外國人就業管理行政效能提升路徑創新
——以流動基礎設施建設為視角

孫學鵬 陸 晶

（中國人民公安大學涉外警務學院 北京 100032）

公安機關對外國人就業的管理貫穿外國人入境、居留和出境全過程，包括對在華就業人員的日常管理工作、居留證件的辦理以及外國人非法就業的查處。近年來，隨著行政審批制度改革的大力推進，各地爭相推出“放管服”和優化營商環境政策，我國營商環境在全球排名得到大幅提升，已成為全球主要經濟體中營商環境改善幅度最大的經濟體[1]。當前外國人就業管理在服務與監管之間難以達到平衡，重監管輕服務，勢必要細化準入條件和加大審查力度，繁瑣的證明材料和較長的核查周期使得部分高端技術人才可能會在搖擺中投入他國懷抱，造成人才流失。重服務輕監管，在引進外國高端人才的同時也使得大量從事一般性勞務活動的外國人進入我國，擠壓我國勞動力市場，對我國就業產生沖擊，甚至會對社會治安帶來不利影響。縱觀國外部分移民國家的發展歷程，作為流動基礎設施的勞務中介在與行政主體較量的過程中往往能夠通過鉆空子將大量低端勞動力“合法”輸送到目的國。而在此之前，勞務中介通常是作為國家在海外募集稀缺勞動力的“腿”的形式存在的。因此，科學處理行政主體與商務中介之間的關系，正確調節外國人就業管理行政效能已成為現在亟待解決的課題。

一、流動基礎設施的理論與實踐

基礎設施是指為社會生產和居民生活提供公共服務的物質工程設施，是用于保證國家或地區社會經濟活動正常運行的公共服務系統，是社會賴以生存發展的一般物質條件。而在移民管理的話語體系中，流動基礎設施這一概念最早由國際勞工組織提出，指的是一套政策、機制，使勞務的流動合法、有序、有保障。作為流動的基礎設施不再強調物質性，更多的是將其作為一種政策語言來強調其功能價值，例如，出國前要提供培訓、做身體檢查，出國后要有一系列保護勞工的措施、出現糾紛有機構可以提供幫助等。顯然這樣的提法過于強調法律制度對移民流動的調控作用，忽視了流動過程的物質性。

學者項飆在跨國勞務人口流動的過程研究中將流動基礎設施細化為商業、監管、技術、人道主義和社會五個維度，基礎設施可以根據這五個維度進行劃分。監管性基礎設施，主要指的是根據國家移民政策設立的移民管理機構，肩負處理移民相關文件、許可、培訓等工作的國家機構和官僚程序[2]；商業性基礎設施主要指將人口跨國流動市場化，協助勞動者與用工單位建立雇傭關系的勞務中介或獵頭公司；技術性基礎設施常見于各種交通工具，是最顯而易見的；提倡人道主義的非政府組織和國際組織構成人道主義基礎設施；與移民網絡高度相似的社會性基礎設施則通常指信仰（宗教）和社會關系。

這五個維度僅表示不同的操作邏輯，在實踐中通常交叉存在于不同的流動基礎設施中，比如，國家監管部門在日常行政管理過程中落實監管職能，但在管理的過程中要服務于本國經濟發展就不得不考慮商業價值的維護，科學技術的進步激發行政主體政務便民化的發展，各種網辦平臺應運而生，可見技術性基礎設施不光存在于方便流動的交通工具中，還可能存在于監管性基礎設施中。

如英國，2022年英國商業、能源和產業戰略部（BEIS）發布了《英國創新戰略：創造未來引領未來》，其中較大篇幅介紹了政府最新人才發展計劃，并創建了一個專門的跨部門單位，即人才辦公室，負責向創新者宣傳以英國為家的好處，確保英國對高技術移民開放并歡迎的態度，協調關鍵優先領域的頂尖人才的快速招聘通道。可見英國通過調節移民政策和政府移民管理部門以期達到吸引更多的全球頂尖人才向英國匯聚的目的。而美國作為傳統的移民國家在全球人才搶奪中一直處于領先低位，其中最具特色的便是國家獵頭制度。目前美國的國家獵頭政策已經一改過去單憑軍事力量掠奪人才的暴力行動而轉為以商業獵頭公司的形式出現，美國人才獵頭業務是全世界最發達的，其獵頭份額占全世界的60%左右[3]，這些獵頭公司肩負美國政府對世界范圍內關鍵人才和重點人才的獵獲重托，這也是美國通過調節商業性基礎設施實現人才搶奪的重要體現。

我國在移民領域基礎設施建設方面的大力投入，一方面是確保政策有效實施的橫向路徑與行政服務范圍，另一方面旨在通過優化基礎設施實現管理目標得到有序化社會管制。在世界各國的人才戰略中，大多數國家會利用調節流動基礎設施實現有選擇性地接納外國移民。

二、我國外國人就業管理流動基礎設施現狀及問題檢視

（一）我國外國人就業管理流動基礎設施的現狀。當前我國人口跨國勞務還是以勞務輸出為主，不過從2009到2018年，在中國工作的外國人從23 萬增加到95 萬，呈現指數級增長。境內人力資源公司紛紛開展國際人才服務和高端人才尋訪業務，按照這個趨勢未來一定會有更多的外國人來華工作居留。國際勞動力的流入會顯著促進流入國的科技創新水平[4]，而如何保護我國勞動力市場，保證在華合法取得就業資格的外國人必須是高端人才或某些領域的特需人才，給我國的流動基礎設施建設提出更高要求。十四屆全國人大一次會議宣布國家外專局重回人社部標志著我國引進外國智力工作提到一個新的歷史高度，也是繼國家移民管理局掛牌成立后又一監管性基礎設施建設重大結構性調整。

隨著國內科技公司的不斷發展和解決一系列“卡脖子”問題的現實需要，各地為了給海外人才提供更好的社會融入條件，紛紛建設國際人才社區和社區外國人才服務站，各地公安機關出入境部門為服務來華就業外國人出臺一系列便利政策。與此同時，各地相繼出現外國人非法就業數量激增的現實困擾。在納才引智的過程中，監管與服務不應該是一對此消彼長的矛盾體，如何做到監管與服務的平衡是當前流動基礎設施建設的核心問題。

（二）外國人就業管理流動基礎設施存在的問題。

1.優化服務事項規模不經濟。在經歷了多年改革，取消、下放事項遇到瓶頸期，邊際效應縮小，許多優化服務事項出現規模不經濟現象，改革投入與收益不成正比。在外國人就業管理過程中，行政主體的多元性導致行政改革與優化很難統籌考慮，各部門在自己的職能范圍內孤立地進行結構性優化。加之基層“事務主義”現象嚴重，優化服務事項難免有迫于上級考核之嫌，導致看似服務管理方式更加精細化，而行政相對方卻沒有充分享受到改革的紅利，流動的成本不減反增，甚至在部分環節阻礙人口流動。

2.行政集約化程度偏低。隨著電子政務的興起，各地政府掀起一波“網辦”潮。按照公安部的指示精神，外國人工作類居留許可可以網上申請，辦證人只需要按照規定提供必要的基本信息和證明材料即可。實踐中，公安機關居留證件辦理平臺和外交部以及外專局是分別獨立存在的，信息共享能力差，在對證明材料進行實質性審查過程中難以對材料進行溯源，鑒別真偽基本依靠民警主觀經驗。業務流程存疑的案件主要通過發函的形式進行核實，缺少業務協同的機制以及平臺，流程再造能力差。

3.中介機構高度自由化。目前我國對外國人就業管理商業服務在尺度、內容、專業化程度和影響力等方面都處于摸索階段，外國人來華就業多數是外國人與企業通過非官方中介機構建立了解并簽署相應的勞動合同，這意味著中介環節監管處于缺失狀態。過度的自由化可能使部分中介機構在利益的驅使下鋌而走險，以隱瞞、偽造相關證明材料為手段，為不符合相關法律規定的外國人申請簽證和工作許可并拿到居留權。大量不符合要求的外國人涌入不光對我國社會治安帶來不利影響，還會進一步擠壓我國就業市場，破壞本國勞動力生態。

三、路徑創新：流動基礎設施優化與完善

（一）完善法律規范。目前，我國尚無專門有關外國人就業管理的法律法規，對外國人就業管理的相關表述也都是碎片化地摻雜在其他綜合性法律規范之中，且相關表述過于籠統，缺少詳細解析或實施操作細則。我國亟須制定一部針對外國人就業的專門立法，涵蓋但不局限于以下幾個方面：第一，明確各部門在外國人就業流程中的工作職責，形成協調管理體系，防止交叉管轄情況的出現。第二，明確人才引進的質量和數量標準，不以學歷為第一標準，采取科學的手段對人才進行認定和管理。第三，規范跨國人力資源公司經營范圍，特別是要明確其業務邊界，要進一步縮小監管真空地帶的生存空間。

（二）搭建共建、共治、共享的信息化平臺。由公安部牽頭，會同外交部、人社部等建立全國聯網的外國人來華就業管理信息化平臺。行政主體結合業務特點領取相關業務模塊，開放相關信息資源端口，在平臺上進行業務流轉、核查信息等工作。各行政主體是平臺的使用者，也是平臺信息的建設者，各部門結合業務優勢投放高價值信息單元，同時在抓取數據中注意個人信息保護。

平臺中流通的數據本身就是一種資源，在外國人就業管理平臺龐大數據量基礎之上，也可以利用AI技術和大數據分析模型，挖掘出有價值的情報信息，為涉外案件的早期發現，以及案發后的快速打擊提供支持。

（三）中國特色的國際人力資源服務管理模式。

1.發布人才需求動態清單。結合國家發展定期發布人才需求清單，清單需要明確引進人才的具體特征，包括并不局限于以下要素：一是年齡、學歷等基本要素，學歷作為人才鑒定的全球適用標準可以初步篩掉不符合發展需要的人員。二是工作經驗和技能特長等核心要素，能否勝任崗位通常由這兩項指標衡量，是能夠證明人才匹配程度的最重要指標。三是宗教背景、國籍和社會關系等前提要素，這些要素能夠客觀反映出人才的穩定程度，減小后續社會融入難度。

2.發揮國企的引導作用。國企在經營發展中一方面要創造良好的經濟效益，另一方面要承擔政治和社會責任，在執行黨和國家政策上具有一定的制度優勢。在人才高質量發展戰略中，優秀的高端人才是世界各國搶占的重要資源，都是花重金被搶奪的對象，具有國企性質的人力資源公司要轉變人才吸引理念，變被動等待為主動出擊。在國企改革的大背景下，可以對肩負重任的公司給予扶植，一方面鼓勵國內人力資源公司海外拓展業務，增加在國際人才市場的活躍度；另一方面通過注資、并購的方式增加國有資本比例，進而提升話語權，實現對海外人才招募活動監管。

3.搭建B2G2C 模式的人才服務管理平臺。B2G2C 是傳統電子政務與電子商務模式嬗變出的新模型，是將政府、企業、公眾通過互聯網平臺進行行政事務的新型處理模式。外國人就業管理行政事務的參與者包括：行政主體、外國人以及企業。我們可以把B2G2C模型的人才服務管理平臺理解為由行政主體實施監管職能的人才招聘網站。平臺作為外國人與企業溝通的橋梁最大的應用價值便是將整個招聘環節透明化，以行政主體為核心的中介平臺較少關注盈利，將目光鎖定在人才的定向引入與監管職責的行使上，一定程度上削減了中介機構將不符合要求的外國人輸送到國內勞動力市場的可能性，達到遏制商業高度自由化所引發的監管后置問題。

一是對招聘崗位合理性進行核查。企事業單位通過平臺資格審查后可以向平臺提交擬招聘崗位申請，平臺對招聘行為進行評估，對于確實有特殊需要，且國內暫缺適當人選的崗位，審查通過后更新到平臺中。平臺對數據的時效性負有監管義務，確保招聘信息發布在人才缺口周期之內。

二是對外國人背景進行初查。根據外國人在平臺內提交的證明材料，對其基本信息進行核查，主要是考察其是否具有從事相關工作所必須具備的專業技能和工作經歷，結合現有的積分政策，得到一個初步的打分，反映其與崗位的匹配程度，根據企業需要的人才數量擇優推送。

三是多元化業務流轉機制。平臺針對不同人才類型設置多樣化的業務流轉機制。對于那些對本國十分有益的國際公認的外國高端人才，平臺應設計專門綠色通道，盡量簡化審批流程和審批時效，為高端人才來華就業提供方便。

結語

進入新時代，中國發展進入新紀元，勞動力雙重市場已經形成，雖然國內勞動力還處于過剩的狀態，但基礎研究以及核心技術領域對人才的缺口還是很大。經過人才戰略1.0時代的摸索，在讓誰來的問題上基本達成共識，進入實現兩個一百年奮斗目標的交匯點，讓國際人才通過什么樣的方式來成為當下研究的重點。而眾多的國際人才來到我國工作生活，如何做好他們的社會融入，讓他們在中國安居樂業也同樣是外國人就業管理應該研究的課題，也是下一步研究的方向。在日常管理中，我們要學習國外的先進做法，通過工作實踐將其本土化，結合我國制度優勢，不斷推出符合我國發展實際的做法，進一步服務人才戰略高質量發展大局。