習近平關于人大監督的重要論述:理論淵源、科學內容和實踐價值

王藝璇, 王宇波

(1 中共安徽省委黨校馬克思主義學院, 安徽 合肥 230022;2 湖北工業大學經濟與管理學院, 湖北 武漢 430068)

人民代表大會制度是保證人民當家作主,保障實現中華民族偉大復興的根本政治制度安排。監督權是憲法賦予人民代表大會及其常委會的重要職權,也是人民代表大會制度體系的核心構成,習近平關于人大監督的重要論述是習近平關于堅持和完善人民代表制度的重要思想的核心內涵之一。

目前學界對于習近平關于人大監督的重要論述的研究主要可歸為以下幾個研究視角:1)將這些重要論述作為習近平關于堅持和完善人民代表大會制度重要思想的一個方面進行總結。如郝鐵川認為“加強和改進人大監督工作”是習近平關于做好人大工作的新論述之一[1]。汪在祥認為監督制度和機制更加成熟是新時代人民代表大會制度更加成熟定型的體現[2]。 江必新認為加強人大對其他國家機關的監督,有益于國家生活的法治化,是人大制度的優勢之一[3]。汪衛東認為人大及其常委會行使監督權體現了人大作為“四個機關”的法治屬性[4]。2)從習近平法治思想角度解讀人大監督工作的某一側面。例如王鍇研究了習近平法治思想中有關備案審查的重要論述及其在實踐中的展開。劉松山、蔣清華等學者探討了人大監督的模式及其與支持其他國家機關工作的關系。3)歸納總結新時代人大監督工作的創新經驗。如王曉琳總結了人大監督的新時代品格。4)全國及地方各級人大工作者對于這些重要論述的學習體會。這類文獻從實踐經驗出發,更加側重于學習貫徹,在理論總結和創新方面不足。

綜上所述,國內現有學術文獻中有關研究或是在研究習近平法治思想和習近平關于人大制度和工作的重要論述時有所提及,或是集中對其中某一工作內容進行深入探討,將習近平關于人大監督的重要論述作為獨立對象的系統研究尚不多見。本研究試圖梳理習近平關于人大監督的重要論述的理論淵源,總結這些重要論述中的核心要素和意蘊內涵,研究其對于新時代人大監督制度發展和人大監督工作創新的指導意義。

1 習近平關于人大監督重要論述的理論淵源

理論伴隨人們的需求而產生,通過制度實踐最終落地[5]。馬克思列寧主義的權力監督理論是人大監督制度建立的根本依循,在這一基礎上,習近平繼承和發展了前代中央領導集體關于人大監督的思考,結合自己主持地方人大工作的經驗,形成了一套完整的理論體系,是馬克思主義權力監督理論中國化時代化的最新成果。

1.1 對馬克思主義經典作家權力監督理論的繼承

強調權力監督的人民性是馬克思主義權力監督理論最大的特點,也是其與西方的三權分立、權力制約思想之間根本區別。通過揭示國家權力的來源,馬克思主義的權力監督理論依次回答了三個基本問題:“權力屬于誰”、“誰來監督權力”和“如何監督權力”。在馬克思恩格斯看來,公共權力起源于公共生活的需要,“其誕生之初就是服務于氏族成員”[6]559,因此,公共權力的歸屬者是人民,只不過到了階級社會,權力的“性質卻發生了變化,轉變成了統治階級專有的特權,成為實現少數階級利益的工具”[6]139,所以,只有讓廣大人民重新成為權力的實際享有者,才能夠有效防止權力被少數人所壟斷和濫用,這就要求無產階級掌握國家政權,“專政的主體應該由一個人或一小部分人擴大到整個無產階級”[6]100。無產階級在奪取國家政權之后,國家權力仍然屬于人民,國家機關應當成為人民的服務者,而非凌駕于人民之上的官僚。在權力的享有者和行使者相對分離的情況下,人民作為權力的所有者,順理成章的成為權力的監督者。馬克思恩格斯雖未親身經歷社會主義革命與建設,但這些經典論述為無產階級專政國家權力監督體系建構提供了基本的原則和方向。在此基礎上,列寧結合蘇俄無產階級政黨建設和社會主義革命、建設的實際,進一步指出人民群眾的監督是對官僚主義最廣泛且有效的制約形式,應當建立“多種多樣的自下而上的監督形式和方法”[7],以人民的權利來監督國家權力。通過保障人民群眾的知情權、參與權特別是罷免權和拓展人民群眾監督的途徑渠道,來保證國家權力有效接受人民監督。

習近平從馬克思主義的立場觀點出發,從人大制度的原理角度解釋了監督權產生的基礎[1]。他指出, “人民是無所不在的監督力量”“人民代表大會制度的重要原則和制度設計的要求,就是任何國家機關及其工作人員的權力都要受到監督”。[8]

1.2 對中國共產黨人關于人大監督思考的發展

中國共產黨人對于人大監督重要性的認識一脈相承。中國共產黨人關于人大監督的論述,最早可以追溯到毛澤東。1945年毛澤東在回答黃炎培關于“歷史周期律”的疑問時提出的“只有讓人民來監督政府,政府才不敢松懈”,明確了人大監督的重要意義。鄧小平在深刻總結我國歷史經驗,特別是十年內亂的沉痛教訓的基礎上強調“最重要的是一個制度問題”,“制度好可以使壞人無法任意橫行,制度不好可以使好人無法充分做好事,甚至會走向反面”[9],要求進一步強化人大監督的制度保障。1990年3月,《中共中央關于加強黨同人民群眾聯系的決定》中建議擬定實行工作監督和法律監督的監督法。這是黨中央以公開的正式文件的形式對人大監督工作提出的具體明確的要求。同月,江澤民在人大、政協“兩會”黨員負責人會議上的講話中指出,在我們國家生活的各種監督中,人大作為國家權力機關的監督是最高層次的監督,監督“一府兩院”的工作是人大及其常委會的一項重要職責[10]。2006年,胡錦濤在就《人大監督法》征求意見的黨外人士座談會上指出,加強人大監督,是發展社會主義民主政治、實施依法治國基本方略的重要內容,也是我們做好改革發展穩定各項工作、維護人民群眾利益、構建社會主義和諧社會的必然要求。

在這一共識前提下,中國共產黨人關于人大監督的進一步思考主要集中于人大如何在不干涉其他國家機關行使職權的前提下實現有效監督這一問題上。1954年憲法實施之后,人大監督開始變為具體實踐。這一時期的人大監督工作的主要形式體現為人大代表在會議期間對政府工作報告的發言和辯論,周恩來曾形象地把這種監督的形式概括為“對臺戲”。

20世紀80年代,黨中央對于人大監督的認識發生了重大變化,明確提出不是“唱對臺戲”,而是“對的,就肯定,就支持;錯的,就否定,就糾正”,而這種對于人大監督方式的重新定位,提出了人大監督工作中的另一個重要問題,監督與支持的關系。彭真強調“人大常委會對政府工作的監督,主要是監督它是否違憲、違法,是否執行國家的方針、政策,是否符合人民的根本利益。”[11]“如不注意正確監督政府工作,而是干涉政府日常工作,政府就不好辦事了。”

自七屆全國人大至今,對于人大監督認識的變化依舊圍繞“監督與支持”之間的關系展開。七屆人大到九屆人大期間,更強調二者之間的“一體兩面”的聯系,認為人大及其常委會對于一府兩院的監督,“既是一種制約,又是支持和促進”,“目的是督促和支持一府兩院依法行政、公正司法”[12]。手段與目的,是對監督與支持二者關系一針見血的概括。自十屆全國人大開始,特別是《人大監督法》實施以來,監督和支持的內容逐漸差異化。如吳邦國提出,通過監督法,“正確處理了加強人大監督工作和支持‘一府兩院’依法開展工作的關系”[12]。這里可以理解為,人大監督的內容更加豐富,包含一府兩院的全部工作內容,而僅支持其中合法合規的部分。

在此基礎之上,習近平結合人大監督制度發展的歷史和現狀,對“監督和支持”之間的關系做出了全面的創新性論述,指出監督權的行使要符合“合法、有效、正確”的要求,以確保受到監督的權力依法正確行使[13]。

1.3 對自身工作經驗的升華

習近平關于人大監督的重要論述,亦是其對自身長期深耕地方人大工作經驗與思考的總結升華。從河北、福建、浙江到上海,在各個層次的人大工作中他始終強調人大監督的重要性和效能,具體而言,包括以下幾個方面:第一,監督是各級人大及其常委會憲定職權。國家權力機關依照憲法法律行使監督權,代表國家和人民進行監督。人大監督居于我國權力監督體系的最高層次,兼具最高法律效力和最高權威。第二,人大監督工作為人大行使權力提供保障。第三,《立法法》僅賦權省、自治區、直轄市以及設區的市的人大及其常委會制定地方性法規,監督工作是大量沒有立法權的市縣區人大及其常委會的常規工作中的“重頭戲”。第四,人大監督工作的效能是人民群眾關注的重點,各級人大代表、各黨派團體以及社會各界人士廣大都對人大監督工作寄予厚望。

2 習近平關于人大監督重要論述的科學內容

監督權是憲法賦予各級人大及其常委會的重要職權,是推動人大工作的“兩輪”之一[14]。進入新時代以來,習近平圍繞人大監督制度和工作守正創新,回答了一系列事關人大監督工作的長遠發展的基礎性問題,主要集中在其制度定位、功能作用及工作原則三個方面。

2.1 賦予人大監督制度新的定位

人大監督制度是人民當家做主制度的重要組成。二十大報告指出“支持和保證人大及其常委會依法行使監督權,健全人大對行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關的監督制度”[15]是加強人民當家做主制度保障的重要舉措。人民代表大會制度是在國家政權運行過程中保證人民當家做主的重要制度載體,因此不僅要通過正向的選舉制度保證權力來自人民,更要通過反向的監督制度保證國家政權的運行全過程掌握在人民手中。一方面,人大對于憲法法律實施狀況的監督保證了體現人民意志的憲法法律在全國范圍內對于一切國家機關、社會團體、企事業單位和個人的規范效力。另一方面,人大對于其他國家機關的監督確保了國家權力始終掌握在由人民選舉產生的國家權力機關手中。最后,人大監督扎根于人民群眾,為“人民監督政府”提供了制度保障,進一步激活了公民民主權利。

人大監督制度是黨的自我革命制度的重要構成。防范消極腐敗是全面從嚴治黨面臨的重要課題。二十大報告要求健全完善黨統一領導下的權力監督制約體系和機制,促進各類監督貫通協調。人大監督在黨領導下的國家機關的監督中居于主導地位,相較于其他監督制度優勢明顯。第一,“三者有機統一”是人大制度的鮮明特征,因此,人大監督制度能夠更加完整的承載黨內監督的精神和要求,從而更加科學合理的在國家機關監督中發揮主導作用。第一,人大與其他國家機關之間的關系決定了人大監督層次最高,最具權威性。第二,從監督內容看,人大監督的覆蓋面最廣。既有對制度的監督,也有對于國家機關的監督,還包括對國家工作人員個人的監督。各種不同性質的權力基于其與國家權力之間的派生關系,都屬于人大監督的范圍之內。第三,人大監督提供了一種全過程、全方位的監督,實現了從事前(如預算監督)到事中(如執法檢查)再到事后(如對司法權的監督)的全覆蓋。

2.2 集中闡釋了人大監督在推動中國式現代化中的功能和作用

習近平關于人大監督在推進中國式現代化中的功能和作用的闡述可以歸納為“兩個確保”和“兩個推動”。

“兩個確保”是指人大監督工作在推進國家治理體系和治理能力現代化上的功能在于“確保法律法規得到有效實施”和“確保行政權、監察權、審判權和檢察權依法正確行使”。“確保法律法規得到有效實施”是人大法律監督的主要內容。規范性文件備案審查制度作為人大法律監督制度的主要組成部分,與國家治理現在存在著深刻的內在互動關系。一方面,備案審查制度作為維護憲法法律尊嚴,保證國家法制統一的一種憲法性制度設計,構成國家治理體系的重要組成部分。另一方面,“由憲法和法律所確認、建構和定型的制度雖然不是國家治理體系的全部,卻是其中的核心、最重要的制度”,國家治理體系正是由這些制度進一步生發細化而來。備案審查制度通過依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件,保證這些核心制度的有效實施,進而有效提升國家治理體系全面現代化水平。通過人大監督“確保行政權、監察權、審判權和檢察權依法正確行使”是提升治理能力的必由之路。一方面,國家治理的關鍵在于依法治權,確保人民賦予的權力依法行使更好地服務于人民是實現國家治理現代化的基本要求。另一方面,治國必先治黨,全面推進中國式現代化,關鍵在黨。在中國的政治語境中,政黨治理現代化,提升黨的領導力和執行力是國家治理能力提升的關鍵環節。人大制度作為“三者有機統一”的根本制度安排,在制度優勢轉化為治理效能上具有獨特優勢。通過人大監督確保各項國家權力依法正確行使,保證黨的路線方針政策在國家工作中得到全面貫徹和有效執行,是加強黨的全面領導的必然要求。

“兩個推動”是指人大監督在完成全黨全國人民的中心任務,全面建成社會主義現代化強國進程中發揮的重要作用。一是“推動各國家機關形成合力”。習近平指出“堅持中國特色社會主義道路”是我們推進中國式現代化前進道路上必須牢牢把握的重要原則。具體到人大監督工作上,就是要求我們“堅持人民代表大會統一行使職權,不搞‘三權鼎立’和‘兩院制’”[16],充分發揮人大監督職能在推進國家治理協同化方面的重要作用。當代國家治理與傳統的管制、統治等概念最大的差異在于實現了治理主體從一元性向多元性的邏輯轉換[17]。而人民代表大會制度恰好能夠有效協調參與國家治理的多元主體之間的關系。一方面,人大與其他國家機關之間的派生關系,決定了人大在與其他國家機關的關系中居于主導地位,能夠主動居中協調各國家機關之間的職權關系,從機制上減少由部門權力沖突引起的內耗。同時,區別于西方黨爭、分權政治語境下以制衡為目的權力性監督,人大對“一府兩院一委”的監督是權威性、單向度的。人大監督其它國家機關行使職權,支持其中依法依規部分,通過防范權力不作為、亂作為的出現,從權力運行上保障治理主體行動的協同性,確保黨的意志通過人大監督職權的行使貫徹到國家政治生活當中。二是“推動解決制約經濟社會發展的突出矛盾和問題”。人大行使監督權的過程,是維護人民利益的最直接的過程。習近平指出“最廣大人民的根本利益,都是一些關系經濟社會全面協調發展的全局性問題,關系人民群眾生活等切身利益的根本性問題。”[16]人大監督的流程設計和運行過程,就是發現問題和解決問題,特別是從制度上,從根本上解決制約經濟社會發展的突出矛盾和問題。通過解決各種矛盾和問題,來實現“寓支持于監督之中”,將制度優勢轉化為治理效能。

2.3 明確了人大監督的工作原則

“人民代表大會制度是中國共產黨領導國家政權的重要制度載體,也是黨在國家政權中充分發揚民主、貫徹群眾路線的重要實現形式。”[13]這一論述明確了新時代人大監督工作的兩大原則。

“堅持黨的領導是人大監督工作的首要原則。[16]”一方面,人大監督工作是黨和國家工作的重要組成部分。黨的十八大、十九大報告和歷次中央全會文件中均部署了加強人大工作的任務舉措,先后出臺多項人大工作相關的規范性文件,進一步拓展了人大監督權(如黨的十八屆四中全會提出完善全國人大及其常委會憲法監督制度);每年年初中央政治局會議聽取全國人大常委會黨組工作匯報,自2015年始已成為一項重要的制度慣例。另一方面,人大監督工作是保證黨的路線、方針政策在國家的各項工作中的全面貫徹落實的重要制度支撐,也是加強和改善黨的領導的重要方式。黨的重大決策部署決定了人大監督工作的具體指向,人大監督貫穿中央決策部署落實的全過程。

根據憲法和《監督法》的規定,民主集中制是黨和國家的根本組織和活動原則,也是人大監督工作必須遵循的根本工作原則。不同于實行“首長負責制”的行政機關和“司法責任制”的審判機關,各級人大及其常委會實行“個人無權,集體有權的”集體負責制。一方面,人大監督權的行使主體只能是各級人大及其常委會,各級人大的專委會、辦公廳等組成部分,委員個人,包括常委會組成人員均不屬于適格主體。各級人大行使確定監督議題、開展監督活動和決定審議結果都必須通過會議形式,集體討論,經過至少過半數以上代表(或組成人員)集體同意。另一方面,人大監督活動流程設計中蘊含的“民主集中制”特征明顯。人大代表雖不能成為監督權行使主體,但卻是人大監督權力的正當性來源。監督意見不是某個代表或委員的個人意見,但卻是這些意見的基礎。人大代表參與監督活動,不能直接處理問題,但可以通過法定程序和形式,向有關部門提出意見建議,由本級人大督促解決問題。人大監督的活動過程,是將個人意見匯入集體意見,形成國家意志的過程。

3 習近平關于人大監督重要論述的實踐價值

人民代表大會制度建立近70年來,習近平是對其做出最全面最具體最重要論述的我黨主要領導人[18]。從擔任縣委書記到成為黨的總書記,他一直十分重視人大理論和實踐的研究和創新。習近平關于人大監督的重要論述兼具理論先進性與實踐可操作性,對指導各級人大用足用好憲法賦予的監督權,提升監督實效具有劃時代的意義。

3.1 以實現“全過程人民民主”為目標完善人大監督制度

就制度而言,一個制度需要一個公認的標準來調整和規范。民主是全人類的共同價值,全過程人民民主是深入思考、深刻總結中國民主政治建設實踐所得出的中國智慧和中國方案。人大監督制度作為全過程人民民主的重要制度載體,也是全過程人民民主全鏈條的重要一環,當以此為目標不斷優化制度設計。

首先,堅持“開門監督”,推進監督民主化。人大監督制度的重要功能之一在于保證人民持續參與政治生活不因選舉結束而中斷。因此,必須堅持“開門監督”,在監督過程中充分傾聽民意匯聚民智。“知屋漏者在宇下,知政失者在草野。”憲法法律的實施狀況如何,一府一委兩院的工作還有哪些亟待改進,人民群眾最有發言權。通過創新監督方式方法,例如在執法檢查過程中召開基層群眾座談會,將實地考察與隨機抽查、網絡匿名調查結合起來等,保證人大監督深入群眾、深入基層、深入一線,使人大監督更加有的放矢、切中要害,進而提升實效。其次,建立長效機制,推進監督規范化。人大監督是保證國家機關及其工作人員遵從人民意志的法定形式,通過敦促公權力部門依法正確行使職權,實現國家治理規范化。全過程人民民主是全時段全流程全要素的民主,亦要求人大監督對公權力行使的全過程進行全覆蓋的監督,而非“一聽了之”“一問了之”。要加強跟蹤問效,對監督發現的問題該點名曝光的要依法公開,對監督意見的落實情況要強化“再監督”,可安排聽取審議意見落實情況報告,探索建立對“一府一委兩院”落實審議意見書的考核評估制度,推動審議意見精準落地、有效落實。對于涉及到制度層面的,也可以及時啟動法律解釋和修改工作。再次,打通“內外循環”,監督主體協同化。現代國家多元共治的治理邏輯和結構在傳統制度化、法治化的基礎上提出了治理主體協同化的新要求。一方面,要求打通“內循環”,實現同一主體內部各職能相貫通。如有地方立法權的人大,可以結合在執法檢查中發現的問題,根據本地區的經濟社會發展狀況,進行相應的地方性立法;人大常委會組成人員也可以根據監督工作中發現的問題,對政府機關領導人員的任免提出意見和建議,實現監督權與立法權、任免權的聯動。另一方面要求銜接“外循環”,保證監督體系內各主體形成合力。要探索人大監督與其他監督主體的協作方式。人民代表大會是黨和國家聯系人民的制度化渠道,人大代表加強與本選區群眾之間的聯系,收集群眾意見建議,行使監督職權,就是社會監督與人大監督的有機結合。

3.2 以堅持“依法監督”為路徑推進人大監督工作

習近平總書記在中央人大工作會議上提出“要把憲法法律賦予的監督權用起來,實行正確監督、有效監督、依法監督”。“依法監督”被首次提出,作為推進人大監督工作的新要求,是對新時代以來全面依法治國和人大制度發展經驗的總結與肯定。“正確監督、有效監督、依法監督”三者構成一個有機整體,其中“正確監督”錨定人大監督的政治方向,“有效監督”明確監督工作的評價標準,“依法監督”則構成新時代加強和改進人大監督工作的行動路徑。

推動各國家機關依法行使職權是人大監督的重要功能,作為監督者本身的人大同樣也應當遵從法治的要求。人大依法監督主要體現在三個層面,即“依照法定職責”“恪守法定權限”和“遵守法定程序”。“依照法定職責”是依法監督的邏輯起點,意味著不能超越法定職責的邊界,還要把法定職責做好做實。例如,憲法賦予了各級人大對本級政府預算的監督權,新時代以來,以習近平同志為核心的黨中央把加強人大預算審查監督作為堅持和完善人民代表大會制度、完善國家監督體系的一個重要內容,2022年修改的地方組織法,不僅新增規定了縣級以上地方人大“審查監督地方債務”的監督權,還增加了鄉鎮人大“監督本級預算的執行,審查和批準本級預算的調整方案”的權限,進一步夯實了審查基礎。“恪守法定權限”是依法監督的實體要求,意味著人大監督工作的方式和內容要嚴守憲法法律規定。憲法法律實施狀況是人大監督的重中之重,故人大監督不同于行政部門上下級之間的工作檢查,應始終堅持緊扣法律規定展開,看法定職責履行了沒有,法律責任追究了沒有。在解決問題上,人大監督注重以典型問題的發現帶動深層問題的解決,執法檢查不代行行政、司法、監察權力,不直接處理具體案件,而是通過優化制度設計,督促實施主體將法律落實到位,以法治方式鞏固制度成果。“遵守法定程序”是依法監督的程序要求,是監督工作創新的重要制度保障。近年來,監督工作程序不斷完善,《全國人大常委會執法檢查工作辦法》《法規、司法解釋備案審查工作辦法》《全國人大常委會議事規則》等一系列重要程序規則出臺,將監督工作創新舉措制度化、規范化、程序化,運用法治思維鞏固成果,推動監督工作法定程序日臻完善。