全面推進美麗中國建設
——2023 年中國環境戰略與政策學術年會綜述

生態環境部環境與經濟政策研究中心

【編者按】2023 年9 月24 日，由生態環境部環境與經濟政策研究中心主辦的“2023 年中國環境戰略與政策學術年會”在北京召開。會議以“全面推進美麗中國建設”為主題，深入學習貫徹習近平生態文明思想和全國生態環境保護大會精神，圍繞美麗中國建設的理念指導、戰略定位、實踐要求開展了深入研討交流。

由生態環境部環境與經濟政策研究中心主辦的“2023 年中國環境戰略與政策學術年會”日前在北京召開，會議深入學習貫徹習近平生態文明思想和全國生態環境保護大會精神，圍繞美麗中國建設的理念指導、戰略定位、實踐要求、效果評估，開展深入研討交流，為加快推進人與自然和諧共生的現代化提供理論和實踐支撐。

會議認為，習近平總書記在全國生態環境保護大會上提出的“四個重大轉變”和“五個重大關系”是習近平生態文明思想的新闡釋新發展，進一步深化了我們黨對社會主義生態文明建設的規律性認識，為新時代新征程全面推進美麗中國建設提供了根本遵循，必須長期堅持并在實踐中不斷豐富發展。

新征程上，要深入學習貫徹落實習近平生態文明思想和全國生態環境保護大會精神，牢牢把握形勢任務，堅持以人民為中心，堅持精準、科學、依法治污，堅持綠色低碳發展，堅持統籌山水林田湖草沙一體化保護和系統治理，堅持底線思維安全發展，堅持改革創新合作共贏，以高品質生態環境支撐高質量發展，努力繪就美麗中國新畫卷。

年會以“全面推進美麗中國建設”為主題設1 個主論壇，圍繞美麗中國建設經濟政策、生態保護監管、減污降碳協同增效、法治保障、全民行動等方面，設5 個平行分論壇。來自相關部委、科研院所、地方政府、新聞媒體等方面的代表共150 余人參加會議，并圍繞論壇主旨開展理論和實踐研討交流，提出了很好的意見和建議。

一、美麗中國是中國式現代化的目標指向

建設美麗中國是以習近平同志為核心的黨中央，深刻把握我國生態文明建設和生態環境保護形勢，立足社會主義現代化建設全局，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要作出的重大戰略安排。與會專家圍繞黨中央關于推進美麗中國建設作出的重大決策部署，展開熱烈討論。

中國工程院院士吳豐昌認為，城市是美麗中國建設的重要載體與具體呈現，人口、經濟在城市高度集中，城市生態環境治理關系人與自然和諧共生現代化建設，關系美麗中國目標實現進程?！半p碳”背景下開展面向美麗中國的城市生態環境治理模式與路徑研究，是一項具有緊迫性、復雜性和艱巨性的任務，需要政策引導、科技創新及多學科多領域協同推進。

中國要美，農村必須美。推進鄉村生態振興、建設美麗鄉村，深刻影響著美麗中國建設和我國社會主義生態文明建設全局。福建農林大學鄉村振興學院院長溫鐵軍認為，人與自然和諧共生是和美鄉村的本底，在全面推進鄉村振興的進程中，只有把人與自然和諧共生、共同富裕的現代化落到實處，統籌發展、安全與保護，才能走出一條和平發展的道路。

美麗中國建設需要堅實的制度保障。中國科學院地理科學與資源研究所研究員方創琳認為，科學評估是檢驗美麗中國建設目標實現程度的重要手段，要建立科學合理的評估體系和國家標準，以評估結果為鏡，比照全國及各地區目前所處美麗中國建設的階段和程度，發現短板和差距，樹立美麗自信和生態自信，在“比美建美”中有力促進各地區美麗中國建設的進程。

國家發展和改革委能源研究所副所長李忠認為，生態產品價值實現機制是美麗中國建設的重要支撐，要積極探索建立生態產品價值評價機制，持續健全生態產品經營開發機制，完善生態保護補償機制，不斷加大綠色金融支持力度。

國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文認為，應對氣候變化專門立法和碳達峰碳中和促進專門立法都很必要，需要制定專門立法計劃。從立法邏輯、立法站位、立法名稱、立法目的及其實現、適用范圍、監管工作、國際合作等角度比較來看，近期優先制定應對氣候變化法比制定碳達峰碳中和促進法，更符合我國低碳發展法制保障工作的邏輯和需求。

中央黨校社會和生態文明教研部主任褚松燕認為，“人”是生態文明建設的主體，要加快推進全民自覺行動，健全相關的行動機制，通過國家力量、市場邏輯、社會合作的協同，在黨的全面領導下形成全民自覺行動，大力推進美麗中國建設。

理論是行動的先導。黨中央關于美麗中國建設的目標是既定的，到2035 年美麗中國基本建成，這就要求各地區各部門加緊探索推進，學界廣泛開展理論和實踐研究，為全面推進美麗中國建設提供助力。生態環境部環境與經濟政策研究中心副主任俞海認為，要圍繞自然之美、生命之美、生活之美，對美麗中國內涵進行全面定義，明確“美麗中國是什么”，進而回答“美麗中國怎么建”；要對標發達國家和地區“美麗”建設，正視差距和不足，總結梳理經驗模式，不斷完善美麗中國建設的理論體系、實踐體系、評估體系。

二、不斷完善美麗中國建設的環境經濟政策

環境經濟政策是生態環境治理體系的重要組成部分，是運用市場化手段加強生態環境保護的關鍵抓手，是推動綠色發展的重要工具。

有專家認為，制定環境經濟政策應緊密跟蹤國家重大戰略需求、圍繞環境經濟社會多目標，以系統觀、全局觀分析政策效果和影響，強化政策之間、部門之間統籌協調，構建更高質量、更有效率、更為多元的環境經濟政策體系，為美麗中國建設提供政策支撐。

有專家認為，綠色金融是重要的環境經濟政策之一，具有傳導靈敏、撬動力強等特點。監管機構對金融機構提出更高要求，鼓勵將更多資產投向低碳領域，要求金融機構壓降并管理高碳、高污染行業資產敞口，進行環境風險管理；推行強制性環境信息披露，引導金融機構測算碳足跡，實現碳中和。

有專家建議，應加強包含環境污染強制責任保險在內的綠色金融政策頂層設計，更多發揮生態環境部門在嚴格執法、信息共享、成效評估等方面的重要作用。

促進碳交易與其他市場機制協同發力是統籌推進降碳減污擴綠增長的關鍵環節之一。有專家建議，建立碳交易－碳稅組合碳定價機制，在保持宏觀稅負穩定的前提下，將征收碳稅與減稅降費相結合，通過企業稅負結構的調整推動企業節能減排。適時重啟中國核證自愿減排量(Chinese Certified Emission Reduction，CCER)項目審批與備案工作，研究參與碳交易和綠電/綠證交易的高耗能行業企業所購綠證轉化為CCER 并用于抵銷碳配額的可行性。

堅持系統觀念，做好綠色稅收政策的頂層設計，有效推動減污降碳協同增效和綠色低碳高質量發展尤為重要。有專家認為，應完善資源稅，節能、節水等相關稅收，資源綜合利用稅收政策，全面促進資源節約高效利用；完善環境保護稅，將環境保護要求融入產品消費稅、企業所得稅等政策，繼續加大減污調控力度；建立綠色發展相關稅收政策評價體系，對各類綠色稅收政策成效和問題進行動態評價，強化稅收政策管理。

綠色貿易壁壘的消極影響是我國環境經濟面臨的新形勢和新挑戰。有專家指出，貿易正面臨逆全球化的新形勢，有些國家高筑綠色貿易壁壘、推動制造業回歸，制約我國發展。歐盟碳邊境調節機制(Carbon Border Adjustment Mechanism，CBAM)本質上也是一種綠色貿易壁壘，違背“共同但有區別的責任”原則，盡管短期對我國影響不大，但長期影響深遠。有專家建議，在生態文明框架下積極推進綠色貿易新戰略，堅持多邊主義，占據道義制高點，反對西方單邊主義和雙重標準，推動構建人類命運共同體。

三、加強生態保護監管，提升生態系統多樣性穩定性持續性

隨著生態文明體制改革的深入推進，生態環境部門履行生態保護監管的職責定位進一步明確，統一實施生態保護監管，打通生態保護和污染防治，將為美麗中國建設提供有力保障。

有專家認為，加強生態保護監管，不斷提升生態系統多樣性、穩定性、持續性，對于筑牢美麗中國建設的生態安全底線具有重要意義。多種生態要素調查、監測評估信息顯示，全國生態系統狀態持續向好、生物多樣性保護水平逐步提高，特別是黨的十八大以來，區域生態保護修復成效顯著，生態質量改善明顯。同時也發現，不合理的資源開發和城市建設的脅迫力依然較大，局部生態系統功能存在退化趨勢以及改善成效不穩定等問題，整體持續、穩定改善生態系統質量必須進一步完善頂層制度設計，強化生態保護修復的監管力度。

有專家強調，加強生態保護修復的統一監管，需要充分考慮生態系統的整體性、復雜性和區域差異性，在政策制定、項目管理、成效評估等方面，需要加強多學科背景融合、多部門合作參與，從財政制度、行政事權配置等方面進一步理順部門事權邊界和支出責任，完善內外部相結合的監督機制，做到目標協同、規劃協同、區域協同、政策協同。政策制定與執行過程中需要保持戰略定力、久久為功，同時也要加強生態保護修復內生動力機制、打通“綠水青山就是金山銀山”轉化通道關鍵堵點的制度與政策研究，加快建立健全生態產品價值實現機制，完善生態保護的利益聯結機制，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感。

有專家建議，加強生態保護監管能力，首先需要開展跨學科的生態系統管理基礎研究，包括自然與人工復合生態系統的耦合與演化規律、生態風險的安全閾值、政策制定實施下主體行為變化機制，以及深化生物多樣性保護價值內涵挖掘等方面。其次要重視生態保護監管法律法規標準體系建設，明確成效評估標準、統一技術標準，規范生態修復行為。最后要明確生態保護修復部門間數據共享機制，建立多要素協同、多尺度的生態系統監測網絡體系，加密監測調查頻次，為準確研判生態系統健康狀態及演化規律、研判生態保護形勢與評估成效、科學決策奠定基礎。

此外，有專家希望進一步深入貫徹和宣傳人與自然和諧共生的理念，加強城市生物多樣性保護，提升城市生態系統功能，讓城市居民也能體驗到自然之美、生命之美；在嚴格保護的生態空間，需要重新認識原住居民耕作活動在野生動物完整食物鏈中的作用，建立以生物多樣性保護為目標的綠色發展空間管理模式，科學確定人與自然的空間關系、資源利用方式與強度，制定適應性管控指標與技術措施，促進生態空間、生產空間、生活空間的相互融合，繪就人與自然和諧共生的美麗畫卷。

四、減污降碳協同增效對美麗中國建設具有重要意義

減污降碳協同增效是習近平生態文明思想的重要內容，在美麗中國建設及人與自然和諧共生的現代化中處于基礎和重要引領地位。與會專家認為，污染物與溫室氣體排放具有“同根同源”的特點，面對生態環境質量改善與溫室氣體減排的雙重壓力與迫切需求，減污降碳協同增效工作可統籌大氣、水、土壤、固體廢物、溫室氣體等多領域減排要求，將減污作為底線，降碳作為總牽引，協同作為方法和途徑，增效作為目標，提升綜合效能，實現環境效益、經濟效益和社會效益多贏。

2022 年印發的《減污降碳協同增效實施方案》對減污降碳協同增效工作進行了系統謀劃和總體部署。有專家認為，統籌推進減污降碳協同增效工作格局基本形成，絕大多數省(自治區、直轄市)出臺了本地區實施方案。浙江省在區域和城市層面最早開展試點，重慶市在政策和管理協同方面進行了有益探索，比如將碳排放要求納入環評和排污許可、開展統計融合、綜合制定碳普查方案、策劃建設“碳污智治”管理系統、推動聯動考核等。但減污降碳協同治理管理實踐還面臨一些挑戰，如何在高質量發展背景下快速、協同推進減污降碳工作，如何在實現減污降碳協同的過程中推動區域協調均衡發展，如何構造適應新時代的低碳轉型和污染防治管理政策體系等，需要繼續探索研究解決。

有專家認為，石化行業可通過注重源頭減排、加強技術措施綜合效益評估、加強技術創新、充分運用智能化方式、加強政策創新和資金支持力度等來推動減污降碳工作。鋼鐵行業可從技術、產業、管理、政策等多個維度推進協同增效。交通行業可通過提升能源與運輸裝備清潔化水平、交通與能源融合、智慧交通等方式推進減污降碳工作。城市層面可緊盯污染物和碳排放主要源頭，突出重點領域、重點行業和關鍵環節，著力創新減污降碳協同政策體系、減排路徑和管理機制；重點推動試點建設、強化市場運行、發揮好政策工具和基礎數據的作用。專家認為，推進減污降碳協同增效，還需要加強支撐保障，加快構建污染物與二氧化碳排放融合清單，編制減污降碳協同治理技術目錄，將清潔生產中審核成熟的方法學和管理政策應用于減污降碳實踐，通過數字化方式賦能碳減排。

五、法治是全面推進美麗中國建設的基礎性保障

建設生態文明，重在建章立制，用最嚴格的制度、最嚴密的法治保護生態環境。與會專家一致認為，新時代十年，我國生態環境法治建設取得全方位、開創性、歷史性成就。黨的十八大以來，我國生態環境立法實現了從量到質的全面提升，形成了以《中華人民共和國環境保護法》為統領，涵蓋水氣土聲渣等環境要素和山水林田湖草沙等各類自然生態系統的一整套務實管用、嚴格嚴密的生態環境保護法律法規體系。積極推進環境法典的編纂工作，生態環境保護各領域已基本實現有法可依。有專家認為，我國生態環境立法正逐步向國家安全、特殊區域和流域保護等領域進一步拓展。但有些領域還存在立法空白，部分監管制度交叉重疊，對違法行為的懲治力度仍然偏弱，行政執法監督的法律機制還不健全等。有專家認為，隨著新時代生態文明建設實踐的深入推進，生態文明建設領域的行政立法對立法部門協同配合、法律體系的完備性和協調性以及法律制度效能等方面的要求越來越高，要以更高站位、更寬視野、更大力度謀劃和推進生態環境立法工作，為美麗中國建設提供法治保障。

黨的十八大以來，各級生態環境部門高度重視環境執法工作，執法手段不斷豐富、執法力度不斷強化、執法行為不斷規范，為保證新環境法的實施發揮了重要作用。有專家指出，從基層行政執法實踐來看，生態環保執法牢固樹立“執法為民”的理念，“寬嚴相濟”的趨勢逐漸顯現，浙江、河北、山東、湖北等地的基層執法人員更多采用包容審慎的監管方式，適當適用行政處罰自由裁量基準，通過“輕違不罰”、“首違免罰”、督促指導整改等方式，營造良好的營商服務環境，助力企業持續健康發展。同時，也存在執法效能不高、執法不夠嚴格、執法監督不夠有力等問題。專家認為，這與法律法規的適用性、可操作性不高，執法監管不到位都有關系。

有專家認為，開展執法監督可有效保障公民權益、維護司法公正，要積極探索創新執法監管制度，提高環境綜合行政執法效能。黨的十八大以來，我國生態環境執法機制建設實現歷史性突破，逐步由人海戰術、撒網式監管轉向精準化科學化，執法效能大幅提升。當前，生態環境執法改革的“前半篇文章”已基本到位。專家認為，下一步要建立嚴密的環境法治監督體系，強化環境行政執法的機制建設，提升監督隊伍專業化水平；強化人大監督和政協民主監督作用，促進環境法治建設。加大環境信息公開和全民普法力度，依法保障公民的知情權和監督權，激發全社會共同呵護生態環境的內生動力。抓緊研究制定地方黨政領導干部生態環境保護責任制，建立覆蓋全面、權責一致、獎懲分明、環環相扣的責任體系，全面落實各級黨委政府美麗中國建設的政治責任。

六、加快推進美麗中國建設全民行動

建設美麗中國是全體人民的共同事業。全民行動是推進生態文明建設事業的重要保障，也是建設人與自然和諧共生美麗中國的內在要求與重要抓手。當前，我國經濟社會發展已經進入了加快綠色化、低碳化高質量發展階段，但生態文明建設仍處于壓力疊加、負重前行的關鍵期，推動生產生活方式綠色轉型需要全社會的共同努力，要激發起全社會共同呵護生態環境的內生動力，進一步增強全社會踐行綠色發展理念的主動性、自覺性。

如何構建美麗中國全民行動體系?有專家認為，美麗中國全民行動體系是現代環境治理體系的重要組成部分，要加強黨的集中統一領導，重點發揮人民政府的主導作用、國有企業的示范作用、人民團體的動員作用和人民群眾的支持作用。美麗中國全民行動體系運轉的過程，就是各類社會主體在能夠獲取環境信息的基礎上，采用不同社會手段作用于政府、企業和社會等主體，進而促使其環境行為改善的過程。美麗中國全民行動體系構建離不開信息公開和宣傳教育，離不開各類環境社會體制機制創新完善，離不開各類社會主體的能力建設。

當前，全民踐行綠色低碳行為方面還存在短板和弱項。歷年公民生態環境行為調查顯示，當前我國公眾的生態環境行為意愿普遍較強，在呵護自然生態、減少污染產生和節約資源能源等多數行為領域基本能做到知行合一，但在綠色消費、參加環保實踐和監督舉報等少部分行為領域表現一般。針對公眾生態環境行為現狀問題，專家認為至少有兩方面需要引起重視: 一方面，應對氣候變化的信息公開和宣傳教育不到位，未來不僅要發揮政府部門、社會組織作用，也要鼓勵專家學者、媒體、學校等共同參與“雙碳”科普教育，關注青少年等重點群體，培育全社會的“碳思維”。另一方面，部分重點行為領域需要著力推進，包括綠色消費、垃圾分類等仍有較大改進空間。會上，部分專家結合“雙碳”目標，提到餐飲浪費、快遞包裝浪費等問題仍具有普遍性，建議通過開展專項行動、強化制度保障等，進一步提升全社會生態環境行為水平。

有專家認為，未來在推動美麗中國建設全民行動方面，各類社會主體應持續增強自身參與美麗中國建設的能力?；饡梢再Y助扶持民間環保公益組織，打造企業家、環保公益組織、公眾共同參與的平臺，凝聚生態環境保護力量?；ヂ摼W平臺型企業不僅要成為綠色低碳發展的踐行者，還應利用好企業平臺優勢，積極擴大對低碳產品和服務的供給，運用碳普惠機制等激勵引導用戶踐行綠色低碳生活方式。