國際環保公約的法律機制障礙及中國方案研究

［摘 要］國際環境保護的法律實踐雖在資金、技術和能力建設機制等方面形成了框架方案，但還不能滿足全球環境治理的要求。文章認為：破除國際環保法律機制障礙的路徑有三個：第一，健全資金機制；第二，完善技術機制；第三，補足能力建設機制。作為最大的發展中國家，我國應在堅持國家主權平等、可持續發展、開放包容、共建共享原則的基礎上，通過采取積極維護和落實國際環保公約成果、有針對性地完善相關國內立法以及提高我國在國際環境立法中的話語權等措施，提升我國在全球環境治理中的主動權，發揮負責任發展中大國的作用，以積極有為的姿態，在完善國際環保公約的資金、技術和能力建設機制的過程中提出中國方案，為推動全球經濟、社會和生態環境的可持續發展貢獻中國智慧和中國力量。

［關鍵詞］國際環境公約；資金機制；技術機制；能力建設機制；中國方案

［中圖分類號］D912.6 ［文獻標志碼］A［文章編號］2095-0292（2023）06-0052-09

［收稿日期］2023-09-26

［基金項目］2023年度最高人民檢察院檢察理論研究課題“生態環境檢察公益訴訟制度完善研究”（GJ2023D42）

［作者簡介］趙俊，上海政法學院經濟法學院副教授，法學博士，從事環境資源法學研究。

引言

通過全球范圍內的環境保護合作，氣候變化減緩成效已經初步顯現，生物多樣性領域也呈現出了清晰的保護路徑。為了實現經濟、社會與生態環境的可持續發展目標，國際環境公約的保護對象日趨多樣化，在促進傳統能源轉型、新能源開發和利用、氣候變化應對、生物多樣性保護方面發揮著越來越重要的作用。但這些國際環境保護的法律實踐建立在初步的框架公約基礎上，在資金機制、技術機制、能力建設機制方面還存在一些不足，這或多或少影響了全球環境治理目標的實現。為了充分保護全球生態環境，合理利用環境資源，高效配置現有的人力、物力和財力，有必要通過研究全球主要環保法律實踐存在的問題，捋清破解國際環保實踐法律困境的思路，同時提出我國主動參與國際環境保護的路線和方案。

一、全球主要環保領域的法律機制

（一）氣候變化領域

控制氣候變化的國際法努力走過了一個漫長歷程，最終形成一套較為系統的法律機制。在各國的共同努力下，1992年的環境峰會通過了《聯合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》），同時成立公約締約方大會，每年召開會議討論應對氣候變化話題。在《公約》的基礎上，為推動締約方有效履行《公約》的承諾，締約方會議相繼通過了《京都議定書》（1997年）和《巴黎協定》（2015年）。從《公約》、《京都議定書》到《巴黎協定》，國際社會通過構建氣候變化領域的資金、技術、能力建設等機制，為預防和控制氣候變化提供了基礎性法律保障。

1.資金機制

根據《公約》第11條和第21條的規定，設立氣候變化資金機制：在透明的管理制度下資助氣候變化的項目，其臨時的經營實體是經改組的全球環境基金（GEF）［1］。直至《公約》第四屆締約方大會，全球環境基金才正式作為資金機制的經營實體開始運作。為確保減緩和適應氣候變化兩個國際合作方面均能得到資金資助，全球環境基金通過其下的信托基金，為發展中國家減緩氣候變化提供資金幫助。此外，設立最不發達國家基金和氣候變化特別基金，為發展中國家締約方提供適應氣候變化方面的資助。在《京都議定書》下，全球環境基金設立了適應基金，為發展中國家締約方具體的適應氣候變化項目和方案提供資金。為增強資金管理透明度，全球環境基金理事會設立透明度能力建設信托基金。為加強不同領域之間的協作并吸引融資，第十六屆締約方會議成立綠色氣候基金（GCF），作為《公約》的另一資金機制的經營實體，該基金與全球環境基金相互補足，以加強對氣候行動的投資能力。為有效履行資金機制，締約方會議下設常務委員會（the Standing Committee），用以協助其履行資金機制方面的職能。在資金管理透明度方面，巴黎氣候峰會上締約方制定透明度能力建設倡議，提倡設置負責透明度管理事宜的機關，該倡議所需資金由全球環境基金信托基金提供。第四屆締約方會議成立遵約聯合工作組，締約方出現不及時提交承諾資金的情況時，該工作組會按照一定的處罰標準扣除該締約方下一個承諾期的碳排放分配額度。

2.技術機制

《公約》指出：《公約》附件二的國家應向發展中國家締約方提供無害環境的技術和專有技術。為此，《公約》第9條提出設立附屬科技咨詢機構，就科學和技術事項提供咨詢［1］。附屬科技咨詢機構同時作為《京都議定書》和《巴黎協定》的附屬科技咨詢機構，開展技術評估，并協助審查技術機制的履行情況。此外，附屬科技咨詢機構設立兩個政府間技術咨詢小組，提供技術方面的咨詢服務。另設立技術轉讓政府間專家協商小組，促進技術信息的交流和審查。為加強技術開發和轉讓，《坎昆協定》設立技術機制。該機制由技術執行委員會和氣候技術中心兩部分組成，技術執行委員會主要負責提供技術開發和轉讓的政策以及行動規制，氣候技術中心主要負責建立技術網絡，為技術開發和轉讓提供信息、傳播路徑［2］。同時設立適應委員會，由該委員會向締約方提供技術支持和指導。《巴黎協定》對技術機制提出新的要求，要求就技術研究、開發和加強能力開展工作，并要求設立技術框架，為技術開發和轉讓提供總體指導［2］。在技術融資方面，全球環境基金、氣候變化特別基金、最不發達國家基金、世界銀行、“氣候技術倡議”、綠色氣候基金等均為技術開發與改進進行融資，促進和便利技術開發和轉讓。

3.能力建設機制

《公約》第4條第 6款強調經濟轉型國家要增強應對氣候變化的能力，需要從教育、公眾參與、公眾獲取信息等方面提高國家應對氣候變化的能力。提高應對氣候變化的能力是有效減緩和適應氣候變化的前提和基礎，經濟轉型期國家和發展中國家在應對氣候變化能力方面仍較弱。所以，要努力加快建構這兩類國家的能力建設機制。《馬拉喀什協議》為發展中國家能力建設建立了一個框架，用以指導其能力建設活動。在執行該框架時，著重考慮最不發達國家和小島嶼發展中國家。經濟轉型期國家不僅要快速增強其能力建設，還需要將其所具備的能力建設知識和經驗教訓分享給發展中國家，促進和便利發展中國家締約方提高其能力建設效率［3］（P146-147）。2015年巴黎氣候峰會上，締約方一致同意設立巴黎能力建設委員會，其目的主要是增強發展中國家締約方的能力建設。在該峰會上，締約方指出，“能力建設，應當是一個參與型的、貫穿各領域和注重性別問題的有效和迭加的進程。”

（二）生物多樣性保護領域

生物多樣性保護的國際合作同樣經歷了漫長歷程，最終形成一套相對成熟的法律合作框架。在各國的共同努力下，1992年巴西里約熱內盧的聯合國環發大會通過了《生物多樣性公約》，并設立了公約締約方大會，會議討論生物多樣性保護專題。經締約方要求，于2000年通過了《卡塔赫納生物安全議定書》（以下簡稱《生物安全議定書》），作為框架公約的具體實施細則。之后，第十屆締約方會議于2010年通過了《獲取和惠益分享名古屋議定書》（以下簡稱《名古屋議定書》）。從《公約》、《生物安全議定書》到《名古屋議定書》，國際社會在生物多樣性保護領域以資金、技術、能力建設等機制的建構，為國際生物多樣性保護提供運作框架。

1.資金機制

《生物多樣性公約》第21條規定了資金機制，由發達國家締約方及經濟轉型期國家締約方，為發展中國家締約方、尤其是最不發達國家和小島嶼國家締約方，提供資金、督促其履行《生物多樣性公約》的義務。為推動《生物多樣性公約》下國際合作的順利展開，第一屆締約方會議設立信托基金，由聯合國環境規劃署為該信托基金的受托人，該信托基金的資金來源于締約方會議商定的締約國分攤比例。此后，《生物安全議定書》將其財務機制運作機構視為自身的運作機構，為議定書下發展中國家締約方開展的活動提供資金支持。此外，發達國家締約方還可以通過多邊、區域和其他渠道提供新的和額外的資金。而《名古屋議定書》，同樣將《生物多樣性公約》的財務機制視為自身的財務機制，由全球環境基金向該議定書締約方提供資金資助。為加強資金機制的運作力度，締約方會議決定建立供資信息數據庫，由信息交換機制提供此種信息。此外，通過建立一套獨立的程序，監測生物多樣性供資情況。

2.技術機制

《生物多樣性公約》第16條規定發達國家締約方應按公平原則向發展中國家締約方提供生物多樣性保護的技術，且不能違反知識產權保護的法律規定。第18條提出應促進締約方之間的科技合作，并建立科學技術合作機制。第25條則設立了科學、技術和工藝咨詢事務附屬機構，為締約方提供咨詢服務。第六屆締約方會議通過了《海牙部長級宣言》，提出要在秘書處和各國設立信息交流中心，促進技術、科學合作及信息的交流。第十屆締約方會議提出生物多樣性技術倡議，該倡議的主要內容包括《生物多樣性公約》規定的技術轉讓和科技合作事項、能力建設和培訓等。根據《生物多樣性公約》第18條第3款的規定建立信息交換機制，就促進國際科學技術合作開展活動。同時鼓勵建立國家級信息交換機制，促進科學技術合作和技術轉讓。《生物安全議定書》第20條提出建立生物安全信息交換機制，作為信息交換機制的一部分，加強生物科學、技術等方面信息資料和經驗的交流。《名古屋議定書》設立獲取和惠益分享信息交換機制，作為信息交換機制的一部分，向締約方提供遺傳資料的獲取及惠益分享服務。

3.能力建設機制

《生物多樣性公約》第12條、第13條和第17條就能力建設中的培訓、公眾教育和信息交流內容進行了規定。其規定：開展上述能力建設活動時應考慮發展中國家的特殊需要。隨后，第二屆締約方會議上通過的《關于實施生物多樣性公約的雅加達部長聲明》指出要協助發展中國家建立自己的能力建設體制。《生物安全議定書》第22條規定，各締約方應通過全球、區域、分區域合作等方式，協助發展中國家和經濟轉型國家締約方建立和加強生物安全能力建設。第五屆締約方會議和第六屆締約方會議就《全球生物分類倡議》的內容進行規定，明確建立區域網絡，以滿足各締約方在實施公約生物分類方面的需求。《名古屋議定書》提到開展能力建設，應對發展中國家締約方的國家建設能力進行評估，查明國家能力建設需要事項。

（三）能源利用領域

隨著能源利用技術的提升以及能源利用國際合作實踐的發展，能源利用逐漸分離為兩大界域：一是“傳統能源利用”，如煤炭、石油等不可再生能源領域；二是“新能源利用”，如地熱能、風能等可再生能源領域［4］。由于各國、各區域存在的能源種類不同，能源利用需求不一致，國際層面并不存在統一的可以規制全球能源利用的國際公約。因此，能源利用領域衍生了不同類型的能源利用國際組織，在區域范圍內引導著能源利用的國際合作進程，以此推動著能源利用的綠色轉型步伐。

目前，出臺能源利用綠色轉型政策的主要國際組織有：聯合國開發計劃署（UNDP）、國際能源署（IEA）、國際可再生能源署（IRENA）；主要區域聯盟有：歐盟（EU）、非盟（AU）；亞洲地區能源利用的綠色轉型政策主要表現為金融機構的相關措施，如亞洲開發銀行（ADB）。這些國際組織（機構）、區域聯盟在能源利用中的資金、技術和能力建設機制如下表所示：

1.資金機制

聯合國開發計劃署（UNDP）聯合國能源機制獲得了政府、多邊機構、私人基金會、公司、非政府組織等的財政和實物承諾。聯合國開發計劃署還提倡加強能源利用國際合作項目與私營部門之間的合作，加速資金流轉進程，為能源利用國際合作的運作提供資金保障［5］。

國際能源署（IEA）原則上由國際能源署成員方每兩年確定一次繳款。涉及能源利用國際合作時，各國和利益相關方也可以自愿捐款。為保證資金利用透明度和公正性，國際能源署采用經濟合作與發展組織的財務管理框架，通過任命成員方最高審計機關管理資金的方式，對資金利用進行獨立的外部審計，確保能源利用資金使用的透明性、公正性［6］。

國際可再生能源署（IRENA）國際可再生能源署成員方可以根據聯合國大會確定的聯合國分攤比例繳納強制的會員費，還可以通過自愿捐款等方式籌措能源利用活動資金，為國際可再生能源署的核心活動和行政費用提供資金［7］。

歐洲聯盟（EU）歐盟開拓了歐盟可再生能源融資機制、跨境合作融資等資金籌措與管理模式。在可再生能源利用資金機制建構問題上，歐盟采用獎懲結合的模式，將成員方溫室氣體排放是否達到最低國家參考點，作為成員方是否需要采取額外措施的衡量標準。如果歐盟中的成員方出現沒有達到最低參考點的情況，那么該成員方可以向歐盟可再生能源融資機制提供自愿的財政付款，彌補其他參與國成員在能源利用設施建造上的花費。另外，從成員方付款、歐盟基金或者私營部門捐款也可以獲取能源利用資金。為此，能源總局必須以定期向成員方提供資金利用狀況報告的方式，加強資金利用的透明度。此外，可以通過競爭性招標的方式吸納資金，為私人投資開辟通道。當出現需要跨境合作的能源利用項目時，項目參與者可以根據歐洲授權法案的規則和程序獲得“跨境可再生能源項目”資格，進而獲得歐洲基金（CEF）提供的研究資助資金和能源利用運作資金，還可以以此獲得更高的知名度，提高獲得其他來源投資的可能性［8］。為強化對資金的管理，歐盟可再生能源融資機制設立獨立的會計制度［9］。

非洲聯盟（AU）非盟主張采用開放式的能源利用市場模式，吸引投資者入駐。另外，非盟建議為能源利用基礎設施建立國家投資基金、項目準備局，為能源利用合作項目的開發、監測等籌措資金。以優惠的國內投資政策，吸引能源利用合作項目的入駐，獲得能源利用項目的運作資金［10］。

亞洲開發銀行（ADB）亞洲開發銀行主要依靠每個亞行成員方自主明確的相應年份的貸款、贈資、投資款額，吸收更多私營部門參與市場發展進程，進而廣泛吸收能源利用運作資金［11］。通過刺激性競爭方式，吸引大量的私人資金投入能源轉型國際合作項目進程。亞洲開發銀行還采用吸收自愿捐款的方式，擴大能源利用資金池。建立綠色能源聯盟，為利用綠色能源的成員方提供融資平臺，便于從國際和國內、公共和私人領域為清潔能源國際合作項目籌集資金。

2.技術機制

聯合國開發計劃署（UNDP）積極推動碳排放交易市場的建立，強調政府與社區溝通的重要性。聯合國通過支持各能源利用項目與政府合作建立技術創新研究室，激發能源利用技術的創造、研發，輔以開發計劃署創立的“可持續發展實驗室”為各能源利用國際合作提供全球性的能源資源信息和能源利用專業知識，努力推動能源利用項目運轉［5］。

國際能源署（IEA）國際能源署為區際間的能源利用合作提供權威的數據分析、政策建議以及實際的技術解決方案，提高能源利用國際合作效率。通過能源利用大數據的加持，為綠色能源利用國際合作提供導向［12］。

國際可再生能源署（IRENA）國際可再生能源署內部成立了IRENA行動聯盟，在能源利用的國際合作間召開全球對話，討論行業趨勢，分享新能源利用知識和最新能源利用實踐，促進可再生能源技術的交流、應用［7］。

歐洲聯盟（EU）歐盟為提高能源利用技術的社會適用率，主張加強對市場經濟的干預，在技術開發的早期階段提高技術開發速度。當能源利用技術比較成熟，則采用競爭分配機制，通過競爭性招標或者拍賣促進綠色技術之間的良性競爭，加快成熟的能源利用技術融入市場的進程［8］。

非洲聯盟（AU）非盟對能源利用技術進行監管，通過網絡數據實時監控能源利用技術的運作進程。另外，通過制定系統操作以及技術操作手冊、明確能源利用技術標準、制定能源利用服務協議以及可再生能源技術的技術使用指南，明晰技術標準，幫助能源利用國際合作參與者推動項目進程。當能源利用技術相對成熟時，通過市場競爭的模式，激勵各技術設計者提高自身能源利用技術，實現綠色能源國際合作目標［10］。

亞洲開發銀行（ADB）亞洲開發銀行重視提高來自政府、私營公司、大學和非政府組織等領域的年輕專業人士在能源利用合作項目中的占比、能力和發言權，以此加快能源轉型解決方案的建構，推進傳統能源升級進程以及新能源利用效率［11］。

3.能力建設機制

聯合國開發計劃署（UNDP）---

國際能源署（IEA）---

國際可再生能源署（IRENA）國際可再生能源署采用區域培訓模式，幫助能源利用國際合作者建立收集、分析可再生能源數據的能力。另外，國際可再生能源署還編制了一系列“數據收集指南”手冊，幫助統計員和收集員獲取可再生能源數據［7］。

歐洲聯盟（EU）---

非洲聯盟（AU）---

亞洲開發銀行（ADB）亞洲開發銀行重視能源利用項目中的能力建設和知識共享。為能源利用國際合作成員方的政策制定者提供具體的指導，幫助他們在能源部門的改革以及能源基礎設施建設方面作出正確的決策。通過完善電子版能源利用地圖集，為成員方以及利益相關方提供基礎設施建設以及基礎知識學習的實用手冊和其他知識材料，幫助他們提高能源利用合作的能力建設效率［11］。

二、國際環保公約中的法律機制障礙

（一）資金機制中的問題

1.資金來源渠道有限

考察當下的國際環保法律實踐，可以發現，無論是在資金機制較為成熟的氣候變化領域，還是尚在完善進程中的生物多樣性保護及能源利用領域，廣泛且豐富的資金來源都是各類國際環保項目順利開展的必要前提。但是，就目前的國際環保法律實踐而言，資金主要來源渠道為：締約國自主繳納款項、其他國家或者利益相關方的自愿捐款。當國際合作涉及的相對方較少且國際合作影響范圍較小時，這種籌資模式可以籌集到預期資金。但是，當國際合作項目影響范圍較大，且并不是所有締約國都具有相應的出資能力時，這種資金籌集模式往往無法籌集到足夠資金。因此，為了給成員方提供穩固的環保資金基礎，需要進一步拓寬全球環境保護的資金來源渠道。

2.資金運作透明度待提升

如上可知，國際環境保護的運作資金不僅包括締約方的自主繳款，還包括其他利益方的自主捐款，這要求環境公約的資金機制必須包含資金運作的詳細流程，該流程中包括但不限于資金的來源、性質、數量、分類、定向撥付、使用反饋等，這些流程需要由獨立且高效的資金管理機構在專門的資金管理平臺上才能完成。目前，部分公約規定了設立資金管理機構、構建資金利用透明機制的總體要求，但是資金管理機構設立的具體方案、運作框架以及透明度監測規則是缺失的。這使締約方很難查詢到資金利用的情況，因此會挫傷締約方和捐款者為環保事業繼續注資的積極性。另外，由于缺乏透明的資金利用機制，公眾也很難掌握國際環保資金的利用趨勢，有礙其行使知情權和參與權。因此，需要加強資金運作的透明度，保障國際環保資金利用情況的透明化、可預期性。

3.供資責任的懲罰機制匱乏

研究現有的國際環保公約可知，大多領域沒有針對締約方的供資責任懲罰機制，即便是個別有該懲罰機制的環保領域（如能源利用領域），其懲罰機制也只具有道德上的強制性，不具有法律上約束力。這在很大程度上影響了環境保護目標的實現。如在關乎全球人類權益的氣候變化領域，供資責任懲罰機制的缺乏拖累了氣候變化行動方案落地的進程。此外，供資不力懲戒措施的缺失，會挫傷已繳款者的積極性，更加劇了國際環保資金緊張程度。

（二）技術機制中的問題

1.技術機制的法律定位尚未形成共識

從上文可知，除氣候變化領域建立了技術機制外，生物多樣性和能源利用領域均未設立專門的技術機制，而氣候變化領域的技術機制仍未從實質層面推動氣候技術的轉讓。盡管《坎昆協議》設立了技術執行委員會和氣候技術中心作為技術機制運行平臺，但由于發達國家和發展中國家締約方對技術機制的法律定位存在嚴重分歧，最終決定技術機制通過《公約》下的附屬機構向締約方會議報告，削弱了技術機制的基礎地位［13］（P127）。就國際合作而言，當前技術的轉讓、合作未就技術轉讓的具體措施、權利行使和義務履行、責任承擔等方面構建完善的規則，導致技術機制未能發揮應有的作用，不能從實質層面推動綠色技術的轉讓與合作。

2.技術機制與傳統知識產權制度存在矛盾

要實現全球環境的治理目標，應加強國家之間的技術轉讓與合作，尤其是在發達國家和發展中國家之間。但按照《與貿易有關的知識產權協定》第31條的規定，傳統知識產權制度中將知識產權視為私人財產，予以高度保護，［14］這阻礙了國家之間的技術轉讓。尤其是發展中國家缺乏資金和能力開展技術研發活動，只能依靠國際合作中的技術轉讓以較低成本獲得綠色低碳技術，但由于傳統知識產權制度的限制，發達國家則更傾向于知識產權保護［15］（P108）。在氣候領域和能源領域，未正式討論技術機制與傳統知識產權制度之間的關系。在生物多樣性領域，《生物多樣性公約》締約方會議僅提出加強合作，有效處理技術轉讓和知識產權的關系，但未就生物技術的知識產權給予特殊待遇，確保發展中國家尤其是最不發達國家和小島嶼發展中國家便利獲取此類技術。

3.技術機制中的資金和能力建設未得到保障

技術機制有效發揮作用離不開雄厚的資金支持和國家能力建設的提高。但發展中國家把發展經濟作為國家優先事項，往往缺乏資金和能力進行技術研發。發達國家將技術視為私人財產，不愿與發展中國家合作，導致技術機制在全球環境治理中不能發揮應有的作用。從《聯合國氣候變化框架公約》等主要國際環境公約的運行實踐來看，資金機制都面臨著融資渠道狹窄、捐款不到位等問題，發展中國家從技術機制從中獲得的資金少之又少。目前，能源國際組織主要從市場、數據交流、技術監管等方面開展能源技術合作，對發展中國家的資金籌集和能力建設問題嚴重忽視，尤其是最不發達國家和小島嶼發展中國家的資金籌集和能力建設問題，導致這類國家在談判過程中處于劣勢地位，只能以低價出售能源或以高價獲得綠色零碳技術，這加劇了當地環境污染和生態破壞。

（三）能力建設機制中的問題

1.能力建設效率有待提高

目前，國際環境公約提供的能力建設機制，主要是通過成員方的推動來實現預期目標。這種模式有個邏輯悖論：需要能力提升的國家往往是發展中國家，在其資金和技術上均處于劣勢的情況下，能力提升的效率往往不高。如能源利用領域，為提高綠色能源轉化利用效率，需要當地人員參與基礎設施建設和能源利用技術的學習培訓，這是人力、物力高效配置以及資金合理利用的必然要求，也是最符合成本效益原則的選擇。而現實情況是：雖然多數能源政策提出了加強成員方能力建設的目標，但法律條文僅涉及到提高公眾參與意識、加強培訓等要求，并未提供能力建設的機制體制，這導致發展中國家在資金和技術條件的約束下，很難有效提升綠色能源轉化和利用的國家能力。

2.建設效果缺乏獨立評估機制

目前的國際環保法律實踐，無論是在氣候變化、生物多樣性保護，還是能源利用國際合作領域，都很缺乏能力建設的評估機制。基本上只能在成員方年度或定期會議上審議能力建設報告，并對后續能力建設工作進行指導。很顯然，這種非實時監測能力建設進程的模式，不利于資源的高效利用［16］（P106-116）。此外，由于缺乏獨立的能力建設效果評估機構，僅依靠成員方會議對建設進程進行指導，缺乏大數據支撐，不具有客觀性和說服力。

三、破除國際環保法律機制障礙的路徑

（一）健全資金機制

1.拓寬資金來源渠道

在國際環保公約中，成員方自主繳款、作出財政和實物承諾是實現公約目標的關鍵環節，這也是履行公約的首要資金來源；此外，成員方可以通過以下方式拓寬國際環境保護的資金渠道。第一，通過廣泛傳播綠色技術知識，吸引利益相關方自愿捐款；第二，通過市場化手段，如投標、招標方式，吸收那些追求市場回報的市場主體進駐環境保護項目，加速國際環保資金的流轉效率，高效配置市場資源，實現環境保護的目標；第三，環境公約成員方在國內就環境保護項目施行稅收優惠或者政策扶持等措施，為市場主體提供政策性資金扶持；第四，通過向國際公約重點鼓勵的綠色行業進行金融扶持，吸引市場資金流入環境效益好的綠色行業。

2.完善財務管理框架

為了避免資金的濫用或低效使用，國際環保資金的運作過程需要具有透明性和可預測性［17］（P16）。為了實現這個目標，針對國際環境保護中的長期性項目，可以通過聘請國際組織下屬的財務機構，利用其較為成熟的財務管理機制，在國際環境公約的決策機構之外，獨立且系統地進行國際環境公約的財務運作；針對短期項目，可以經過成員方的集體商議，聘請某成員方內部較為成熟的會計事務所、律師事務所等機構為其提供財務管理等服務，以第三方財務管理的方式保障資金使用的透明度，避免出現國際環保資金濫用的情況。

3.強化供資責任懲戒機制

國際環境法律實踐的經驗顯示：應繳款的主體在限定期限內不出資的現象依然存在，而供資責任懲戒機制的匱乏又間接導致了部分成員方的跟風，致使國際環境保護的資金缺口不斷加大。為此，需要強化供資責任的懲戒機制，提高成員方自覺履行供資義務的積極性。如果是長期性的國際環保項目，且成員方人數較多，可通過強行限制參會人數和獲得大型基金扶持的方式，促使成員方繳納款項。如果是短期項目且成員方人數較少，則可以采取懲罰欠款者的方式，補償其他成員方付出的努力。

（二）完善技術機制

1.在技術機制中增加法律懲罰規則

從國際環境談判的成果看，發達國家仍然占有主導地位。發展中國家因缺乏國際話語權，在構建統一的技術機制、技術實施框架、增加技術投資等方面均存在劣勢，這導致發展中國家并未如期獲得技術轉讓，嚴重影響了發展中國家環保任務的完成。因此，在國際層面，除了賦予發展中國家更多的話語權外，更重要的是在國際環境公約的技術機制的里，增加懲罰規則。其功能在于：當一國未按照約定履行技術轉讓與合作義務時，啟動懲罰規則，促使該國履行技術轉讓或合作的義務。如在氣候變化領域，可通過減少投票權、無償轉讓技術等手段懲罰未按照約定履行技術轉讓義務的成員方。

2.協調知識產權與技術機制的關系

知識產權會對技術轉讓形成一定阻力，在國際環境談判中，需要積極協調知識產權和技術機制的關系，由締約方就技術機制與知識產權之間的關系在國際保護領域進行談判，而非在世界貿易組織或世界知識產權組織中進行談判。同時，應加強與世界知識產權組織的合作，適當放寬知識產權在綠色領域的限制，鼓勵綠色技術轉讓。其次，可在技術機制下設立專門研究知識產權制度的機構，由該機構與世界知識產權組織和世界貿易組織合作，為綠色技術的轉讓設置靈活條款。此外，應將符合條件的綠色技術納入TRIPS協議強制許可范疇。

3.提升資金和能力建設之間的協調性

發展中國家能力建設的水平高度有賴于公約的資金總量。有鑒于此，首先，應設立能力建設專項基金，鼓勵民間投資和技術轉讓，充分發揮清潔發展機制在全球環境治理中的作用，利用綠色氣候基金協助技術轉讓與合作項目的開展；其次，在進行綠色技術轉讓時，應根據發展中國家的需要提供技術人才教育和培訓，增強其體制建設能力，以便其利用綠色技術；最后，應建構和完善全球、區域及國家的技術信息交換平臺，為各國提供無差別的技術信息交換和合作機會。

（三）補足能力建設機制

1.提高能力建設的公眾參與度

能力建設耗時長、較為繁雜，各地區具體情況又不盡相同。因此，全球環境治理目標的實現，除了依靠環保領域專業人才的專業技能，更需要充分發揮當地公眾的力量。這就需要通過教育、培訓、公共設施建設等方式，提高公眾參與環保的能力和參與環保的積極性，夯實全球環境治理的社會基礎，確保在當地居民的有效參與下，實現全球環境治理的目標。與此同時，公眾參與度的提高，無疑會提升能力建設知識、經驗的傳播速度和傳播范圍，進一步提升環境保護的效果。

2.構建能力建設的管理平臺

為了實現國際環保能力建設常態化，應當建構一個獨立的能力建設管理平臺，該平臺的功能至少有四個方面：一是為成員方及有能力建設的需求者提供對話機會；二是要對能力建設的進展情況進行動態的監測和追蹤；三是對能力建設的經驗、數據進行匯總、分析，為需求者提供能力建設數據、指導手冊；四是逐步形成能力建設的大數據共享平臺，為全球環境治理提供公眾能力的建設的數據支撐。

四、我國參與國際環境治理的法律方案

（一）全球環境治理中我國應當堅持的基本原則

作為最大的發展中國家，我國在全球環境治理中具有不可替代的作用。參與全球環境治理，我國應堅持的基本原則有：國家主權平等原則、可持續發展原則、開放包容、共建共享原則。其中，國家主權平等原則是基礎，可持續發展原則是方向，開放包容、共建共享原則是途徑。

1.國家主權平等原則

國家主權平等原則是指各國不論經濟、社會等的不同，其主權是平等的，均享有平等權利、責任。其要素主要有：各國法律地位平等；各國均享有充分主權權利；各國均應尊重其他國家主權；國家領土完整及政治獨立不受侵犯；各國有權利自由選擇并發展經濟、政治和文化制度；各國有責任履行國際義務，并與其他國家友好相處［18］。在加強國際合作、應對全球議題的背景下，強調國家主權平等原則仍有必要，這是因為“對話協商已經成為維護國家主權的主旋律”［19］（P35）。各國通過對話協商的途徑，以合法、合理的手段就全球議題進行對話，構建全球性國際合作框架，指導各國開展國際合作，有效解決氣候變化、生物多樣性保護等問題。因此，我國作為發展中國家，在參與全球環境治理中應堅持國家主權平等原則，堅持我國在綠色國際談判中的立場，尊重其他發展中國家尤其是最不發達國家和小島嶼發展中國家，將經濟發展作為國家優先事項，遵守并按時履行國際義務，與各國友好相處，互幫互助。

2.可持續發展原則

可持續發展包含公平性原則、可持續性原則以及共同性原則，在自然環境資源的利用與經濟發展問題上，可持續發展原則要求在進行經濟活動時，必須考慮到本代人以及代際之間的公平，并且要保障生態系統在受到某種經濟活動的干擾后仍可以保持一定的生產率。另外，遇到關乎全球環境權益的資源保護行為，還要考慮全球共同聯合行動的必要性，以此實現人與人之間以及人與自然之間的和諧發展［20］。因此，在全球環境治理的問題上，我國更需要堅持可持續發展原則不動搖。通過國際合作，在氣候變化、生物多樣性保護、能源利用等方面推動生態可持續發展進程，實現經濟發展與環境和諧的共贏目標。

3.開放包容、共建共享原則

參與全球環境治理，需要秉持開放包容、共建共享的原則。采用開放的心態，才能吸引更多志同道合的合作者。秉持包容的原則，才能與合作者成員方共同推進國際合作進程，努力解決項目運作進程中出現的問題。另外，還要秉持共建共享的原則，呼吁各國及相關利益主體參與到全球環境治理中來，提高自身國際合作參與度，在環境保護中及時、有效的分享知識、技術、管理經驗，實現環境保護、經濟發展的雙贏結果。因此，我國需要堅持開放包容、共建共享原則參與綠色國際合作，這樣不僅可以提高成員方綠色技術的使用能力，也可以促進我國環境資源的保護與可持續利用，使各國均衡獲得綠色權益，進而實現可持續發展的目標。

（二）全球環境治理中我國提升主動權的法律路徑

國際環境保護的談判成果是各國博弈的結果，我國既要維護當前的談判成果，又要落實現有的成果，增強國家的體制能力建設，主動承擔國際責任。同時，我國要努力提高國際話語權，積極參與到國際環境談判的進程，維護發展中國家的利益，推動發展中國家積極參與國際綠色合作，促進全球環境可持續發展。

1.積極維護和落實國際環境公約的成果

國際環境公約的談判成果來之不易，我國應以積極主動的態度維護并落實國際環境公約的成果，開展有效的雙邊、多邊、區域合作，敦促各國積極履行國際義務。首先，要加強南北合作。我國應就環境保護與發達國家達成雙邊或多邊協議，尤其是在技術、能力建設方面，提升應對氣候變化、保護生物多樣性、利用能源的能力。在堅持共同但有區別責任原則的基礎上，努力發展本國經濟，兼顧生態環境保護，實現綠色低碳發展；此外，我國還應與發達國家緊密合作，尤其需要就落實國際義務與其進行深入對話和協商，完善國際條約的遵約機制，警惕個別發達國家為逃避國際義務退出國際條約，導致國際環境談判的成果難以落實［21］（P175）。其次，要加強南南合作。我國應與發展中國家加強綠色國際合作，相互扶持，共同提高國家發展能力，在能力允許的范圍內，為其他國家提供資金、技術和能力建設的扶持。我國還應加強與歐洲聯盟、非洲聯盟、亞洲開發銀行等區域組織之間的合作，積極維護、落實綠色國際合作談判成果［22］。同時，我國應致力于提升發展中國家在國際環境保護中的地位，平衡發達國家和發展中國家的利益，推動國際環境公約的目標實現。

2.有針對性地完善相關國內立法

為了推動全球環境治理目標的實現，我國需要有針對性地完善應對氣候變化、保護生物多樣性、能源利用等領域的國內立法。通過在這些立法中設立獨立的國際環境保護章節，明確全球環境治理資金的籌集、運用、監管，技術知識利用、轉讓，能力建設、人才培養，綠色技術知識傳播等要求，為我國參與國際環境保護提供便利的國內法銜接機制，以此提升我國在應對氣候變化、保護生物多樣性、能源利用等領域的主動權。

首先，在國內立法中增加資金機制的內容，明確資金的籌集、運作、申請、監管、法律責任、信息公開等內容，確保國際環保項目平穩、有序運行；其次，在國內立法中增加技術機制的內容，明確技術研發、技術轉讓與合作的方式、技術轉讓與知識產權保護的關系、技術轉讓與資金機制的銜接、技術人員教育與培訓、技術信息交流與合作等內容，提高我國參與全球環境治理的能力；再次，在國內立法中增加能力建設的內容，明晰項目信息交流、人才教育和培訓、公眾參與等能力建設內容，提高我國參與氣候變化、生物多樣性保護等綠色國際合作項目的能力；最后，在國內立法中增加監督、法律責任等內容，確保綠色國際合作項目在我國有序開展，積極跟進綠色國際合作項目的落實，通過監管機制、法律責任等方式保障項目實施。

總之，通過有針對性的國內立法，為綠色國際合作項目運作提供保障，從而確保環境資源與經濟發展的協調共贏。

3.提高我國在國際環境立法中的話語權

作為最大的發展中國家，我國仍有較繁重的經濟發展任務。在國際環境立法的談判中，堅持發展中國家的立場，是我國義不容辭的責任。而人類命運共同體理念的價值目標就是建設“持久和平、普遍安全、共同繁榮、開放包容、清潔美麗”的世界，該理念不僅是我國提出的關于全球治理的中國方案，也是全人類的共同理想［23］（P47-49）。當前，人類命運共同體已寫入聯合國的決議。這表明，構建人類命運共同體已成為世界未來發展方向［24］。

這首先要求我國從人類命運共同體的寬廣角度出發，積極參與國際環境法律事務，堅定不移地維護發展中國家的生存權和發展權，尤其是最不發達國家和小島嶼國家的發展權益。我國應始終堅持這一目標，以共商、共建、共享為核心理念，積極參與國際環境法律的制定，充分表明本國立場和觀點，推動共商、共建、共享理念在國際環境法律中得到落實，共建清潔、美麗的世界。其次，我國應繼續堅持共同但有區別責任原則，為發展中國家尤其是最不發達國家和小島嶼發展中國家爭取利益［25］（P300）。再次，我國應主動參與多邊、雙邊、區域合作，掌握主導權，積極開展“一帶一路”的各類環保項目建設，在完成自主環保承諾的同時，為其他發展中國家提供資金、技術和能力建設支持，幫助其他發展中國家，尤其是最不發達國家和小島嶼國家發展本國經濟、提升國家能力。

結語

加強綠色國際合作是建構人類命運共同體的重要路徑之一，對采用綠色技術手段發展經濟、保障環境生態資源方面具有重要意義。然而，在目前的國際環保法律實踐中，資金機制、技術機制和能力建設機制都存在一些亟待解決的問題，這在很大程度上影響了全球環境治理目標的實現，尤其是應對氣候變化、保護生物多樣性、能源利用等領域的問題較為突出。為了進一步提升我國在全球環境治理中的主動權，發揮負責任的發展中大國的作用，我國應以積極有為的姿態，在完善國際環境保護資金、技術和能力建設機制的過程中提出中國的法律方案，為推動全球經濟、社會和生態環境的可持續發展貢獻中國智慧和中國力量。

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［責任編輯 孫蘭瑛］