中國與東盟技術轉移合作形勢分析及問題對策研究

曲敖廷，周小林，沈云怡，楊 云

(科技部科技評估中心，北京 100081)

伴隨著中國持續對外開放步伐，中國在參與全球產業轉移的過程中完成了從單純的技術引進到技術的引進和輸出并重的階段［1］。部分東盟國家與中國共同經歷了全球第四次產業轉移［2］，在此過程中，中國受益于龐大的市場和政府大力的支持，產業技術得到了飛速發展，而東南亞地區相較于中國處于產能劣勢，逐漸被中國拉開差距，形成了技術梯度。隨著中國經濟的快速發展，中國開始推進產業的結構性調整，需要通過產業轉移實現產業鏈的全球化配置。東盟作為中國周邊國家中重要經濟體，成為中國開展產業轉移的首選。2013年，中國國家主席習近平提出了“一帶一路”倡議，旨在帶動各國共同發展，隨之而來的投資和貿易的增加，為中國面向東盟開展技術轉移提供了必要的資金、產品和設施，中國與東盟的技術轉移合作進入飛速發展期。

然而，中美貿易摩擦以來，以美國為首的西方國家開始通過“小圈子”和同盟化的方式限制中國發展，美國、日本等發達國家相繼出臺政策，鼓勵將原有在中國的產能轉移至臨近的東盟國家，試圖降低中國在全球產業鏈中的分量，并助力東盟國家站到中國替代者的位置上，全球產業鏈分工調整恐再度出現。與此同時，新型冠狀病毒感染疫情的暴發對全球經濟造成了沉重打擊，應對疫情、恢復經濟、提振內需成為這一時期中國的重要關注點，疫情對人員流動造成的限制也制約了各國間的技術交流合作。在內外壓力并存的新形勢下，中國面向東盟技術轉移趨勢如何，中國是否能夠和應該繼續推進面向東盟的技術轉移合作，合作存在哪些問題以及如何應對等值得探討。

1 文獻回顧

目前學者們對中國同東盟合作趨勢和對策研究更多集中于貿易合作研究，如李奇璘等［3］研究了RCEP背景下中國與東盟服務貿易的趨勢和機遇挑戰；周俊［4］對中國與東盟貿易便利化的歷程進行研究，提出了貿易便利化促進機制和優化路徑；韋謙［5］對“一帶一路”背景下中國和東盟貿易合作的現狀形式進行了研究，并提出雙方貿易高質量發展的建議；劉主光等［6］以雙循環經貿發展視角研判了中國與東盟經貿合作走向并提出了發展途徑；上述研究雖對中國和東盟雙方經貿進行了整體判斷和研究，但并未聚焦技術合作層面，未提出對技術轉移合作的判斷。

另一方面，對于聚焦雙方技術轉移合作的研究，學者們則更多偏向于立足各合作主體或某一具體問題角度進行現狀總結和建議提出，如楊士彪［7］基于中國與東盟技術轉移中心的工作經驗總結，提出該平臺在開展合作過程中的現狀問題和建議；秦德智等［8］聚焦中國和東盟技術轉移過程中服務缺失的問題特征，闡述了技術轉移網絡服務平臺的建設意義及構建方式；黃嵐等［9］以技術轉移過程中知識產權瓶頸問題為研究切入點，進行了問題研究并提出了相應對策；這些研究通常缺少對雙方技術轉移合作的整體性趨勢判斷，同時也缺少從戰略層面對需求、形勢和問題的分析。

本文將從趨勢分析和需求分析出發，深入剖析中國面向東盟技術轉移合作的未來走向和特征，同時詳細研判中國在面向東盟開展技術轉移合作中的問題并提出合作建議，旨在從趨勢、需求、問題、建議全方位勾勒中國面向東盟技術轉移合作的面貌，為尋求中國面向東盟技術轉移的更好未來提供幫助。

2 中國與東盟技術轉移的投資、貿易和知識產權基礎

技術轉移通常是伴隨產業轉移自發形成的，產業轉移需要大量的投資，因此投資可以作為評判技術轉移趨勢的一項指標。技術轉移也會體現在貿易，特別是高技術產品出口方面。此外，專利作為技術轉移的知識產權成果，也可以側面反映出技術轉移合作的內容和特點。本節將主要通過對直接投資、出口貿易、專利與合作專利進行趨勢分析，闡釋中國面向東盟開展技術轉移合作的趨勢特征。

2.1 中國對東盟直接投資趨勢

2011—2020年中國對外直接投資流量（OFDI）情況顯示（見圖1），10年間中國OFDI占GDP比重的中位數為1.08%，除2016年OFDI占比水平較高外，其他年份整體較為穩定。而2011—2020年中國對東盟直接投資流量占當年中國OFDI流量比例趨勢（見圖2）顯示，中國對東盟直接投資流量總體呈上升態勢。這意味著在對外投資比重保持不變的前提下，中國面向東盟的對外投資在不斷增長。

圖1 2011—2020年中國OFDI占GDP比重趨勢

圖2 2011—2020年中國對東盟直接投資流量占當年中國OFDI比重趨勢

直接投資流量體現的是投資活躍度，直接投資存量更能體現面向目標經濟體投資在對外投資布局中的重要程度。通過比較中國面向東盟、歐盟、美國這三個重要經濟體的投資存量趨勢（見圖3）可以看出，2011—2020年，中國對外投資存量的海外布局正逐漸從歐盟和美國專向東盟。

圖3 2011—2020年中國面向東盟、歐盟、美國投資存量趨勢

從具體國別上看，中國面向東盟的對外直接投資主要為新加坡、印度尼西亞、越南、泰國、老撾、馬來西亞和柬埔寨，對緬甸、文萊、菲律賓的直接投資體量較小，且近年來個別年份因當地政策不穩定等原因均出現過負數情況。將2011年中國對各國直接對外投資設為該國對標基準，其他年份與其進行對比測算，得出中國面向東盟主要目標國對外投資的增幅變化情況（見圖4）。可以看出，10年間，中國面向馬來西亞、越南和泰國的對外直接投資迅速擴大，說明投資相比于其他東盟國家更為活躍。

圖4 2011—2020年中國面向東盟主要國家直接投資增幅變化

進一步比較上述各國投資存量的差異（見圖5），可以看出，存量上新加坡仍然遙遙領先，并且保持了穩定持續的增幅，其次是印度尼西亞，其他幾個國家差異不大。通過將上述對外直接投資流量和存量的變化進行對比，可以看出，雖然中國面向新加坡和印度尼西亞的對外投資增幅變化不大，但并沒有影響存量持續增加，而對馬來西亞、越南、泰國的對外投資的快速增加并沒有完全帶來其存量的穩定增長，說明中國面向新加坡、印度尼西亞的直接投資市場已經趨于成熟，風險降低且整體投資的折舊和損耗率也較低；面向馬來西亞、越南和泰國的投資熱情很高，投資的不確定性和風險性也較高，同時也預示著面向上述國家的直接投資市場未來將快速成長。

圖5 2011—2020年中國面向東盟主要國家投資存量變化趨勢

2.2 中國對東盟的出口貿易

根據中國國家統計局數據，2011—2020年中國對東盟的出口貿易額無論是絕對值還是當年出口總額的占比，都保持了持續增長（見圖6）。中國對東盟的出口貿易額從2011年的0.17萬億美元增長至2020年的0.38萬億美元，年均增長率高達9.46%，對比同時期中國出口貿易總額的年均增長率（3.51%），顯示出中國對東盟的出口貿易增長能力強，未來潛力巨大。

圖6 2011—2020年中國對東盟出口貿易額和占當年出口總額比重變化趨勢

與此同時，中國面向東盟的高技術出口不僅金額逐年攀升，而且在中國對外高技術出口總金額中的占比也在逐年增加（見圖7）。東盟在中國高技術出口中的戰略地位越來越重要。

圖7 2011—2020年中國對東盟高技術產品出口額及其占當年高技術產品出口總額的比重變化趨勢

從高技術產品的類別來看，剔除中國對東盟整體出口貿易的增幅，可以看出，10年內基本超過其他品類出口增幅的高技術產品是藥品和電機、電器及其零件等；航空器航天器零件在2011—2014年間出口一度較高，后期逐步漸少；機器器具及零件，光學、照相、電影、計量、檢驗、醫療或外科用儀器及設備、精密儀器及設備及其零部件等出口增幅仍低于全品類出口，但逐年上行；無機化學品和有機化學品的出口占比逐步減少。數據詳見表1。

表1 中國對東盟單一品類高技術產品在全品類產品出口中占比平均增幅

表1（續）

2.3 知識產權合作

根據世界知識產權組織統計數據，來自中國的申請人在東盟國家的專利申請總量2011—2020年間，呈逐年上升趨勢（見圖8）。2011—2020年間，專利申請數量增長了8倍多，表明中國知識產權在東盟國家應用強度逐漸增強。

圖8 2011—2020年中國申請人在東盟國家進行專利申請總量變化趨勢

從國別上看，中國在新加坡、越南、印度尼西亞、馬來西亞、泰國和菲律賓的申請數據（見圖9）顯示，中國近年來，在新加坡的知識產權申請量不僅數量最多，而且在逐年增加，呈快速增長趨勢；在越南、印度尼西亞、馬來西亞的知識產權申請量也保持穩步增加的趨勢；在泰國、菲律賓的知識產權申請量出現了不穩定的情況。

圖9 中國在東盟主要國家專利申請量年度分別

與此同時，對2 593項中國和至少一個東盟國家共有PCT專利的統計中（見圖10）可以看出，在知識產權合作方面，中國的東盟合作伙伴主要包含3個梯隊，第一梯隊是新加坡，有78%的合作專利來自于中國與新加坡的合作；第二梯隊是馬來西亞、越南、印度尼西亞、泰國和菲律賓，有一定合作，相較于新加坡合作專利數量較少；第三梯隊是緬甸、老撾、柬埔寨和文萊，幾乎沒有合作專利。

圖10 2011—2020年間中國與東盟各國合作申請PCT專利量按國別構成

進一步分析不同梯隊的合作專利領域（見表2），可以看出，中國與所有東盟國家PCT專利合作的重點領域都集中于電通信技術、基本電器元件等電子信息領域，以及醫學、獸醫學或衛生學等醫療健康領域。此外，第一梯隊合作重點還側重于計算等基礎學科，第二梯隊合作會關注測量測試等與制造和建設相關的技術，第三梯隊對食品和化學等傳統應用學科更為關注。上述特征與東盟國家的發展階段有較強的對應關系。

表2 中國與不同梯隊東盟國家合作專利領域排名（前5名）

綜合上述中國對東盟的投資、貿易與技術貿易，以及專利與合作專利的趨勢研究可以看出，10年間，歷經全球金融風暴、中美貿易摩擦和新型冠狀病毒感染疫情暴發，中國面向東盟開展技術轉移合作的三大基礎均持續穩定發展，并未出現放緩的情況。因此有理由相信未來一段時間內，雙方技術轉移合作趨勢將持續向好。

3 中國與東盟技術轉移合作的需求

趨勢展現的是歷史和現狀，需求則更能體現深層動力，事實上，中國和東盟雙方在技術轉移合作方面都存在很強的需求。

對中國而言，從產業戰略、經貿戰略再到全球戰略，中國面向東盟的技術轉移都具有重要意義。在產業戰略方面，盡管中國向東盟國家進行的產業轉移體現出全球價值鏈競爭意味，可能會對中國的制造環節帶來一定替代壓力［10］，但這種產業分工調整帶來的必然競爭能否趨于良性，極大程度上決定于中國面向東盟的開放態度。面向東盟的技術轉移將推進中國產業鏈升級和產能轉移。只有通過不斷開放合作，雙方才能在良性競爭中找到各自的差異化優勢，并且形成相輔相成的供應鏈群，協同向全球輸出，這樣的競爭將轉變為雙贏，使中國在中高端制造業領域的競爭優勢得以強化的同時，也可以同時帶動東盟國家（除新加坡外）的中低端制造業競爭力的提升［11］。

在經貿戰略方面，面向東盟的技術轉移將強韌中國與東盟的經貿往來，倒逼中國標準和規則的國際化對接水平，為從站穩RCEP到加入CPTPP打下基礎。東盟一直是中國最重要的貿易伙伴，2021年中國與東盟貿易額再創歷史新高，達到8 782億美元，占中國對外貿易總額的14.5%，可以說東盟對中國而言在經貿方面意義非凡。RCEP的形成將加深區域經貿合作水平，有助于區域各國利益的最大化。中國目前雖然已經促成并加入RCEP，但在知識產權保護、市場準入、服務貿易等規則方面與RCEP規則仍不相適應［12］，需要通過技術轉移的方式推動規則的對接，從而倒逼國內在制度和規則方面的改革［13］，提升標準規則的規范化和全球化經貿合作能力。與此同時，中國正在積極尋求加入CPTPP的可能，締約該協定的大多數經濟體掌握著全球價值鏈的中上游，對擴大中國的經貿合作非常重要。但同樣，其標準比RCEP更高，RCEP采用“負面清單+正面清單”承諾方式，而CPTPP 全面采用負面清單的國際投資管理模式［14］，特別是該協定在“知識產權”章節中實行高標準的知識產權保護［15］，在規則層面涉及到國有企業、反壟斷問題、強制性技術轉讓、標準制定等多個規則［16］，這些規則的形成都需要大量技術轉移合作實踐為基礎。面向東盟的技術轉移可以為中國在參與中逐步適應上述規則提供寶貴的經驗。

在全球戰略方面，東盟國家作為中國周邊地區重要的國家聯盟，更容易實現技術轉移合作的成功，并以此促進中國在“一帶一路”倡議下與更廣范圍的地區和國家開展合作，也為在新型冠狀病毒感染疫情下打破合作困局提供契機。新冠病毒感染疫情造成全球資源流動減弱，各國經濟發展疲軟，原有用于對外的合作資源轉向國內經濟扶持和民生保障。以美國為首的部分國家或明或暗不斷推進抵制“一帶一路”倡議的政治意圖，造成推進“一帶一路”建設的步伐放緩。“一帶一路”倡議是中國提出的構建人類命運共同體理念的具體實踐，東盟國家均為“一帶一路”倡議的共建國家，在疫情持續蔓延的當下，與相鄰的東盟開展合作，從交通和人員流動上相比于其他國家和地區都更為容易。通過與東盟技術轉移合作，既可打破當前推進“一帶一路”建設的困局，紓解疫情困局，又對樹立合作典型、講好“一帶一路”故事具有重要示范意義。

對于東盟而言，與中國開展技術轉移合作同樣是刻不容緩的。一方面，主觀上，隨著東盟成員國中馬來西亞、印度尼西亞、越南、泰國等發展中國家逐漸進入發展快車道，各國產業技術轉型提升壓力驟增，創新發展戰略已逐步提上日程。例如2016年泰國提出了“泰國4.0”戰略，旨在通過提升創新和技術水平促進產業轉型升級，越南政府更是通過制定出臺多個高技術產業計劃來支持其提出的2030年國家高科技發展計劃。中國作為區域內最大經濟體，在不同領域技術具有一定領先地位，與中國開展技術轉移合作將是各東盟成員國提升自身技術水平最快捷最便利的方式。同時，不僅因為中國的地理相鄰而帶來的人員、技術產品設備等流動便利，雙方知識產權制度水平差距較小，也有利于促進技術的轉移轉化［17］。另一方面，客觀上，東盟經貿發展已經與中國深度綁定，與中國技術轉移合作成為其供應鏈穩定的持續保障。東盟國家對華進口依存度持續升高，以越南為例，從2016年的29.7%上升到了2020年的33.4%，而柬埔寨、新加坡、馬來西亞、緬甸和菲律賓等國也有較大增長，而東盟國家原材料和零部件更是有15%～25%依靠中國進口［18］，折射出東盟供應鏈整體也與中國密切鏈接。盡管東盟希望能爭奪中國現有全球供應鏈中的一部分產能份額，但技術水平的落差造成了規模化產能轉移的現實困難［19］，而技術人才水平的差距甚至會帶來其現有供應鏈全球地位的倒退。因此只有與中國持續高水平開展技術轉移合作，才能在穩住現有技術代際差距的同時，努力使其自身向高端供應鏈升級。

4 中國與東盟技術轉移面臨的主要問題

中國面向東盟開展技術轉移合作其趨勢良好，且雙方的需求強勁。然而即使是雙方持續多年來不斷加強技術轉移合作，中國面向東盟的技術轉移合作仍然存在一定困難和需要解決的問題。

一是東盟內部各國相對獨立，政策協同困難，合作穩定性較弱。東盟是松散型組織，是平等主權國家的聯合體，而非西方式聯盟，更不是歐盟，其自身內部各國相對獨立，也因此存在相互競爭和制衡［20］。東盟各國自身法制裁決機制也難以統一，缺乏一套相互認可的法律依據和執行監督主體［21］。這導致中國與東盟不同國家合作時政策尺度不能完全相同，如，在技術合作層面不同國家知識產權制度的差異性，會帶來合作主體在區域間合作的成本增加。此外，緬甸等國國內局勢變動頻繁［22］，對國際科技合作活動會產生負面影響，不僅技術轉移無法開展，具體實施合作的企業還可能會面臨高額損失。

二是中國國內各地區合作資源分散，信息不暢導致難以形成合力。目前從官方層面看，位于廣西的中國—東盟技術轉移中心整體合作模式與發展態勢較好［23］。廣西的氣候和地理優勢使其在面向東盟的技術合作中具有更高的契合度［24］，其也依托東盟博覽會匯聚了很多合作資源。然而廣西自身科技能力相對落后，缺乏有競爭力的先進科技，在國內各地區間與東盟的合作競爭中往往處于劣勢。合作資源在國內的爭奪分散，帶來國內各地區間對東盟合作的同質化競爭。此外，當前的合作多以單個項目居多，且以雙邊框架下的活動為主，區域層面框架利用率低，很難形成規模化合作［25］。

三是民間合作偏弱，合作資金來源較少。中國面向東盟技術轉移合作整體上以政府間合作為主，民間自發合作較少，這與合作的成本收益比有關。很多現有開展國際合作較好的企業，在合作之初并不了解國際合作能帶來的多重效益，難邁出合作第一步。資金層面，就來源來看，市場資金尚未被充分調動，主要仍然需要依靠政府資金［26］，而政府資金受政策統籌考量，很難持續供給同一家機構開展工作，項均金額上也較難提供充足保障［27］。然而國際技術轉移合作的長周期性，以及外方單位資金的缺乏造成我方需要持續性資金投入才能延續合作等因素制約著合作的穩定性。一旦合作中斷，前期開展的研究、技術推廣很可能前功盡棄，農業技術作為技術轉移合作的重點領域，這一特點尤為突出［28］。此外，對于技術轉移平臺類機構，由于其主要業務用于對接服務并以此保持技術轉移活躍度，如果缺乏持續性經費支持，其主營業務受損，將會影響中國國內技術轉移整體環境的營造［29］。

5 對加強中國與東盟技術轉移合作的建議

5.1 合作戰略上應加強東盟各國的系統性協同和多邊合作機制，強調分國側重的合作策略

增強東盟各國相互協同和多邊機制建設可以強化各國相互戰略支撐關系，從而形成更為穩固的多邊合作架構。在外交層面，中國政府應加強與東盟各國政府間政策協商，嘗試從戰略上實現協同，同時應強化多邊機制對話，并在機制內積極促進中國與東盟多國間的產業鏈錯位銜接，形成地區的技術層次。在具體政策溝通層面，應與各國制定雙方認可的技術轉移模式，協同出臺一致性技術轉移合作政策，保障技術轉移在審批、標準等方面的順暢。東盟十國經濟發展狀況和現代化程度各不相同，對其開展技術轉移合作應考慮各國狀況，分國側重。根據前文對國別和領域的討論，對新加坡可考慮以前沿與高新技術轉移合作為主，側重技術引進與合作開發；對印尼、泰國、馬來西亞、越南則應以市場需求型技術轉移為主，側重通過技術轉移增強經濟活力；對老撾、柬埔寨、緬甸等國應加強生態、現代農業等技術輸出，培植技術轉移承接市場，同時，與后兩類國家合作，還應高度重視通過技術輸出提升人民生活水平和可持續發展狀況，以實踐強化各方對人類命運共同體理念的認同，響應全球可持續發展挑戰。

5.2 國內資源引導上應加強統籌布局，形成區域協同的良性發展格局

在面向東盟國家開展技術轉移合作的過程中，由于中國國內各地區戰略定位、發展需求、資源稟賦等均不同，需要從國家層面進行統籌布局，最大程度實現區域間協調，減弱同質化競爭。具體而言，可以考慮將廣西壯族自治區設置成為面向東盟開展技術轉移的集散地，助力資源的整合和聚集，增加合作資源交互的概率，提升技術轉移合作達成數量。同時，應統籌引導各地區面向東盟開展技術轉移合作的關系，促進形成各地區錯位發展的模式，并通過建立聯盟、分中心等形式，加強各地方國際科技合作平臺類單位的信息互通與經驗交流，鼓勵地區間聯合開展面向東盟技術轉移工作。第一，應平衡好同廣西與西南片區其他省份的關系，可以考慮廣西側重全方位資源的匯聚，其他省份側重引入與西南經濟相匹配的合作資源；第二，應平衡好廣西與京津冀、長三角和粵港澳大灣區等技術與創新資源發達地區的關系，將發達地區作為技術和創新資源供給區，在廣西匯聚鏈接，輻射東盟；第三，應平衡好廣西與成渝貴鄂等西部內陸地區的關系，可考慮將東盟技術合作中可引入的技術人才向西部內陸省份引入，彌補發達省份人才虹吸效益造成的人才缺口，更好提升西部發展。

5.3 資金供給上應充分發揮政府引導作用和市場主體作用，完善市場化成果運營機制

資金供給作為當前中國東盟技術轉移面臨的主要問題，需要從政府和市場兩個方面同步發力。政府方面，應面向東盟國家設立科技合作專項經費，著重支持面向發展中國家經濟和民生的科技領域，側重加大經費的持續性支持力度，以保持合作延續性。加強對中小企業開展國際合作的引導，建立對中小企業開展國際合作的后補貼機制。市場方面，應一方面以政府引領、市場運作的方式設立地方性的東盟科技創新合作基金，保障穩定投入資金的來源，另一方面通過擴大開放力度，加速引進海外風險投資，增加國際技術轉移市場內資金總量。同時，構建完善的市場化國際科技合作成果評價機制，提高國際技術轉移市場中的資金流動效率，提升國際技術轉移合作的成功率和務實性。應同步以標準化建設和行業自律建設為抓手，降低國內技術轉移市場在各地區間的制度壁壘，優化要素分配，逐步實現國內與國際技術轉移市場在制度層面的深度融合。

5.4 人才支撐上應擴大國際技術轉移專業人才隊伍，提升社會各類人才參與國際技術轉移的積極性

若要提升中國在全球創新鏈和高端產業鏈中的占比，與國際規則接軌是必由之路，大量知曉和熟悉如何運用國際規則的人才必不可少。而對于國際技術轉移，由于涉及跨境知識產權合作，國際合作的專業人才尤為重要。應加強國際技術轉移特別是國際技術輸出方面的人才隊伍建設。同時，針對東盟國家科技政策、雙邊科技政策、國際科技合作政策等在內的一攬子國際科技合作政策進行廣泛的培訓指導，加強東盟文化以及法律基礎知識的輔導。應從各個角度提升社會公眾對面向東盟開展技術轉移的正面認知，定期開展面向東盟技術轉移合作案例的收集與整理工作，加強對具有突出成效的案例宣傳，建立面向東盟國家開展合作的民心基礎。同時，通過表彰和政策激勵等方式，鼓勵社會各類人才參與技術轉移活動，提升科研主體自發開展對外合作的積極性。推動技術轉移平臺針對東盟技術需求，定向面向有合作潛力和基礎的科研團隊和人員開展宣介。

5.5 領域上加大加快數字領域技術轉移合作，帶動區域形成全球新的技術增長極

發展數字技術是全球發展的大勢所趨。根據上文對知識產權合作領域的分析，可以看出中國與東盟國家在數字領域技術合作非常活躍。中國在數字技術領域在全球擁有起步優勢，東盟則有較好的市場普及環境和政策導向意愿，雙方在現如今全球數字技術發展初期實現一定程度的技術綁定，有助于實現地區性技術研用高地，從而引導國際技術匯聚，借此促進以中國為新興技術引領的中國與東南亞地區的全球數字技術影響力。具體上應從政策和資金匹配上對面向東盟的數字領域技術合作予以傾斜，同時加強數字領域新基礎設施建設，使技術與基礎設施相互帶動。推動數字領域產業園區在東盟國家布局建設，引領相關企業在東盟地區形成產業集群，快速構建產業鏈條，并嘗試在園區內實現跨境國際技術轉移雙多邊優惠政策，推動技術轉移與產業提升的滾動式發展。