面向遠景目標的農業強國建設：國際比較與中國對策※

陳秧分 盧昱嘉

內容提要：“十四五”規劃及2035年遠景目標明確了中國農業現代化的目標任務，中共二十大報告進一步提出了加快建設農業強國。通過國際對比與愿景展望來反推當前差距,有助于如期實現既定的目標任務，確保建成農業強國。研究表明，農業勞動生產率偏低是中國農業發展的主要短板，其核心根源是工農城鄉關系不協調。按照當前發展路徑，2035年中國農業勞均增加值、勞均產出比等關鍵指標均距離農業強國尚有一定差距。立足中國農業發展所處方位與中國國情，建議從社會經濟全局來謀劃農業強國建設，在鞏固農業基礎地位、重視鄉村產業振興發展、暢通工農城鄉關系、深化國家治理保障等方面綜合施策，確保在“十四五”規劃及2035年遠景規劃目標框架內如期實現農業強國目標。

一、引 言

在中華民族偉大復興戰略全局與世界百年未有之大變局背景下，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二三五年遠景目標的建議》，要求推動形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系，加快農業農村現代化。農業是國民經濟的基礎產業，“中國要強，農業必須強。”農業農村現代化的首要任務是農業現代化，核心目標是建成農業強國。《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》明確提出“加快實現由農業大國向農業強國轉變”，中共二十大報告再次明確要求“加快建設農業強國”。

以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興，是“十四五”乃至更長時期中國經濟社會發展的核心主題，關系社會主義現代化建設全局，其中，農業領域建成農業強國的需求尤為迫切。《國家質量興農戰略規劃(2018-2022年)》指出，中國農業正處在轉變發展方式、優化產業結構、轉換增長動力的攻關期。中國農業在取得顯著發展成效的同時，正面臨比較優勢逐步喪失、農業對外依存度快速上升、資源約束趨緊等現實挑戰，表現在國內外農產品生產成本和價格倒掛幅度不斷擴大等方面(葉興慶，2020)。中國農業總體上大而不強、多而不優，農業現代化的首要目標與核心表征是提升中國農業的質量效益和競爭力，建設農業強國，這既有助于守好國家“三農”戰略后院，也有利于補足發展短板，真正建成社會主義現代化國家。

有關農業強國建設研究主要從農業強國內涵、建設邏輯、共性特征、中國路徑等方面進行了探索(葉貞琴，2017；姜長云等，2022；唐仁健，2022；魏后凱和崔凱，2022)，相關研究還涉及到農業現代化、農業高質量發展、農業轉型、“四化”關系、行業高質量發展等領域。這些研究為理解中國農業強國建設提供了有益支撐，有關國際對比與愿景展望的研究分析還有待加強。“十四五”是中國“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯期，也是全面開啟社會主義現代化強國建設新征程的重要機遇期，通過國際比較來分析農業發展差距與破解路徑，通過愿景展望來反推當前問題與破解需求，有助于更好地謀劃中國農業發展路徑，在“十四五”規劃及2035遠景目標框架內盡快實現農業強國目標。論文第二部分將結合產業發展理論、既有研究基礎與中國現實國情，揭示農業強國建設的理論內涵及其邏輯依據；進而，考慮農業強國必須兼顧結果與過程、生產力與生產關系，在第三部分對比中國與典型國家、不同類型國家的農業發展狀態，診斷中國農業發展的現狀水平、短板瓶頸及其模擬結果，分析建設農業強國面臨的現實困境；最后，立足中國國情與所處方位，從農業本身及其綜合環境出發，提出具體建議。

二、農業強國建設何以成行——理論與實踐維度的研究闡釋

農業強國與農業高質量發展、農業現代化、現代農業發展等概念緊密相關，是理論邏輯與實踐邏輯的有機統一。

1. 農業強國的概念內涵

農業強國研究較為少見，概念界定存在突出國際比較與建成愿景兩種傾向(姜長云等，2022年)。從國際比較來看，代表性文獻認為農業強國突出“農業強”，是綜合多維指標評價結果的廣義概念，其內涵隨時間發生動態變化。若一國農業整體或農業比較優勢部門的現代化水平位居世界前列并引領世界農業發展，則可稱為農業強國。農業強國建設與農業現代化互為依托、相輔相成，前者要求以較高的農業現代化水平為基準，后者是建設農業強國的前提和底線(魏后凱和崔凱，2022)。從建成愿景來看，葉貞琴(2017)認為中國建成農業強國，必須在供給保障能力、產業體系、農業可持續發展能力、農業科技實力、農業經營主體活力等方面具有較強的實力。唐仁健(2022)指出，農業強國內涵十分豐富，關鍵是供給保障強、科技裝備強、經營體系強、產業韌性強，由此，必須用高水平的農業科技、現代化物質裝備破解資源稟賦約束，不斷提高土地產出率、勞動生產率和資源利用率，推進農業產業延鏈、補鏈、強鏈，全面提高產業體系的韌性和穩定性。

以上研究為理解農業強國奠定了扎實支撐，本文也認為只有將國際比較與建成愿景相結合，才能更好地理解農業強國(姜長云等，2022)。農業強國建設，需要考慮中國農業發展的現狀特征，更需要將其置于新發展階段和新發展格局高度，對內促進國家現代化，對外增強國際競爭力，是內外兼修的一體兩面。事實上，農業強國與農業高質量發展、農業現代化等概念一脈相承，核心是形成較強的質量效益與競爭力。結合國家相關文件精神、已有研究觀點與農業產業實際，本文將農業強國建設根植于農業發展階段轉化、理念轉變與格局轉換，通過優化農業產業體系、生產體系與經營體系，解決當前農業發展存在的比較優勢逐漸喪失、資源要素約束趨緊、對外依存度較高等核心問題，實現“高”“質”“量”三個方面目標。“量”，即足夠的農產品供應，保障重要農產品的供給安全，滿足人民日益增長的美好生活需要；“質”，即可持續的、有韌性的產業品質，提升農業資源配置效率；“高”，即顯著的分工地位，具備國際經濟合作和競爭優勢。這既與國家糧食安全、高質量發展等戰略相銜接，也體現了中國式現代化等方面的要求。值得注意的是，本文將農業強國建設與農業現代化、農業高質量發展統籌考慮，既因三者都兼顧結果與過程，也因農業現代化、農業高質量發展的實踐結果是較高的質量效益與競爭力，與農業強國建設的核心內涵完全相符。

2. 農業強國建設的理論邏輯

農業強國可以用眾多指標加以測度，這些指標都依賴于農業產業的內生發展。因而，農業強國建設的內在本質，可回歸到農業作為一種產業，通過優化配置生產要素，實現高效率的產出增加過程。其中，農業要素既包括土地、勞動力、資本等傳統生產要素，也包括技術、數據、管理等現代生產要素，可用要素規模、質量、種類、利用等屬性來衡量。農業配置結構是生產要素在產業、生產、經營、空間等不同維度的呈現。農業產出可分為產品、產值與價值三個維度，產品即農產品，是要素投入的直接物質產出，產值即農業產業產值，是農業全產業鏈的市場價值，價值即農業所承載的產品生產、社會穩定、文化傳承、生態涵養等多功能價值(圖1)。農業建成強國，實現“高”“質”“量”發展，表征是足夠的農產品供應、顯著的資源配置效率、領先的競爭優勢，路徑是優化生產要素配置，根源是影響要素流動與產出效益的發展環境。因此，農業強國建設既是一個包括產業體系、生產體系、經營體系的有機整體，其中產業體系和生產體系體現農業生產力，經營體系反映農業生產關系(夏顯力等，2019)，也是一個兼顧結果與過程的綜合體系，結果主要體現在較高的質量效益與競爭力，過程側重農業發展的影響因素，包括全球化、工業化、城鎮化等農業與鄉村發展外在環境，均會影響農業要素流動及其產出分配，進而決定農業發展水平。

圖1 農業發展的理論認知

3. 農業強國建設的實踐依據

中國是農業大國，農業曾長期是國民經濟的主要部門、農民占全國人口絕大多數、農村數量多而規模小。隨著改革開放不斷深入，中國農業發展取得了生產力顯著提升、穩定了農民就業、支撐了城鎮化進程、保障了國家糧食安全等顯著成效(陳秧分等，2018)。國家統計數據顯示，2020年全國農業及相關產業增加值達16.69萬億元，占GDP的比重為16.5%。無論是從經濟系統視角來看，還是從產業關聯視角分析，農業在國民經濟中的地位均很穩固(李裕瑞等，2022)。隨著國家全面推進鄉村振興，大力促進農業農村現代化，中國農業科技和裝備支撐水平將顯著提升，全產業鏈開發將不斷深入，支持保護力度將持續加大，農村改革創新將深入開展，都為推進農業強國建設奠定了有力支撐。

放眼國際，主要發達國家，普遍擁有發達的農業產業，都是全球農業強國(姜長云等，2022)，主要發展中國家，農業勞動生產率等指標明顯滯后于發達國家(Chen等,2018)。進一步地，根據以農業勞動力無限供給為主要特征的二元經濟結構理論、認為食物消費比重隨收入增加而趨于下降的恩格爾定律、指出工農業產品價值存在不等量交換的“剪刀差”理論等相關理論，實施優先發展工業戰略的大多數發展中國家，均付出了農民離農、村落凋敝、工業發展遠未達到預期目標的沉重代價(林毅夫，1988；陳秧分等，2018)。在現代化進程中，如何處理好工農關系、城鄉關系，在一定程度上決定著現代化的成敗。從世界各國現代化歷史看，有的國家沒有處理好工農關系、城鄉關系，農業發展跟不上，農村發展跟不上，農產品供應不足，不能有效吸納農村勞動力，大量失業農民涌向城市貧民窟，鄉村經濟走向凋敝，工業化和城鎮化走入困境，甚至造成社會動蕩，最終陷入“中等收入陷阱”(習近平，2022)。因而，農業強國建設，既需要鞏固農業的基礎地位，以農業的充分發展來促進國民經濟增長(陳秧分等，2018)，更需要著眼經濟社會全局，在中國式現代化全局中推動實現農業強國建設目標。

三、農業強國建設何以困難——國際比較與中國方位

考慮資源稟賦與發展水平，根據世界銀行分類方法，本文選擇典型發達國家(包括美國、日本、韓國、法國、德國)、發展中國家(印度、巴西、越南、南非、中國)作為對比對象，同時，按照收入水平分為高收入國家、中高等收入國家、中等收入國家、低收入國家，對比各國農業發展水平，揭示中國農業強國建設方向。

1. 農業發展現狀對比

農業強國體現在供給保障、科技創新、競爭力等方面，最終結果或核心表征是較高的產出效率，因而，可以從要素產出效率來分析農業強國建設的現狀水平。從絕對值指標看，以農業勞動力勞均產值衡量勞動力生產率，以谷物單產、單位農地產值衡量土地生產率，可以發現，中國農業勞動生產率較低，為3995美元/人，在主要對比國家中，僅高于印度、越南，低于中高等收入國家，只有日本和韓國的約1/5、高收入國家的11.3%；中國谷物單產、單位農地產值較高，兩個指標均超過了高收入國家水平，也超過了大部分對比國家，其中單位農地產值約為日韓的1/3～1/2，地均化肥施用量達393 kg/公頃，略低于越南，顯著高于其他國家。由此可知，從結果導向來看，中國建設農業強國，最大短板或最關鍵任務是提升農業勞動生產率(表1)。

表1 典型國家農業發展相關指標對比

進一步地：① 從非農產業與農業產業的產值對比看，中國非農產業與農業產業的勞均產值比為4.59，表明非農產業勞動力取得的產出效益遠高于農業勞動力，在主要對比國家中，與日本和印度的4.75基本持平，高于中高等收入國家(4.24)，遠高于高收入國家(2.47)。其中，美國(1.22)、法國(1.70)、德國(2.18)、巴西(1.87)等4個國家，其非農勞動力的勞均產值與農業勞動力的勞均產值基本持平。② 從農業產值與就業對比看，中國農業產值比與農業就業比的比例為0.27，中國以25.35%的農業勞動力就業比重，只創造了6.89%的農業產值，僅高于日本，明顯低于其他國家，尤其是高收入國家(0.41)以及美國(0.82)、法國(0.59)、德國(0.46)等發達國家。

從農業就業占比、農業GDP占比、城鎮化率、人均GDP這四個與“三農”緊密相關的指標看，2019年中國農業就業占比為25.4%、農業GDP占6.9%，均高于中高等收入國家，遠高于美國、日本、韓國、法國、德國等高收入國家。中國城鎮化率為60.3%，介于中等收入國家(52.9%)與中高等收入國家(66.4%)之間，僅高于印度(34.5%)、越南(36.6%)，離美國(82.5%)、日本(91.7%)、韓國(81.4%)、法國(80.7%)、德國(77.4%)等發達國家尚有較大差距，表明中國城鎮化仍有較大空間。中國2019年人均GDP為10217美元，已超過中高等收入國家，高于四個發展中國家，但遠低于美國、日本、韓國、法國、德國等發達國家。綜合而言，如果以中高等收入國家的均值作為對比，中國人均GDP已是中高等收入國家的1.13 倍，但農業就業占比、農業GDP占比、城鎮化率分別滯后3.85、0.82、6.04個百分點，農業就業占比較高、城鎮化率較低，表明工農城鄉關系不協調是導致中國農業勞動生產率低下、農業競爭力不高的重要原因。

2. 工農城鄉關系演繹特征對比

農業發展與宏觀經濟緊密相關，通過刻畫城鎮化進程中的工農城鄉關系演繹特征，有助于更好地診斷該國農業發展特征和核心矛盾。其中，非農產業與農業的勞均產出比例，反映了一國的產業結構、就業結構、居住結構以及經濟發展質量，可以作為刻度工農城鄉關系的理想指標，城鎮化則是驅動工農城鄉關系的主要影響因素，通過比較各國城鎮化率與勞均產出比的演繹規律，可以進一步揭示中國的發展短板所在。考慮數據可獲得性與研究需要，將從典型國家、農業大國兩個尺度開展研究分析。

(1) 典型國家勞均產值比與城鎮化率的演變特征。從典型國家時序變化來看，呈現以下特征：① 高收入國家、中高等收入國家、中等收入國家的勞均產出比都隨著城鎮化率增加而減小，其中高收入國家2019年勞均產出比均值為2.47，相比中高等收入國家(4.24)、中等收入國家(4.71)和低收入國家(4.64)，其工農城鄉關系最為協調。值得注意的是，中等收入國家的勞均產出比超過了低收入國家，這是因為低收入國家尚處于工業化城鎮化起步階段，農業勞均產值(840.18美元)、非農產業勞均產值(1604.29美元)的絕對值較小，處于低水平陷阱狀態，勞均產出比基本保持不變。② 發達國家中，美國、法國、德國的城鎮化率分別從1991年的75.7%、74.2%和73.3%增加到2019年的82.5%、80.7%和77.4%，同時，勞均產出比在波動中不斷下降，分別從最高值1.90、3.90 和4.14減少到2019年的1.22、1.70 和2.18，表明這三國的農業與非農產業發展趨于協調。相比之下，日本和韓國的城鎮化率較高，1991-2019年均值分別為85.0%和80.2%，勞均產出比也較高，其中日本為4.75、韓國為3.02，凸顯了日本、韓國農業比較優勢、農業競爭力的相對匱乏(周娟，2015；闕澄宇等，2016)。③ 發展中國家中，隨著城鎮化水平增加，巴西、越南和南非的城鄉關系均趨于協調，其中，巴西城鎮化率從74.7%穩步增長到86.8%，勞均產出比從6.56迅速下降到1.87，說明巴西農業發展向好，生產回報率顯著提升，在保持高度城鎮化的同時也促進了各產業的協調發展；越南和南非的勞均產出比雖然呈顯著下降趨勢，但平均水平較高，尤其是越南，2019年城鎮化率僅為36.6%，非農產出是農業的3.75倍，城鄉協調仍處于初級階段。與其他國家相比，印度的勞均產出比隨城鎮化率增加反而呈現一定的上升趨勢，由1991年的3.78增加到2019年的4.75。中國的勞均產出比先增加后減少，由1991年的3.48快速增加到2003年的5.84，之后呈現緩慢下降趨勢，2019年仍達到4.59，存在較為嚴重的工農城鄉問題(圖2)。

圖2 1991-2019年不同收入群組國家勞均產值比與城鎮化率的演變特征注：橫坐標為城鎮化率，縱坐標為勞均產值比。

(2) 農業大國各年份勞均產值比與城鎮化率耦合特征。農業大國可以立足本國資源發展農業生產，更具借鑒意義，同時，考慮到數據的可獲得性和完整性，以各年耕地面積大于1萬km2為篩選條件，選擇1991、2000、2010、2018年四個年份，分析全球各國勞均產出比與城鎮化率的散點圖，各包含68、89、100、97個樣本國家，呈現以下規律：① 非農產業的勞動回報率長期高于農業產業。1991年以來農業大國勞均產出比普遍超過1，在1～20之間不等，即非農產業的回報率長期領先于農業產業，一定程度上構成了各國尤其是發達國家支持農業發展的原因所在。② 勞均產出比隨城鎮化率提高呈現下降趨勢。農業大國勞均產出比和城鎮化率的散點圖，以50%城鎮化率為界，呈現左上側分散、右下側集中特點，各年趨勢線斜率均為負值，表明城鎮化率越高的國家，其城鄉發展水平越趨于協調(圖3)。其中，以美國、巴西、澳大利亞、加拿大等為代表的高城鎮化率國家，其勞均產出比相對較低；以中國、泰國、印尼為代表的城鎮化率居中國家，其勞均產出比較高；以莫桑比克、烏干達、坦桑尼亞、阿富汗等為代表的低城鎮化率國家，勞均產出比有高有低，表明城鎮化是促成工農城鄉協調發展的必要條件(圖4)。③ 工農城鄉關系總體趨于協調。1991-2018年全球城鎮化率超過50%、勞均產出比小于5的國家明顯增多，各國勞均產出比和城鎮化率的散點趨勢線斜率逐漸減小，分布趨于平緩，表明隨著城鎮化水平的不斷增加、農業勞動力的持續轉移，勞均產出比整體呈現下降趨勢，勞動力投入農業與非農產業的差距逐漸縮減。④ 中國構建新型工農城鄉關系仍任重而道遠。2011年中國城鎮化率突破50%，當年非農產業的勞均產出是農業產業的5.5倍，近年來差距小幅縮減，但與同等城鎮化率國家、較高城鎮化率國家相比，中國勞均產出比仍處于偏高水平，城鄉關系亟待重塑優化。

圖3 主要年份全球主要國家勞均產出比與城鎮化率的關系注：橫坐標為城鎮化率(單位：%)，縱坐標為非農業與農業的勞均產出比，黑色標注為中國。

3. 中國農業發展情景的簡要模擬

2019年中國農業勞均增加值為3994.94美元，介于中等收入國家和中高等收入國家之間，超過印度、南非等低收入國家，與美國(90468.29美元)、法國(58225.58美元)、德國(41459.17美元)等高收入國家相距較大。中國農業勞均增加值隨城鎮化率增加呈現顯著的增長趨勢，通過趨勢線擬合，擬合度可達99.93%。按照擬合優度最大原則以及2035年中國城鎮化率達到70%預測，預計2035年中國農業勞均增加值可達4348.40美元(圖5)，與2019年中高等收入國家基本持平，遠低于高收入國家。中國勞均產出比隨城鎮化率增加呈現先增后減趨勢，在城鎮化率為39.78%的水平下勞均產出比最高達到5.84，隨后差距明顯縮減，按照既有發展路徑，預計2035年中國勞均產出比為3.81，仍超過高收入國家當前水平。

圖5 中國勞均農業增加值和勞均產出比預測

4. 農業強國建設的突出困境

根據適宜刻畫農業質量效益、競爭力與工農城鄉關系的勞均農業增加值指標，2019年中國勞均農業增加值略高于世界平均水平，僅為中高收入國家的90.9%、高收入國家的11.3%。從反映工農城鄉關系的就業產業結構偏離系數來看，2018年中國農業產值比例與農業就業比例之比為0.27∶1，對比而言，中高等收入國家為0.28∶1，高收入國家為0.41∶1。從影響農業競爭力的重要指標農業剩余勞動力規模來看，中國農業勞動力剩余規模超過1億人，農業勞動力剩余狀況將至少持續到2035年(謝玲紅，2021)。農業發展需要采取超常規的發展舉措，才能確保真正建成新型工農城鄉關系，確保如期實現農業強國目標。從中國國情與產業實際來看，實現超常規發展，主要面臨以下困境。

(1) 農業勞動力流出受阻。中國農業勞動生產率低、工農城鄉關系不協調，與中國大國小農的基本國情有著顯著關聯。2018年中國人均耕地面積0.09公頃，遠低于世界平均水平，不具備土地資源稟賦優勢，客觀上決定了勞動生產率短板。進一步地，中國就業產業結構偏離，一產就業比例遠高于一產產值比例，減少農業勞動力，是推動構建新型工農城鄉關系、促進農業農村現代化的關鍵所在。推進“四化”同步發展、促進產業鏈現代化是中國式現代化的重要動力(呂永剛和史立凡，2022)。預計“十四五”末，中國農村勞動人口總量將達到2.59億人，其中需要轉移就業1.16億～1.48億人(謝玲紅，2021)。按照中高收入國家尤其是高收入國家的農業勞動力占比，到2035年中國農村勞動力需要轉移2億多人，才可形成比較和諧的工農城鄉關系。在新一輪科技革命和產業變革深入推進、國際地緣政治競爭持續加劇、新冠肺炎疫情不利影響的背景下，中國農民就業轉移的空間收窄，將給中國農業的轉型升級帶來阻力。

(2) 現代要素下鄉渠道不暢。農業勞動力流出受阻的同時，現代生產要素進入農業農村的機制仍不夠順暢，要素引得來、留得下、用得活的機制尚待優化。以社會資本為例，社會資本可以帶來資金投入，還可以帶來人力資本、技術等現代要素。從宏觀經濟數據看，2015-2019年中國分行業固定資產投資增速分別為10.0%、8.1%、7.2%、5.9%、5.4%，對比而言，農林牧漁業由2015年的30.8%快速下降為2019年的0.7%，低于全社會4.7個百分點；農副食品加工業更是由2015年的7.7%減少為2018年的零增長，2019年首次出現年度負增長，比上年減少8.7%、比全國投資增速低14.1個百分點，社會資本投入農業呈現下降趨勢。2020年以來，隨著新冠肺炎疫情爆發與地緣政治競爭持續，經濟增速不斷下行，現代要素投入農業農村總體上仍保持低位運行態勢。

(3) 宏觀要素配置結構欠合理。宏觀層面的要素配置結構也有待進一步理順。從農業產業體系看，中國居民膳食結構正由“糧菜型”向“糧肉菜果”多元型轉變(辛良杰，2021)，當前農業生產仍較多地關注糧食生產，有限的農業要素需要根據市場需求進一步優化，在保障糧食安全的基礎上提供更多的符合市場需求的優質農產品，促進產銷銜接；需要在鞏固農業基礎地位的同時大力發展農產品加工、冷鏈、物流、社會化服務等上下游產業，優化大農業的要素投入結構，提高農業綜合競爭力。從農業生產體系來看，中國農田基礎設施、農業抗風險能力、農產品市場體系等基礎條件仍存在短板，尤其是近年來中國玉米、生豬等農產品價格大起大落較為常見，這固然有國際市場傳導、疫情沖擊等客觀原因，也反映了市場信息不對稱、風險管理不到位等治理短板，一定程度上存在“頭疼醫頭、腳疼醫腳”，影響農民收入與穩定生產，最終影響農業質量效益與競爭力。從農業經營體系看，中國職業農民主體發展尚不充分，農業生產的組織化程度還有待提升，尚需進一步探索立足小農實現現代化生產經營的模式機制。

(4) 支持調控政策效果亟待提升。政府支持是農業強國建設的重要保障。從既有支持政策來看，以2004年以來中央“一號文件”主要關鍵詞為例(表4)，可以發現國家在重視糧食與農業生產同時，日益關注農業多功能、綠色發展、鄉村治理、鄉村文化等廣義的農業發展，兼具生產主義、后生產主義與多功能農業特征。其中，基礎設施與公共服務、科技創新推廣、資金投入、勞動力培訓與轉移、銷售與流通、體制機制等工作，絕大部分年份均有提及，意味著這些領域的重要性、瓶頸性，也意味著解決這些問題的長期性與艱巨性，迫切需要有效的解決方案(陳秧分等，2019)。

表2 2004年以來中央“一號文件”的主要關鍵詞

四、農業強國建設何以實現——尋求系統解決方案

中國農業強國建設，最大的短板瓶頸是農業質量效益與競爭力不強，尤其反映在農業勞動生產率相對較低，這是一個結構性問題，體現在農業要素配置失衡、結構不順與功能失調，更是一個非結構性問題，農業與鄉村發展受到全球化、工業化、城鎮化、技術進步、政策制度等眾多因素的影響，農業問題與農村問題、農民問題相互交織，疊加中國特色社會主義國情，發展過程充滿復雜性與不確定性。生產要素流動及其增值機制出現障礙，以致農業競爭力不強、農民收入不高、農村發展相對落后。因而，農業強國建設，需要從社會發展全局著手，尋求系統的解決方案。

1. 持續鞏固農業基礎地位

農業現代化是“四化”的主要短板，需要進一步鞏固農業的“壓艙石”地位。一是優化配置農業生產要素。結合城鎮化、工業化、全球化、老齡化等新趨勢新挑戰，針對農業發展存在的社會資本進入農業積極性不高、新型經營主體帶動效果不強等現實問題，建立健全要素“進得來、留得住、能受益”的體制機制，促使城鄉勞動力、土地、資本、管理等現代要素由農業向非農產業單向流動轉向城鄉要素雙向自由流動，切實引入現代農業發展所需要的社會資本、經營管理人才、市場渠道等現代要素，促進農業適度規模經營，提高農業產業競爭力。二是充分挖掘農業多種功能。多功能農業為基礎的鄉村發展已成為國際主流。針對農業發展存在重農產品供給輕農業拓展功能的現實情況，立足資源稟賦、區位條件和市場形勢，通過出臺農業產業投資負面清單，測算農業文化傳承、生態涵養等拓展價值，提供農業綠色補貼等政策手段，因地制宜發展適應城鎮居民需求變化、農民充分參與和受益、以農業為基礎的新產業新業態，促進農村一二三產業融合發展，提高農業增收增效能力。三是統籌推進農業供給側改革與需求側管理，供給側立足大農業觀、大食物觀，全方面調整優化農業要素、產品、技術、產業、區域、主體等方面結構，探索建立營養健康型、氣候智能型、資源利用高效型的可持續生產與食物系統(Fan等, 2021)，提高食物供給規模、供應質量與競爭力；需求側重點做好大循環，通過立法、宣傳等形式，引導居民更加關注健康、營養和環保，逐步形成營養、健康、精致和理性的生活方式(成升魁等，2018)，促進國內糧食和食物系統的高質量發展。四是強化農業科技創新供給。科技創新是提升中國農業質量效益和競爭力的根本動力，需要持續加大農業科技創新的投入力度，提升生物育種、農機裝備等關鍵技術水平，研究通過引入數字經濟、工業物聯網等新理念新技術來改造傳統農業的工作方案，重點是聚焦糧食生產功能區、重要農產品生產保護區與特色優勢農產品優勢區，瞄準農業生產、分配、流通、消費等各個環節，加快打造智能化示范基地，增強物聯網、大數據、區塊鏈、人工智能、5G、智慧氣象等現代信息技術在農業農村領域的應用能力與支撐水平，強化對全產業鏈數據的收集整理與預警分析，提高糧食和農產品市場預期管理的智能化與專業化水平。

2. 重視鄉村產業振興發展

從長遠來看，農業對農村經濟的依賴程度遠超農村經濟對農業的依賴程度(Irwin等, 2010)，振興的鄉村、發達的鄉村產業是農業發展的基本保障，也是拓鏈成網提升農業競爭力的重要支撐。一是加大鄉村振興投入支持。現有強農惠農政策較多地關注農業、農民，借鑒歐盟將鄉村發展列為第二支柱、OECD鄉村政策目標轉向了居民幸福感等經驗做法，在國家鄉村振興戰略的基礎上，在《中華人民共和國鄉村振興促進法》已經頒布實施的基礎上，在強農惠農政策中增列鄉村基礎設施、公共服務、鄉村治理等方面的支持，改善鄉村發展環境，降低農業與鄉村產業發展成本。二是提前布局農業農村新基建。考慮技術進步對農業勞動力的替代、新興產業的通勤成本降低等新趨勢，可通過加大農村信息網絡建設、為農村創造更好的生活和工作環境、加大相應勞動力培訓等方式，吸引城市非農產業向鄉鎮集聚，減少城鄉差距、增加農村人口、促進鄉村振興。三是調動利益相關者投身農業農村建設。中國鄉村振興戰略實行中央統籌、省負總責、市縣抓落實的工作機制，在“自上而下”政策執行的同時，需要更加重視農村能人、居民、企業等利益相關者的發展嵌入，通過“自上而下”與“自下而上”相結合，確保鄉村振興戰略落到發展實處，提高農業鄉村發展的可持續性。

3. 切實暢通工農城鄉關系

農業發展困境根源于工農城鄉關系不暢，需要從工農城鄉全局來謀劃系統的解決方案。一是開展國家農業農村現代化建設行動。全面小康、脫貧攻堅兩項國家行動已于2020年圓滿完成，建議參照全面小康、脫貧攻堅經驗，在“十四五”時期順勢啟動國家農業農村現代化建設行動，其主要任務是按照2035年基本實現新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化的目標，倒排中國農業農村現代化的分階段目標、政策需求與推進路徑，采取超常規行動來促進鄉村全面振興。二是統籌解決各類“鄉村病”“城市病”“城鄉病”。整合部門分頭管理、條塊推進的各項改革，研究解決城鄉要素自由流動、產業價值公平分配、基礎設施與公共服務均衡配置等方面的阻點難點，從國家政治、經濟、文化、社會、生態等各個領域全面謀劃系統的城鄉協調發展方案，促進治理體系與治理能力現代化，確保工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮落到實處。三是加強鄉村資源變資產的政策創設。針對鄉村資源資產大量閑置、財政支農增量空間有限的現實困境，考慮城市人口下鄉新趨勢與鄉村產業發展大前景，在做好頂層設計與風險防控的前提下，進一步聚焦農村土地、金融、集體產權、經營體系等重點領域，鼓勵各地加快探索資源變資產、資產變資金的方式方法。在確保國家糧食安全、保障社會穩定等前提下，允許各地加大在鄉村建設用地供應等方面的改革嘗試，健全和穩定農村營商環境，消除農村資源資產流動的體制機制障礙，激活鄉村發展的要素、主體和市場。四是強化監督考核機制。將推動形成新型工農城鄉關系作為一項政治任務，建立包括城鄉要素自由平等交換、城鄉功能形態有機協調、城鄉產業聯動融合發展等方面的考核指標體系，加強對各地各部門城鄉協調工作的考核監測，要求各地各部門制定工作方案，完善相關政策措施，確保終結城市中心主義、工業優先傾向，形成農業農村優先發展的工作合力。

4. 深化國家農業治理保障

實現“十四五”規劃及2035年遠景目標是一項艱巨而又復雜的系統工程，需要健全的治理體系與治理能力來應對復雜性與不確定性。一是進一步健全治理體系。針對農業發展涉及領域眾多、加強部門之間合作需求迫切的客觀情況，進一步強化中農辦對“三農”重大問題尤其是在戰略規劃、政策協同、規則制定、監督評價等方面的職責權限，增加農業發展的穩定性與可持續性。二是強化法制保障。中國農業鄉村支持政策仍存在可預見性不高、信息不對稱、法律依據不完全清晰等問題，建議借鑒美國農業法案、歐盟共同農業政策、日本《食物·農業·農村基本法》等發達國家經驗，將當前每年發布的、不斷調整的強農惠農政策以及散見于各項文件規劃的政策措施上升為法律，定期進行修訂與發布，進一步理順相關行政管理部門的責任，強化對農業支持與投入、農業生產與經營、農業全產業鏈發展、鄉村振興等方面的全過程管理，增加對農業科技創新、農業全產業鏈建設、農業多功能拓展等方面的支持力度。三是做好國際規則制定。從近中期看，中國農業不具備市場競爭力，建議借力FAO、WTO等國際機構平臺，以“一帶一路”沿線國家、發展中國家、人多地少國家為合作重點，共同爭取將農業產業安全、可持續農業食物系統等議題納入國際農業規則談判的核心議題，進而延伸到供應鏈治理、進口配額、關稅保護等具體領域，為國內農業產業發展爭取有利的國際環境，為中國農業企業布局全球提供支撐。