利用、不合理利用和未利用的土地進行治理,對生產建設破壞和自然災害損毀的土地進行恢復利用,以提高土地利用率的活動。是推動田、水、路、林、村綜合治理,推進農業現代化、城鄉一體化、產業生態化、生態產業化進程的一項系統工程。重點在于推進農用地整理、建設用地整理和鄉村生態保護修復,優化生產、生活、生態空間格局,促進耕地保護和土地集約節約利用,改善農村人居環境,助推鄉村全面振興。但在具體試點過程中,各地存在差異,也存在一定的問題,需要進一步規劃和完善。

2.2 全域土地綜合整治存在的問題

(1)生態化轉型不足。全域土地綜合整治試點通知中強調了鄉村生態保護修復,但在具體實踐中還沒有上升到“全方位、全地域、全過程”的生態化全域土地綜合整治。主要包括思維方式生態化和發展方式生態化兩方面存在理念差異[4]。

(2)實施區域限制目標單一。全域土地綜合整治強調了流域整理,實施區域上一般以村或鄉鎮為實施單元,針對黃河流域實際情況出發,綜合考慮流域自然稟賦,很少從全鄉鎮、全縣市或是全省區視角提出全流域土地綜合整治的實施措施,影響了區域整體發展定位和多規合一的綜合作用。土地綜合整治突出了耕地指標的約束,特別是在城鄉建設用地增減掛鉤政策,取得了“土地、資金、人”等多方面共贏,但在一定程度上忽視了全域土地綜合整治調整土地資源利用結構,優化土地利用布局的作用。

(3)政策依據不足。由于全域土地綜合整治處于試點階段,各地實踐探索模式不統一、標準不統一、政策依據不充足,在一定程度上影響了土地整治成效的發揮。需要加強頂層設計,明確政策指引,統一規范管理,強化土地綜合整治促進鄉村振興的支撐作用。

3 規范全域土地整治方向和對策

3.1 全域土地綜合整治的生態化轉型

(1)全域土地整治的生態化目標。“生態化”是前蘇聯學者創用的概念,其內涵是將生態學的原理運用到人類的全部活動中,用人與自然協調發展的觀點去思考和認識問題,并根據社會和自然的具體可能性最優地處理人和自然的關系,使人類社會-經濟-自然復合生態系統整體協調穩定有序地演進,其最終目標是實現人與人,人與自然以及自然系統之間的和諧共生。因此,全域土地整治生態化的目標就是將生態學、恢復生態學的原理運用到整個土地整治的全部活動中,以基于自然的解決方案(NbS)打造“山水林田湖草生命共同體”。

(2)全域土地綜合整治生態化內容。文明的生態化趨勢是一種新的文明發展趨勢,它主要表現為思維方式生態化、發展方式生態化。思維方式生態化要求人們以整體性思維、多樣性的思維以及開放性思維來看待土地整治、調和土地利用與自然的關系;發展方式生態化是以可持續的方式去開展土地整治,采取基于自然的解決方案,促進黃河下游全域土地綜合整治,實現土地資源的可持續利用。

具體講就是以“綠水青山就是金山銀山”理念引導土地整治。聚焦于“兩山轉化”理念,進一步將全域土地綜合整治融入經濟、社會、文化建設中,聚焦流域農業農村現代化、產業生態化,助力國土空間格局優化與民生福祉提升,促進經濟社會發展全面綠色轉型,探索建立全域土地綜合整治的生態價值實現機制。

(3)全域土地綜合整治措施生態化[8]。在具體措施上,全域土地綜合整治的生態措施就是充分利用基于自然的解決方案(NbS)建設生態國土,其核心是開展“山水林田湖草沙生命共同體”的生態保護和修復,要求在各類土地整治項目總體空間布局中,研究“溝、路、林、渠、田”“山、水、林、田、村”“山、河、林、田、湖、草、沙”等不同土地(景觀)綜合體格局與水土氣流動、生物遷移、污染物遷移、天敵—害蟲調控、授粉等生態過程的相互作用關系。在此基礎上,通過土地利用、景觀格局、基礎設施布局優化,不同類型景觀要素重建、修復和提升,加速、延緩、阻斷、過濾水土氣生物生態過程,提高生物多樣性、授粉、害蟲控制、水質凈化、水土涵養、土壤保持和養分循環等,確保區域水、土生態環境安全,提升土地生態服務功能。

3.2 規范全域土地綜合整治對策

(1)以空間協調作為全域土地整治綜合目標。從自然地域單元的整體性出發,以人與自然和諧、區域可持續發展為總體目標,考慮區域多規合一的綜合性和協調性。全域土地綜合整治在目標上,一要明確國土空間生態安全底線,優化國土利用結構和布局。黃河流域土地綜合整治,以國家“兩屏三帶”生態安全戰略格局為引領,構筑山東“兩屏、三廊、兩原、一海”的生態保護和修復新格局。突出提升和保護魯中南山地丘陵戰略性生態屏障功能,保育海岸線、黃河、京杭運河三條生態風貌帶,延續整體山水格局與空間肌理,加大水生態安全保護力度。

(2)強化耕地綜合整治促進適度規模化現代農業發展。黃河流域既是糧食主產區,也是農業現代化的重點區域之一,存在耕地碎片化的現象,嚴重影響了農業生產經營中的適度規模化。黃河流域土地綜合整治需要適應現代農業發展的形勢,在保護耕地數量質量和生態的前提下,消除耕地破碎化、強化農村土地“三權分置”,規范土地經營權有效流轉,為農業現代化規模化經營創造條件。

(3)以系統治理綜合整治為手段優化土地資源利用結構和布局。立足黃河流域自然地理格局和資源稟賦,著眼于區域國土空間開發利用格局優化,突破全域土地整治實施范圍,在縣域、市域、及至全黃河流域中,綜合謀劃城鎮、村莊的布局。破除城鄉建設用地管理上的二元結構,在傳統農用地、農村建設用地、廢棄工礦用地復墾的基礎上,進一步提高區域基礎產業生態化發展用地供給效率,規范城鄉建設用地增減掛鉤程序,提高區域土地節約集約水平,強化區域內國土空間開發利用結構優化。

4 結論與建議

4.1 主要結論

(1)黃河流域生態保護和高質量發展是重大國家戰略。習近平總書記強調:“保護黃河是事關中華民族偉大復興和永續發展的千秋大計”。山東黃河全域土地綜合整治需要深入貫徹落實生態文明建設思想,調和土地利用與自然的關系。

(2)全域土地綜合整治需要生態化轉型。以“綠水青山就是金山銀山”理念引導全域土地綜合整治,以基于自然的解決方案(NbS)打造“山水林田湖草生命共同體”,建設生態化綠色國土[3,5,9]。

(3)規范化全域土地綜合整治。全域土地綜合整治處于試點階段,各地試點模式不同,發現規范不一、標準不一、依據不充分等問題,有待進一步規范化。

4.2 政策建議

(1)制定推進鄉村、縣、市和省各級全域土地綜合整治的政策。除小流域土地綜合整治實施單元外,重點研究跨行政區流域整體落實政策,如黃河流域,需要在國家級層面研究整個流域土地整治的頂層設計,在省級層面研究黃河下游全域土地綜合整治的落實性政策。以充實省級以下行政區域在不同尺度層面上開展土地綜合整治工作的依據。

(2)大力推進土地資源節約集約化利用。全域土地綜合整治的重要方面之一是土地資源的節約化集約化利用,其措施除城鄉建設用地增減掛鉤外,還有許多政策空間。如破除土地的二元所有制結構、強化城鄉統一的管理體系、鼓勵社會資本下鄉以工補農等等,不僅可以提高農業現代經營水平更有利于提高土地節約集約化水平。

(3)提高土地整治技術服務水平。鼓勵相關技術研究單位,積極研究吸收NbS標準,完善全域土地綜合整治技術標準、規范等,進一步提高黃河流域土地綜合整治相關技術標準的支撐力度。