技術邏輯與治理邏輯雙重視角下的城鎮開發邊界劃定探索
——以江西省全南縣為例

朱 揆

上海同濟城市規劃設計研究院有限公司 上海 200092

1 引言

在中央建立國土空間規劃體系并監督實施的背景下，無論從自然資源部對各地實踐的行政要求，還是從國土空間規劃管控體系建立的技術需求來說，市縣國土空間總體規劃中的“三條控制線”(即生態保護紅線、永久基本農田和城鎮開發邊界)都無疑是當前國土空間規劃編制最核心的問題。相比于生態保護紅線和永久基本農田單純強調底線控制，城鎮開發邊界需要綜合考慮規?？刂坪统擎偘l展問題，加之土地財政普遍是地方財政的重要來源，導致城鎮開發邊界幾乎成為當前國土空間規劃中一切矛盾的焦點。

2 城鎮開發邊界的概念演變及討論

對城鎮開發設定邊界的思想可以追溯到現代城市規劃誕生之初的田園城市理論，城市無序蔓延在當時普遍被認為是“城市病”的重要來源之一。不過，關于“城鎮開發邊界”這個概念，規劃學界的既有研究傾向于將其溯源到城市增長邊界（UGB）上[1]。這個概念是為了應對二戰后至1960年代西方經濟持續繁榮所帶來的郊區化問題，伴隨著“精明增長”、“新城市主義”等思潮產生的一種規劃控制手段，較為典型的案例是美國波特蘭市的城市增長邊界管理[2]。這一概念在1970年代引入中國，在較長時間內僅停留在學術討論的范疇。

我國最早將城市增長邊界概念正式引入規劃實踐工作，是在2005年原建設部頒布的《城市規劃編制辦法》中提出“研究中心城區空間增長邊界”。此后2008年國務院批準的《全國土地利用總體規劃綱要》也要求“實施城鄉建設用地擴展邊界控制”。不過，這兩項要求僅停留在文件上，并未有相應的實踐支撐，也未能引起普遍關注。

城鎮開發邊界真正進入普遍實踐源于2013年中央城鎮化工作會議的明確要求“盡快把每個城市特別是特大城市城鎮開發邊界劃定”。會議精神直接引發了2014年7月原國土資源部會同住房和城鄉建設部共同推進的14個城市開展劃定城市開發邊界的試點工作。這一試點在2015年擴大到全國600個城鎮。隨著試點的擴大，城鎮開發邊界中的政策成分不斷提高。2016年中共中央、國務院發布《關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》，2019年1月23日中央全面深化改革委員會審議通過了《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，2020年出臺的《市級國土空間總體規劃編制指南（試行，征求意見稿）》，這些重量級政策文件的連續出臺，將“城鎮開發邊界”推向中國國體空間規劃體系改革的最前沿，并從制度上將其固定為國土空間管理的核心內容之一。

鑒于城鎮開發邊界概念中的政策屬性及其在國土空間治理體系中的核心地位，脫離空間治理討論城鎮開發邊界劃定顯然是無意義的。關于城鎮開發邊界的劃定方法，至少需要從技術和治理兩個維度來思考。如果說技術維度需要解決的問題是某塊土地適宜或者不適宜進行城鎮建設，那么治理維度需要解決的問題就是某塊土地應當或者不應當納入城鎮治理。前者主要考慮的是建設成本，而后者主要考慮的是治理成本。這兩者的來源是截然不同的。前者來源于地形地貌、水文地質、氣候風向、光照土壤等相對客觀的物理條件，因此比較容易通過技術手段捕捉和分析；后者則來源于管理制度、社會環境、土地權屬乃至既往的治理行為，往往隱藏在大量的、雜亂無章的地方治理決策背后，通常無法從地圖研究中獲知。

總而言之，當我們想要提出一個切實可行的開發邊界劃定方案時，不可避免地要依次回答三個問題：1、什么是建設成本最低的方案？2、什么是治理成本最低的方案？3、二者如有沖突應如何平衡？因此，必須將技術和治理的視角結合起來，才能得出切實可行的城鎮開發邊界劃定的工作思路。

3 基于技術邏輯的全南縣城鎮開發邊界劃定方法

3.1 城鎮開發邊界劃定的規則和主流技術方法

根據2019年6月公布的《城鎮開發邊界劃定指南（試行，征求意見稿）》和2020年8月公布的《市級國土空間總體規劃編制指南（試行，征求意見稿）》規定，城鎮開發邊界劃定的基本規則是一刀切的比例控制，即城鎮開發邊界面積不大于城鎮集中建設區的1.5倍，其中城鎮彈性發展區面積不大于不大于城鎮集中建設區的15%。這種規則相對簡單粗暴，難以顧及特殊地形下城鎮建設的現實需求，但有利于國家對各地統一執行最嚴格的管理。

在此基礎上，目前通過技術方法劃定城鎮開發邊界的思路有三種，基本都源自城市增長邊界（UGB）的劃定方法[3]。其一是排除法，即通過用地生態適宜性、生態安全格局、資源環境承載力等指標，結合生態紅線、基本農田等明確的管制區，通過GIS疊置分析等方法，劃出不適宜進行開發建設的區域，從而倒推城鎮開發邊界；其二是擇優法，即通過建設用地適宜性、生境質量、基礎設施水平等指標對用地條件進行評價，選取條件較優的用地劃入開發邊界范圍；其三是模擬法，即利用元胞自動機、神經網絡模型等各類數學模型等對城市未來的增長邊界進行模擬預測，基于模擬結果劃定開發邊界。當前城鎮開發邊界劃定的實踐中，綜合使用多種模型得出城鎮開發邊界劃定成果是比較常見的方法[4][5]。

3.2 全南縣中心城區建設用地增長模擬

首先從以人定地和用地增長預測兩個思路，通過多元線性回歸、灰色模型等預測方法對全南縣中心城區建設用地規模進行估算[6][7]，最終取取低方案1255公頃，中方案1317公頃，高方案1460公頃。

表1 多方法預測全南縣中心城區建設用地規模結果

在明確中心城區集中建設區規模的基礎上，使用FLUS模型進行中心城區建設用地增長模擬。FLUS 模型是用于模擬人類活動與自然影響下的土地利用變化以及未來土地利用情景的模型。

該模型的原理源自元胞自動機（CA），并在傳統元胞自動機的基礎上做了較大的改進。FLUS模型在土地變化模擬過程中，提出一種基于輪盤賭選擇的自適應慣性競爭機制，該機制能有效處理多種土地利用類型在自然作用與人類活動共同影響下發生相互轉化時的不確定性與復雜性，使得 FLUS 模型具有較高的模擬精度并且能獲得與現實土地利用分布相似的結果。該模型目前已有較為成熟的電腦插件，可應用于GIS平臺。

通過統計往年土地利用面積及其變化情況后得到不同時期土地利用類型面積數據及土地利用轉移矩陣，分析土地利用類型面積增幅增速和土地利用類型空間轉移，然后選取預測模型驅動因子——地形因子、交通區位因子、社會經濟因子等，再采用柵格計算器計算預測影像和真實分類影像的像元差，計算出各土地類型預測面積，并將各驅動因子加載到GeoSOS-FLUS平臺，各自歸一化后即可由FLUS模型預測未來土地利用情景，其結果如圖所示（見圖1）。

圖1 城鎮建設用地增長模擬

3.3 基于生態安全格局理論的生態適宜性評價

對生態用地的界定，根據土地主體功能角度來劃分，包括以提供生態服務功能為主的林地、草地、濕地等，非生產性、非建設性、以提供人類生存的必要生態系統服務、維持自然生態安全和穩定區域生態平衡。一定區域內存在著對城市生態安全起著至關重要作用的潛在生態用地，識別這些關鍵性的生態用地，對維護城市生態安全有著重要的意義[8]。

本研究依據生態安全格局理論，首先綜合水源涵養功能重要性評價、生物多樣性保護重要性評價、地質災害規避與防護重要性評價、水資源安全重要性評價的結果，識別生態源地；第二步是利用最小累積阻力模型（MinimumCumulativeResistance，簡稱MCR）來構建反映生態用地空間運動趨勢阻力面；第三步是識別和控制重要生態廊道，包括山體和水系廊道；第四步是疊加分析和生態空間優化，形成生態空間格局圖（見圖2、圖3）[9]。

圖2 全南縣生態空間格局優化圖

圖3 全南縣中心城區預測建設用地調整圖

最后，通過疊加分析調出位于生態空間內的預測建設用地28.38公頃，并根據實際情況對預測結果進行微調。這里需要明確的是，雙評價也可以作為模型評價的一種方法。

4 地方治理對全南縣城鎮開發邊界的訴求

盡管通過模型評價和軟件模擬劃定城鎮開發邊界的各種技術方法均已趨于成熟，內部邏輯自洽并無問題，但是在實踐中技術邏輯往往依然只能解決少部分問題，模型分析的結果與地方政府的訴求相差甚遠。

這一現象顯然不能完全歸咎于地方政府的非理性。技術分析結果始終難以滿足地方治理需求的一個核心原因在于地方官員普遍采用治理邏輯，而非技術邏輯來思考城鎮開發邊界劃定的問題[10]。換言之，管理和使用規則，而非模型分析，才是地方空間治理關注的核心問題。地方政府的責任決定了他們想要的是對治理最有利的方案，而這通常不是技術上最合理的方案[11]。

事實上，規劃學界很早就認識到了這一點。例如趙民曾提出，城市開發邊界不僅僅是一條“技術線”，而且是一條“政策線”[12]。然而，國土空間規劃改革以來，制度設計普遍存在重技術輕治理、重“條條”輕“塊塊”的問題，而中國土地制度歷來與地方財稅、考核、監管等全域治理活動聯系緊密，僅依靠技術規則、條線管理難以取得令人滿意的成效。

4.1 宏觀視角下治理邏輯普遍缺失的問題

從較為宏觀的角度來看，城鎮開發邊界劃定至少面臨以下三個無法回避的問題：

1、如何尋找一條能夠在普遍意義上取代土地財政的新路？

通過城鎮開發邊界壓縮地方建設用地規模，無疑會導致多數市縣陷入財政困境，進而無法延續過去三十年間以政府投資引導地方經濟發展的道路。土地財政終結之后，地方政府的財政缺口如何填補？亦或者，中國是否做好了應對大多數市縣經濟增長大幅減速的準備？

2、如何改變以GDP為核心的地方考核方法？

如果確如中央政府提出的那樣，部分市縣需要服從國家戰略，以生態保護或農業生產為主要戰略，那么如何在這些市縣與經濟發達的市縣之間建立起公平的考核方法？如依然采用GDP為核心的考核方法，則不可能存在安心服從國家戰略的市縣。

舉例而言，江西省縣級工業園的考核要求其每年至少引進20億元的投資項目，當地工業用地畝均投資最高值僅為200-300萬元/畝，以此計算每年僅工業用地需求就達到667-1000畝，如此規則之下，何談規模縮減？

3、如何建立起存量規劃時代的規劃管理方法？

國土空間規劃的要求是“能用管用好用”，換言之，本輪規劃較以往規劃更加注重實用性。然而，在技術規則紛紛出臺時，國土空間規劃的管理規則卻遲遲未定，在不知管理和使用規則的前提下，要編制具有實用性的規劃，顯然不具有足夠的可操作性。

4.2 微觀視角下治理邏輯普遍缺失的問題

從較為較為微觀的角度來看，城鎮開發邊界劃定則面臨現實的管理操作問題，即邊界管理如何與具體的規劃管理、土地審批等實務工作對接。在管理規則尚未明確的情況下，為了應對編制任務，稍有經驗的地方管理者和規劃師都試圖將這個新概念與以往的城規或土規中關于邊界的概念掛上鉤，以期憑借以往經驗來猜度城鎮開發邊界的管理規則。此時，不同參與者都會本能地作出最謹慎的猜測。于是同樣是基于治理邏輯，不同層級的地方管理者，會基于不同的猜測，提出不同的要求。

地方行政主官傾向于認為城鎮開發邊界就是城規的中心城區范圍線，開發邊界外是不能進行城市開發的，因此他們通常要求開發邊界越大越好，為未來發展留足空間。而在接受規模受限的事實后，他們又通常采取抓大放小、抓近放遠的策略，確保其任期內的發展不受阻礙，較少考慮中長期的規劃問題。因此，地方頂層治理邏輯，會要求將實現城鎮發展重大戰略所涉及的空間全部納入城鎮開發邊界，例如全南縣的尋全高速西延線出入口區域、贛廣高鐵站前區等，盡管這樣做可能導致縣城被切割成群山之中的破碎板塊。

自然資源部門主官傾向于認為城鎮開發邊界就是土規中的適建區加上有條件建設區，開發邊界外不允許進行城鄉建設用地審批，因此通常要求開發邊界不能影響重大項目的土地審批，換言之，不能影響本部門核心業務和主要政績來源。因此，地方中層治理邏輯，會要求將已確定的或大概率會實施的建設項目全部納入城鎮開發邊界，例如全南縣工業園的幾個園區，冷鏈倉庫、旅游服務中心等項目，盡管這樣做可能導致城鎮開發邊界在空間上變得破碎而不連續，影響未來的實際管理（見圖4）。

圖4 全南縣重大戰略設施和重大項目分部圖

基層管理人員會認為開發邊界就是城規的城市規劃區，開發邊界內歸縣局管轄，開發邊界外歸鄉鎮管轄。因此他們通常要求開發邊界劃得足夠細致，將可能導致不必要的額外工作的土地劃到開發邊界之外。因此，地方底層治理邏輯則會關注很多細節。

此處舉三個實例：

1、江西省規定，城市規劃區范圍之內的宅基地建房由縣級以上規劃部門審批，城市規劃區范圍之外的宅基地建房由所在鄉鎮人民政府審批后上報縣級規劃部門備案。實踐中上級規劃審計部門對縣級規劃部門極為嚴格，而對鄉鎮人民政府比較寬松，導致縣級規劃部門對農民建房審批十分慎重，耗時長且程序復雜，而鄉鎮人民政府關于農民建房的審批程序十分快捷。這導致了案例一的城鎮開發邊界訴求。在該案例中，城鎮開發邊界沿巷道和溝渠將某村的一半劃出開發邊界，原因是基層官員知曉該村莊因為是城邊村，村民能夠在便捷地享受縣城公共服務設施的同時占有獨棟宅基地，因此拆遷意愿很低。如將該村納入開發邊界而又遲遲不能完成征地拆遷，則可能因為農民建房審批程序過長而導致農民上訪，為規劃管理平添麻煩。

2、案例二，開發邊界沿道路和田埂將兩塊土地分別劃入城鎮開發邊界內外。根據國土三調，這兩塊土地都屬于園地，且從技術分析上來看都是適宜建設區。然而，圖中西北側的土地是葡萄園，葡萄種植的前期投資較大，并且已成為當地村民重要的收入來源，征地成本高難度大；而東南側土地則是菜地，經濟價值不高，征地成本低難度小。

3、案例三，城鎮開發邊界完全依據城鎮小區和村莊之間的圍墻劃定，原因是該村莊歷年以來積累了大量的違規建房問題，如納入城鎮開發邊界中，可能因城管督查而帶來大量難題。縣級自然資源部門的基層管理人員認為，憑借自身力量短期內必然無法解決如此眾多的違章建筑問題，為避免影響自身的考核成績而力主將該村劃出城鎮開發邊界（見圖5）。

圖5 地方管理者對城鎮開發邊界的要求實例

5 結論和討論

從技術角度來看，以城市增長邊界為源頭的一系列城鎮開發邊界技術方法已經相對豐富且趨于成熟，通過多方法結合在技術層面完成城鎮開發邊界的劃定工作可行性很高。然而從治理角度來看，影響城鎮開發邊界劃定的因素大都是獨立而分散的治理訴求，可能源于社會治理的方方面面，缺乏系統性，因而既難以納入具有普適性的模型分析之中，又難以通過地圖進行統一識別、分析和解決。不過，正是這些瑣碎的問題，導致地方政府心目中理想的開發邊界劃定方案與技術邏輯下的分析結果往往大相徑庭。

基于治理邏輯下城鎮開發邊界影響因素的以上特點，實踐中尚未發現高效的、具有方法論指導的解決途徑，能夠將治理邏輯與技術邏輯很好地結合起來，只能采取“一事一議”的方式，逐項權衡利弊，反復溝通。

盡管如此，在國土空間規劃編制中引入治理思維顯然是意義的。只有將治理思維和技術思維有機結合起來，才有可能做出真正“能用管用好用”的規劃。這就要求規劃師們必須進一步提高田野調查的能力，深入了解地方治理的痛點和難點，以便作出有針對性的規劃應對。