責(zé)令改正的行為性質(zhì)及其價值實現(xiàn)

陳佳寧

（中國政法大學(xué)法學(xué)院，北京 100089）

“責(zé)令改正”的相關(guān)詞匯在法律規(guī)范性文件中的使用頻率很高，經(jīng)過搜索可以發(fā)現(xiàn)，直接包含有“責(zé)令改正”的規(guī)范性文件44900 多篇，①可見其數(shù)量之多。責(zé)令改正的行為內(nèi)容以及行使程序的規(guī)定不盡相同，其中與社會具體管理領(lǐng)域的結(jié)合最為廣泛，有責(zé)令停止開采、責(zé)令停止使用、責(zé)令拆除違章建筑等，規(guī)定于《行政處罰法》、《礦產(chǎn)資源法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《水污染防治法》等多部法律文件，龐雜繁多的種類對責(zé)令改正行為的類型劃分和性質(zhì)認定帶來了很多的問題。同時，在責(zé)令改正的適用過程中，說理過程的缺失和過分濫用也使其行為效力也受到了很大的影響，這極大的影響了行政機關(guān)的公信力。因此，責(zé)令改正規(guī)范使用首先是明確責(zé)令改正這一概念在我國現(xiàn)行法律中的含義和性質(zhì)，這是完善責(zé)令改正執(zhí)法規(guī)范和執(zhí)法程序的必然前提，也是實現(xiàn)對責(zé)令改正的主體——行政執(zhí)法機關(guān)進行規(guī)制的必然要求。這對于責(zé)令改正相關(guān)的問題，例如行政相對人對有爭議的責(zé)令改正行為的救濟程序，行政機關(guān)在相對人拒不執(zhí)行責(zé)令改正時的程序規(guī)定等內(nèi)容也更有利于作出體系性的完善，最終實現(xiàn)責(zé)令改正的應(yīng)有價值。

一、責(zé)令改正的含義和特征

（一）責(zé)令改正的含義 相對于責(zé)令改正行為性質(zhì)的各種學(xué)說爭議，責(zé)令改正的含義在某種程度上已取得一定的共識。《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《處罰法》）第28條規(guī)定：“行政機關(guān)實施行政處罰時，應(yīng)當責(zé)令當事人改正或限期改正違法行為。”可以看到，責(zé)令改正是作為行政處罰的輔助性措施出現(xiàn)在法律規(guī)范中。除了《處罰法》之外，工會法、種子法、噪聲污染防治法等300 多部法律中都以同樣的形式對責(zé)令改正進行了規(guī)定。行政執(zhí)法主體通過責(zé)令行政相對人停止或糾正某項違法行為，來達到恢復(fù)原狀、消除不良后果、維持法律秩序的目的。比如責(zé)令停止建設(shè)、拆除違章建筑，以及在公路運輸中違規(guī)超載的行政處罰中，除罰款之外，應(yīng)當責(zé)令相對人改正違法行為，來預(yù)防發(fā)生“罰款單變成超載通行證”的結(jié)果。因此，行政法學(xué)研究意義上的責(zé)令改正在大部分情況下是指行政執(zhí)法機關(guān)為了停止或糾正已經(jīng)發(fā)生或?qū)⒁l(fā)生的違法行為，或消除違法行為帶來的危險狀態(tài)、不利后果，要求行政相對人停止違法行為，消除危險狀態(tài)或后果的行政決定。但責(zé)令改正不具備執(zhí)行的強制力，需要相對人的配合才能實現(xiàn)。[1]

（二）責(zé)令改正的特征 首先，責(zé)令改正是執(zhí)法機關(guān)依照法律規(guī)定在職權(quán)范圍內(nèi)作出的行政行為。只有特定的執(zhí)法主體才有權(quán)力責(zé)令相對人改正其違法行為，并且責(zé)令改正的做出應(yīng)當是在法律、法規(guī)的依據(jù)下，按照法定程序，對特定的相對人做出的具有針對性的行政行為，不具有可重復(fù)性。與此同時，責(zé)令改正行為一旦做出，也應(yīng)當相繼產(chǎn)生確定力、約束力、執(zhí)行力，確保它能夠得以執(zhí)行。

其次，責(zé)令改正的前提是存在違反了行政法相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的具體行為。責(zé)令改正措施是具有針對性的，只有違法法律規(guī)范的行為確有發(fā)生，行政執(zhí)法主體才能要求其責(zé)令整改。否則，無論是該行為違反民事法律規(guī)范，還是已經(jīng)嚴重到觸犯了刑事法律規(guī)范，在沒有違反了行政法相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的情況下，行政機關(guān)以責(zé)令改正的方式介入都是不合理的。

最后，責(zé)令改正的行使應(yīng)當確保行政實效性。行政執(zhí)法的最終目的是維持穩(wěn)定的社會秩序，最大程度地實現(xiàn)公共利益，責(zé)令改正也要在這個大前提下實行。在執(zhí)法過程中，“若法令或行政行為所規(guī)定的義務(wù)被置若罔聞，得不到履行的話，就會有損于公共的利益……因此，在義務(wù)不履行的情況下，便有必要確立直接或者間接地強制履行義務(wù)的手段，通過簡易迅速的程序，確保行政的實效性。”[2](P121)責(zé)令改正行為由于程序簡便，內(nèi)容具有針對性，能夠使行政執(zhí)法主體迅速有效地對違法行為作出反應(yīng)，更好地實現(xiàn)執(zhí)法目的，保護公共利益，確保行政執(zhí)法切實有效，這也是責(zé)令改正最突出的特征。

二、責(zé)令改正的類型和性質(zhì)

由于目前的法律法規(guī)、部門規(guī)章等大量的規(guī)范性文件都對“責(zé)令”一詞有不同程度上的規(guī)定，且通常與行政處罰、行政強制相結(jié)合，這種立法現(xiàn)狀使得對責(zé)令改正行為的類型劃分和性質(zhì)定位有很大的困難。責(zé)令改正類型的不同劃分標準，也會使得學(xué)界對責(zé)令改正的性質(zhì)認識產(chǎn)生不同的理解。

（一）責(zé)令改正的類型 對現(xiàn)行法律規(guī)定的多種責(zé)令改正行為進行條分縷析，是對責(zé)令改正的類型進行劃分的前提，也有助于對其行為性質(zhì)進行更加深刻的理解。目前責(zé)令改正行為的適用類型劃分目前主要有以下三種：

首先，從內(nèi)容形式來劃分，責(zé)令改正主要分為停止違法行為和消除違法行為所帶來的不利后果兩種。其中，停止違法行為可以進一步區(qū)分為停止作為和停止不作為，相對人不作為也可以產(chǎn)生違法的狀態(tài)和后果。但梳理法律規(guī)范可以看到，在對違法行為進行行政規(guī)制的過程中，“責(zé)令停止”與“恢復(fù)原狀”往往難以分割，尤其體現(xiàn)在違法行為造成的后果已經(jīng)發(fā)生時，責(zé)令相對人恢復(fù)原狀是確保責(zé)令改正實效性的重要方式。但這不代表著兩項內(nèi)容不可以獨立出現(xiàn)，在部分違法情境中，有些后果難以消除，此時責(zé)令停止往往就和行政處罰相結(jié)合，以示懲誡。以個人信息保護為例，信息一旦泄漏難以恢復(fù)原狀，責(zé)令停止違法行為就與處罰相結(jié)合，即在《中華人民共和國信息保護法》第66條規(guī)定了“違反本法規(guī)定處理個人信息，或者處理個人信息未履行本法規(guī)定的個人信息保護義務(wù)的，由履行個人信息保護職責(zé)的部門責(zé)令改正，給予警告，沒收違法所得，對違法處理個人信息的應(yīng)用程序，責(zé)令暫停或者終止提供服務(wù)；”

其次，按照期限標準可以劃分為責(zé)令改正和限期改正。比如《環(huán)保部辦公廳關(guān)于印發(fā)有關(guān)規(guī)范行使環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)文件的通知》（環(huán)辦【2009】107 號）規(guī)定在水源一級保護區(qū)從事可能會污染水體的活動，執(zhí)法機關(guān)應(yīng)當責(zé)令該行為人停止違法行為，并處一定數(shù)額的罰款，這是關(guān)于責(zé)令改正的規(guī)定。而同一文件中也有規(guī)定要求行政機關(guān)應(yīng)對未按規(guī)定安裝法律要求的檢測設(shè)備的行為人，責(zé)令其限期改正，逾期未改正的要受到相應(yīng)的處罰，這就是關(guān)于限期改正的規(guī)定。它們規(guī)定于同一個規(guī)范性文件之中，并且也可以看出，根據(jù)期限標準劃分責(zé)令改正行為在具體適用時并沒有先后順序，而僅僅由于違法行為違法程度的差別或緊迫程度等原因，違法行為的糾正寬限的日期不同、行為的效力也不同。但是，從這個劃分標準而言，違法行為的性質(zhì)探討會比責(zé)令改正的性質(zhì)更有意義。

第三種也是目前學(xué)界探討最多的一種劃分標準，就是按照責(zé)令改正的適用方式劃分，目前實踐中主要是單獨適用、作為行政處罰的前置程序適用、作為行政處罰的加重處罰要件、與行政處罰合并適用等方式。例如《環(huán)境保護法》第36 條“防治污染設(shè)施沒有建成或者沒有達到國家規(guī)定的要求……由批準該建設(shè)項目的環(huán)境影響報告書的環(huán)境保護行政主管部門責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，可以并處罰款。”就是責(zé)令改正單獨適用的一項規(guī)定。而作為行政處罰前置程序的責(zé)令改正就很常見，比如說《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》第81 條“……逾期未完成治理任務(wù)的，由本級人民政府決定停業(yè)或者關(guān)閉。”。還有作為行政處罰加重處罰要件的責(zé)令改正，例如《藥品管理法》第79條規(guī)定的“……給予警告，責(zé)令限期改正；逾期不改正的，責(zé)令停產(chǎn)、停業(yè)整頓……”，而第84條“……責(zé)令改正，沒收違法銷售的制劑，并處……罰款；有違法所得的，沒收違法所得。”就是與行政處罰合并適用的體現(xiàn)。從法律規(guī)定可以看出，不同的適用標準的責(zé)令改正，適用原因、程序、以及違反的后果和法律責(zé)任是不同的，從這個角度作為線索，責(zé)令改正的性質(zhì)清晰明了，也不再拘泥于純粹學(xué)理的研究，更有利于責(zé)令改正的價值實現(xiàn)。

（二）責(zé)令改正的性質(zhì) 對于責(zé)令改正的性質(zhì)，學(xué)界有行政處罰說[3]、行政命令說[4](P383)、獨立行為說[5](P212-233)、行政強制說等觀點的討論研究。其中，責(zé)令改正與行政處罰、行政強制的區(qū)分更是屬于經(jīng)久不衰的課題。但無論是哪種學(xué)說，責(zé)令改正的性質(zhì)問題都不能與當前的法律制度割裂開來進行分析，對性質(zhì)的探討也不可以失去責(zé)令改正的根本價值和目的。如上所述，以責(zé)令改正行為的主要適用方式來探討責(zé)令改正的性質(zhì)，更有利于責(zé)令改正行為的規(guī)范和適用，更有利于其價值的實現(xiàn)。而在責(zé)令改正的具體適用中，很難像理論分類一樣界限清晰，但以“適用于行政處罰做出之前”，與“適用于行政處罰作出之時”為路徑，[6]對三種適用情形進行分析就更容易區(qū)分。

1.“適用于行政處罰做出之前”的責(zé)令改正

責(zé)令改正行為是在“行政處罰做出之前”予以適用時，實踐中往往表現(xiàn)為責(zé)令改正的單獨適用，即對該項違法行為不予以行政處罰。例如《行政處罰法》第30 條規(guī)定的“不滿十四周歲的未成年人有違法行為的，不予行政處罰，責(zé)令監(jiān)護人加以管教。”以及第31 條規(guī)定的“精神病人、智力殘疾人在不能辨認或者不能控制自己行為時有違法行為的，不予行政處罰，但應(yīng)當責(zé)令其監(jiān)護人嚴加看管和治療。”。

從法理角度而言，責(zé)令改正的具體內(nèi)容是行政執(zhí)法者要求行政相對人履行法律規(guī)范規(guī)定的第一性法律義務(wù)，是法律規(guī)范對社會秩序中行為人的非自由狀態(tài)的限制和恢復(fù)。[7]第一性法律義務(wù)與第二性法律義務(wù)的區(qū)分源于法理學(xué)界的新義務(wù)論，法律規(guī)定的是抽象性的可反復(fù)適用的法律義務(wù)，而這種抽象性的義務(wù)通過行政機關(guān)的具體命令作為載體，來指引相對人的行為，責(zé)令改正則是通過對抽象的第一性法律義務(wù)進一步明確，使指引性的法律規(guī)定具體化，但是責(zé)令改正實質(zhì)上僅僅是一種“意思行政行為”，[2](P189-190)行政執(zhí)法者只要做出了責(zé)令相對人糾正違法行為的意思表示，例如向相對人出具其違法行為的《責(zé)令改正通知書》，該行為就發(fā)生了法律效力。然而相對人可能會違背這種意思表示，就會觸發(fā)第二性法律義務(wù)，執(zhí)法機關(guān)可能會采取進一步的行政處罰或行政強制措施。該理論將法律責(zé)任定義為第二性法律義務(wù)，認為它是由行為人因違反法律規(guī)范所設(shè)定的第一性法律義務(wù)所引發(fā)的第二性法律義務(wù)。[8](P122)相反，假如作為第一性法律義務(wù)的責(zé)令改正命令被遵守，那么也就不再引起第二性法律義務(wù)的出現(xiàn)和產(chǎn)生。即責(zé)令改正行為作為第一性法律義務(wù)的來源而存在，是處罰之前或之外的單純命令。[9](P162)相對人的違法行為對執(zhí)法者需要保障的社會秩序造成一定的消極后果，會產(chǎn)生修復(fù)需求和執(zhí)法者的震懾作用，而責(zé)令改正就作為在公權(quán)力監(jiān)督下的對被破壞的社會秩序的事后修復(fù)，與行政處罰的功能定位具有根本上的區(qū)別。因此，在學(xué)界，有學(xué)者將責(zé)令改正作為獨立的行政命令進行探討，認為責(zé)令改正作為行政命令的一種具體形態(tài)[6]，是執(zhí)法機關(guān)在進行行政處罰的過程中一種命令性的意思表示。

2.“適用于行政處罰做出之時”的責(zé)令改正

適用于行政處罰做出之時”的責(zé)令改正，責(zé)令改正行為往往作為行政處罰的前置條件和加重后果出現(xiàn)。當相對人違反了執(zhí)法部門的責(zé)令改正決定，或者對其義務(wù)不作為，行政機關(guān)可能以此為由對其進行行政處罰，甚至是行政強制。以《放射性污染防治法》第55 條“違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級以上人民政府環(huán)境保護行政主管部門或者其他有關(guān)部門依據(jù)職權(quán)責(zé)令限期改正；逾期不改正的，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，并處二萬元以上十萬元以下罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任……”為例，環(huán)保部門對未履行法律規(guī)定的放置標識等作為義務(wù)的相對人，應(yīng)首先責(zé)令其改正，仍未履行的，再進行進一步的行政處罰。此時，責(zé)令改正就作為行政處罰的前置條件出現(xiàn)，此時責(zé)令改正行為的性質(zhì)，更符合是作為獨立的執(zhí)法機關(guān)的意思表示。

執(zhí)法機關(guān)在“行政處罰作出之時”選擇同時適用責(zé)令改正行為，也就與《行政處罰法》中行政機關(guān)在“實施行政處罰時”應(yīng)當責(zé)令改正的規(guī)定相一致，執(zhí)法機關(guān)在作出處罰決定之前，責(zé)令相對人對違法行為進行糾正或限期改正的規(guī)定的一種執(zhí)法手段，即符合了《行政處罰法》“處罰與教育相結(jié)合”原則的應(yīng)有之義和天然效果。以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第64條為例②，對于未按照建設(shè)工程許可程序建設(shè)的或未取得合法證件的建筑，行政執(zhí)法過程中應(yīng)首先責(zé)令行為人拆除，并采取改正措施消除其不良后果。值得一提的是，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第68條的規(guī)定的“城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出責(zé)令停止建設(shè)或者限期拆除的決定后，當事人不停止建設(shè)或者逾期不拆除的，建設(shè)工程所在地縣級以上地方人民政府可以責(zé)成有關(guān)部門采取查封施工現(xiàn)場、強制拆除等措施”，并非表明責(zé)令改正是行政處罰的前置條件或加重措施，而是對第64 條執(zhí)法部門行政處罰的強制力的強調(diào)和重申，也是對行政機關(guān)執(zhí)行力的法律保障。在行政執(zhí)法過程中，為了避免行政處罰陷入“為罰而罰”的怪圈，責(zé)令改正作為行政處罰過程中不可忽略的一環(huán)出現(xiàn)，此時責(zé)令改正的程序要求和事后救濟程序的設(shè)置，就應(yīng)當與其同時做出的行政處罰決定相統(tǒng)一，此時的責(zé)令改正是不必單獨割裂看待的，應(yīng)當與行政處罰的適用相輔相成，使得行政執(zhí)法的治理邏輯和執(zhí)法程序日臻完善，使法律發(fā)揮其應(yīng)有的效果。

3.責(zé)令改正與行政處罰的區(qū)別

責(zé)令改正的適用與行政處罰、行政強制都有著密不可分的關(guān)系，從我國目前的立法現(xiàn)狀來看，責(zé)令改正與行政處罰在法律規(guī)范中往往交織出現(xiàn)，甚至有觀點將它歸類于行政處罰，但兩者的性質(zhì)其實有很大差別，責(zé)令改正的規(guī)制有其獨立的價值。

首先，責(zé)令改正和行政處罰的目的不同。行政處罰具有懲罰性，而責(zé)令改正更多是強調(diào)它的救濟性。[10](P49)責(zé)令改正更多是執(zhí)法機關(guān)設(shè)定的作為或者不作為的義務(wù)，是為了要求行政相對人糾正其違法行為或者是消除違法行為帶來的不利后果。行政處罰則不同，它具有懲罰性、震懾性和事后性，這些特征使得行政處罰的懲處功能大于糾正功能，責(zé)令改正的出現(xiàn)就是在一定程度上彌補了處罰措施適用上的不足，糾正了以罰代改的不良循環(huán)和誤區(qū)，使法律規(guī)范的實際適用達到更優(yōu)的效果。行政處罰的主要作用在于制裁作用、警示作用，而責(zé)令改正強調(diào)的是執(zhí)法機關(guān)要求相對人對違法行為的后果進行糾正或修復(fù)的意思表示。正是因為它更多要求“恢復(fù)原狀”，因此當事人對于這樣的行為要求所付出的代價要遠遠低于懲罰中幾倍的罰金，或者是吊銷許可證、執(zhí)照，即此時行政相對人需要履行的義務(wù)是第一性的，而不是附加的懲罰措施或者是權(quán)利的剝奪、限制，行政處罰則恰恰相反。

除上述之外，責(zé)令改正與行政處罰的顯著區(qū)別就在于行政處罰的終局性，終局性是行政處罰的本質(zhì)特征。以“南海明珠輪”一案為例，該案也是強調(diào)行政處罰終局性特征的典型案例，在該案中最高人民法院行政審判庭對大連港務(wù)監(jiān)督部門的通知書進行了性質(zhì)上的認定，認為其停航行為屬于行政強制措施，最高院認為責(zé)令停航是對不適航或者有可能妨害海上交通安全的船舶采取的一種行政強制措施，該監(jiān)督部門的執(zhí)法目的不是為了要求船舶停止航行，而是通過停航使得原告的船接受檢查，但行政處罰應(yīng)當是對某項違法事實的最終認定結(jié)果和處理決定，因此該執(zhí)法行為不屬于行政處罰。由此可見，行政處罰的終局性特征是其制度運行的重要層面。但就責(zé)令改正而言，它作為第一性的法律義務(wù)，是不具有終局性的，并且需要行政處罰、行政強制來維護其法律效力。

“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”是行政處罰的主要方式之一，它與本文所指的責(zé)令改正的區(qū)分也正在于此，但由于法律規(guī)定的混亂，有的責(zé)令改正中可能也包含有停產(chǎn)整治的內(nèi)容，這也從責(zé)令改正的適用問題上得到體現(xiàn)，因此不能單從名稱來區(qū)分兩者的不同，而是要結(jié)合法律的語境來分析明確該行為的性質(zhì)和功能定位，從而使法律規(guī)范得以良好的運行。

4.責(zé)令改正與行政強制的區(qū)別

在南海明珠輪一案中，可以看出最高人民法院基于目的論、功能論的判斷方式，在司法實踐中更傾向于把責(zé)令改正當成是行政強制措施來理解，但是責(zé)令改正與行政強制仍有明顯的區(qū)別。

一是效力不同。責(zé)令改正是行政機關(guān)對抽象的第一性法律義務(wù)進一步明確，雖然具有單方面、強制性的特征，但本質(zhì)上仍是“意思行政行為”，它對相對人施加作為或不作為的義務(wù)，但這種義務(wù)不具有物理性的強制作用，[5](P327)在具體的實施過程中依賴于行政處罰和行政強制的配合。當行政相對人拒絕履行或?qū)嶋H拒絕履行執(zhí)法機關(guān)的責(zé)令改正時，就需要行政機關(guān)的強制力來確保法律的有效實現(xiàn)，即行政強制。行政強制不僅僅行政機關(guān)的意思表示，而是物理化的實際行動，它依靠公權(quán)力的強制力保障行動的有效性，可以獨立產(chǎn)生法律效果。相較責(zé)令改正而言，它對公民權(quán)益威脅更大，也要受到更為嚴格的程序控制。

另一方面在于行政強制措施的“可解除性”。《行政強制法》對于行政強制措施的適用有明確的條件限制，在制止違法行為、防止證據(jù)損毀、或是避免危險擴大等情形中依照嚴格的程序方可使用，具有暫時性的特征，并且當行政強制措施的實施條件不再具備或者該措施的目的已經(jīng)達到時，應(yīng)當立即解除。而責(zé)令改正行為則與之不同，雖然同樣是行政機關(guān)的意思表示，但是是責(zé)令改正行為時是不能獨立產(chǎn)生法律效果的，需要行政相對人或行政機關(guān)物理化的強制行為予以配合，基于這一特質(zhì)，那么責(zé)令改正與行政強制措施還是有一定程度上的差別。

三、責(zé)令改正適用的主要問題

隨著我國法治政府建設(shè)的逐步推進，行政機關(guān)在執(zhí)法過程中對責(zé)令改正的適用越來越頻繁，這在一定程度上解決了行政處罰“為罰而罰”的惡循環(huán)，尤其是在環(huán)境保護領(lǐng)域有更明確的凸顯，行政機關(guān)在環(huán)境管制方面的主要目的是為了保護修復(fù)自然環(huán)境，和行政處罰、行政強制等強制性的執(zhí)法手段不同，責(zé)令停止違法行為、責(zé)令改正保留了行為人糾正違法行為的空間，更有利于執(zhí)法目的的有效實現(xiàn)。《環(huán)境行政處罰辦法》第12 條③首次對責(zé)令改正的形式進行了規(guī)制，將其定性為“行政命令”，但是在目前的責(zé)令改正的適用過程中，仍然存在大量的問題影響著它的價值實現(xiàn)。

（一）責(zé)令改正立法內(nèi)容過于混亂和分散 由于對責(zé)令改正這一詞匯的性質(zhì)的理解，法律的定位和適用方式并不一致，這在某種程度上造成了責(zé)令改正適用上的混淆和濫用。雖然《環(huán)境行政處罰辦法》將其定性為行政命令，但是也有一些法律將責(zé)令改正歸類于行政處罰。例如《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》第5 條的表述“安全生產(chǎn)違法行為行政處罰的種類：……（四）責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)整頓、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令停止建設(shè)、責(zé)令停止施工……”，就直接將行政機關(guān)責(zé)令相對人停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令停止施工等行為，歸類于安全生產(chǎn)違法行為的行政處罰措施。而在《土地管理法》第83 條“建設(shè)單位或者個人對責(zé)令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責(zé)令限期拆除決定之日起十五日內(nèi)，向人民法院起訴。”中，通過規(guī)定對責(zé)令拆除的處罰決定不服的相對人的救濟措施，間接地將其納入進行政處罰措施。但矛盾的是，國務(wù)院法制辦公室在一次對某省政府法制辦公室的答復(fù)④中，又將責(zé)令限期拆除排除在行政處罰的措施之外。從上述法律的規(guī)定可以看出，責(zé)令改正一詞在法律規(guī)范性文件中的使用極為廣泛，但缺乏統(tǒng)一的性質(zhì)定位和規(guī)范指引，造成了效力不一、適用混亂，甚至是相互沖突的局面，執(zhí)法者難以從“責(zé)令改正”的相關(guān)名稱判斷其具體屬于哪一種行政行為，行政相對人也難以以此作為行為的指引，這種混亂循環(huán)往復(fù)，對法律的統(tǒng)一性和可預(yù)知性造成了影響，使法律規(guī)范難以發(fā)揮應(yīng)有的效果。

（二）責(zé)令改正立法缺乏高階法律的明確規(guī)定 責(zé)令改正缺乏高階位法律的明確規(guī)定，是責(zé)令改正的立法規(guī)范過于隨意的主要原因。例如責(zé)令改正或是限期改正的設(shè)定沒有具體的法律規(guī)則作為指引，卻在規(guī)范性文件中大量出現(xiàn)并混用，但是兩者的效力對相對人而言確是截然不同的。除此之外，由于法律未對責(zé)令改正的設(shè)定主體進行明確，無論是法律行政法規(guī)，還是部門規(guī)章，甚至是政府內(nèi)部文件都可以對責(zé)令改正進行規(guī)定。責(zé)令改正規(guī)范的不健全也使得其預(yù)測性大大降低，不僅是相對人的權(quán)益無法得到有效保障的問題，也難以發(fā)揮對相對人的約束作用和預(yù)防作用。

（三）責(zé)令改正的執(zhí)行程序規(guī)范不健全 責(zé)令改正在立法上出現(xiàn)頻率很高，并且與相對人的權(quán)利義務(wù)直接相關(guān)，這一執(zhí)法手段的良好運行既是行政機關(guān)依法行政、服務(wù)行政的一種體現(xiàn)，也能最大范圍的在保護相對人權(quán)益的立場上糾正違法行為。但由于法律上缺乏獨立規(guī)定，我國也沒有完備的行政程序法典對責(zé)令改正的程序進行規(guī)制，導(dǎo)致責(zé)令改正的執(zhí)行程序有很強的隨意性，過度依賴于執(zhí)法人員的自由裁量，使得執(zhí)法人員的執(zhí)法水平和素質(zhì)都會對責(zé)令改正的實施有很大的影響，在實踐中很容易出現(xiàn)過度濫用、不遵循比例原則、反復(fù)多次責(zé)令改正的現(xiàn)象。這不僅對行政機關(guān)的執(zhí)法效率和公信力產(chǎn)生影響，也會容易出現(xiàn)不合理的執(zhí)法內(nèi)容，甚至是程序違法而對行政相對人的合法權(quán)益產(chǎn)生一定程度上的侵害。

除了上述內(nèi)容之外，責(zé)令改正的性質(zhì)之爭和立法的混亂，帶來的難以忽略的問題就是責(zé)令改正行為的法律救濟，由于缺乏明確的法律規(guī)范，行政機關(guān)違法的責(zé)令改正行為就很難受到監(jiān)督和救濟，相對人無論是申請行政復(fù)議、提起訴訟要求權(quán)利救濟，還是在違法行政行為造成不可避免的利益損失之時要求賠償，這些困難都是目前比較普遍存在的。行政機關(guān)責(zé)令改正的行為缺乏法律必要的嚴格程序規(guī)制，相對人又無指引的法律依據(jù)尋求救濟和保障，就會使得這一執(zhí)法手段很難得到公眾的信任和遵循，也難以達到行政機關(guān)適用這一執(zhí)法方式的初衷。

四、責(zé)令改正的價值實現(xiàn)

立足于責(zé)令改正的價值及其實現(xiàn)，應(yīng)盡快明確對責(zé)令改正行為性質(zhì)的理解，在法律解釋和適用的過程中形成統(tǒng)一的理解，完善相關(guān)的法律規(guī)范和執(zhí)行程序，確保行政機關(guān)責(zé)令改正行為可以有法可依，依法執(zhí)行。

（一）在立法層面，提高立法位階，加強對責(zé)令改正主體合法性的要求 由于責(zé)令改正行政執(zhí)法內(nèi)容和范圍上的特殊性，執(zhí)法機關(guān)的自由裁量是不可避免的，尤其是責(zé)令改正行為實效性的保障更需要執(zhí)法者合理恰當?shù)淖杂刹昧俊τ谝豁椫贫鹊牧己眠\行來說，執(zhí)法者的素質(zhì)也有很大關(guān)系，執(zhí)法混亂、執(zhí)法擾民常常與執(zhí)法主體的不規(guī)范有關(guān)，主體資格的規(guī)范對于強化權(quán)責(zé)也有很大的意義。因此，行為主體必須具備執(zhí)法的行政主體資格，在法律法規(guī)的明確授權(quán)下行使執(zhí)法權(quán)，在法律規(guī)定的權(quán)限范疇之內(nèi)形成合理的責(zé)令改正的決定。

（二）在實施層面，執(zhí)法機關(guān)應(yīng)當嚴格遵循合法行政、合理行政原則 在責(zé)令改正的名稱使用上，應(yīng)采用法律統(tǒng)一的規(guī)范表述，“責(zé)令改正”一詞不僅強調(diào)正確的結(jié)果，也蘊含著期限意義，相較于其他表述更為全面精確。[11](P116-125)在責(zé)令改正的內(nèi)容規(guī)定上，責(zé)令內(nèi)容應(yīng)當合法、合理、可操作性強，迅速有效地解決違法問題。行政機關(guān)的責(zé)令改正裁量涉及到相對人的權(quán)利和義務(wù)的部分，尤其是負擔(dān)性行政行為的實施，更要符合嚴格的法律規(guī)定和要求。與此同時，責(zé)令改正內(nèi)容必須要符合比例原則，選擇對相對人利益?zhèn)ψ钚〉姆绞绞侄危诜仙鐣怖娴那疤嵯率箞?zhí)法達到預(yù)期的法律效果。

（三）在規(guī)范層面，應(yīng)不斷加強對責(zé)令改正的程序要求，保障其程序價值 規(guī)范內(nèi)容的自由裁量需要形式上的程序要件進行保障。在責(zé)令改正通知書的制作中，應(yīng)當載明相對人的身份信息、對于違法事實的認定以及作出責(zé)令改正的法律依據(jù)和救濟途徑；在送達程序上，執(zhí)法人員的身份要求、聽取相對人的陳述申辯等內(nèi)容都應(yīng)符合基本的法律上的程序要求。此外，執(zhí)法人員應(yīng)對責(zé)令改正的通知書進行備案，便于對執(zhí)法程序和執(zhí)法效果的跟蹤調(diào)查，加強對這一執(zhí)法程序的行政監(jiān)督，避免實踐中針對同一個違法行為，行政機關(guān)居然作出責(zé)令改正十幾次的決定的現(xiàn)象再次發(fā)生。

結(jié)語

責(zé)令改正緩和了行政執(zhí)法程序中“為罰而罰”、“一罰再罰”的局面，使得行政成本大大減少的同時提升了執(zhí)法效率。嚴格合法的責(zé)令改正，不僅僅增強政府執(zhí)法的同名度，也會使得法律的運行更具有針對性，在社會利益和行政相對人的合法權(quán)益之間謀求一個平衡，更有利于行政執(zhí)法的有效運行和社會的穩(wěn)定。但正如王名揚先生所說“一個健全的法律,如果使用武斷的、專橫的程序去執(zhí)行,也不能發(fā)生良好的效果。一個不良的法律,如果用一個健全的程序去執(zhí)行,可以限制和削弱法的不良效果。”責(zé)令改正的價值實現(xiàn)需要法律的完善和執(zhí)法機關(guān)的依法執(zhí)行。雖然責(zé)令改正行為的單獨立法過于脫離現(xiàn)實，但是法律對于責(zé)令改正行為的明確界定和基本適用程序的制度化運行，應(yīng)在立法推動過程中予以重視并加以規(guī)制。

注釋：

①數(shù)據(jù)統(tǒng)計來源于“北大法寶”，有些規(guī)范性文件沒有被錄入數(shù)據(jù)庫，完全統(tǒng)計的數(shù)字會大大高于該統(tǒng)計結(jié)果。

②《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第64條規(guī)定：未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設(shè)的，由縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令停止建設(shè)；尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響的，限期改正，處建設(shè)工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處建設(shè)工程造價百分之十以下的罰款。

③《環(huán)境行政處罰辦法》第12條：”【責(zé)令改正形式】根據(jù)環(huán)境保護法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章，責(zé)令改正或者限期改正違法行為的行政命令的具體形式有：（一）責(zé)令停止建設(shè)；（二）責(zé)令停止試生產(chǎn)；（三）責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用；（四）責(zé)令限期建設(shè)配套設(shè)施；（五）責(zé)令重新安裝使用；（六）責(zé)令限期拆除；（七）責(zé)令停止違法行為；（八）責(zé)令限期治理；（九）法律、法規(guī)或者規(guī)章設(shè)定的責(zé)令改正或者限期改正違法行為的行政命令的其他具體形式。根據(jù)最高人民法院關(guān)于行政行為種類和規(guī)范行政案件案由的規(guī)定，行政命令不屬行政處罰。行政命令不適用行政處罰程序的規(guī)定。

④對四川省人民政府法制辦公室〈關(guān)于“責(zé)令限期拆除”是否是行政處罰行為的請示〉的答復(fù)》（國法秘函【2000】134號）：“根據(jù)《行政處罰法》第二十三條關(guān)于‘行政機關(guān)實施行政處罰時，應(yīng)當責(zé)令改正或者限期改正違法行為’的規(guī)定，《城市規(guī)劃法》第四十條規(guī)定的‘責(zé)令限期拆除’，不應(yīng)當理解為行政處罰行為。”