我國“專精特新”企業支持政策的現狀、不足與優化建議

謝 菁

（1.中國人民大學財政金融學院，北京 100872；2.中國人民大學信用管理研究中心，北京 100872）

“專精特新”企業高質量發展是實現我國制造強國、科技強國目標的重要抓手，也是現階段工作重點。“十四五”規劃、中央政治局會議等高層文件和會議明確提出，要加快解決“卡脖子”難題，發展“專精特新”中小企業。隨著近年來一系列配套支持政策的出臺，我國在扶持和培育“專精特新”企業方面持續發力，取得了階段性成果。但“專精特新”企業的高質量發展依然面臨著諸多挑戰，如資金不足、服務不到位等，亟待解決［1］。尤其是新型冠狀病毒感染疫情負面影響下，如何加快破解“專精特新”企業融資難、融資貴等問題，成為了現階段推進“專精特新”企業高質量發展的痛點與難點。

基于以上背景，本研究根據政策工具理論制定政策分析框架，從供給側、環境側和需求側3個維度分析和歸納我國“專精特新”企業支持政策的現狀和不足，并結合發達國家支持和培育中小企業的先進做法和經驗，尤其是為應對新冠病毒感染疫情負面影響采取的政策措施，嘗試提出有助于我國“專精特新”企業建設的優化建議，從而達到豐富中小企業發展理論，助推“專精特新”企業高質量發展的目的。本研究的貢獻包括以下兩點：一是在研究視角上，首次根據政策工具理論，從供給側、環境側和需求側對我國“專精特新”企業支持政策的相關問題進行研究，具有一定的理論價值和現實意義。二是在研究內容上，不僅基于文本分析法對我國“專精特新”企業支持政策的現狀和不足進行剖析，而且考察了國外主要國家支持中小企業發展的有益經驗，并提出了相應的政策優化建議，有助于更為深入細致地理解和把握我國“專精特新”企業發展問題。

1 我國“專精特新”企業支持政策的現狀

1.1 “專精特新”企業支持政策分析框架

政策由理念成為現實需要依靠各種政策工具［2］。政策工具作為政策制定者實施的政策干預，有助于實現既定的政策目標和解決特定的政策問題［3］。同時，通過對政策工具的設計、組織搭配以及實踐運用等方面的分析與解讀，有助于政策制定者和研究者對政策實施的現狀、優勢和不足等情況進行把握。目前理論界和實務界對政策工具尚未形成統一的定義和分類。最具經典性和操作性的分類方法由Rothwell等［4］提出，其從政府的干預程度以及政府所運用的干預手段兩個層面出發，將政策工具劃分為供給側、環境側和需求側三大維度。之后也有不同的學者提出了多種分類方法，如Howlett等［5］將政策工具劃分為自愿型、混合型和強制型，Woolthuis等［6］將政策工具分為信息型、組織型和財政型，但這些分類方法要么側重于政府的干預程度，要么強調政府的干預手段，未能統籌兼顧。

基于此，本研究以Rothwell等［4］政策分析框架為基礎，參考張國強等［7］的政策工具劃分方法，并結合我國“專精特新”支持政策的實踐，提出基于政策工具的維度劃分（詳見表1），將其作為后文剖析“專精特新”企業支持政策現狀、不足等內容的理論基礎。其中，供給側政策工具主要指政府直接投入的資金、人力、技術等要素，旨在推動企業創新發展；環境側政策工具主要指政府間接影響企業發展的環境因素，如稅收制度、法律法規等；需求側政策工具則側重從消費端刺激市場需求，對企業科技創新和新產品研發具有拉動作用。

表1 政策工具分類及解釋

表1（續）

1.2 基于文本內容的“專精特新”企業支持政策現狀分析

政策是以文本形式表述和存儲信息的。大多數政策具有條款多且雜、文本內容豐富、字數繁多等特征，單純依靠人為統計和分析任務量巨大且存在一定主觀性。文本分析法能夠較好地克服政策文本字數繁多、分類困難等問題，相較于人為分析也更具客觀性和公正性，目前已被廣泛應用于政策分析研究中。例如，劉云等［8］對我國國家創新體系國家化相關政策概念、分類和演進階段進行了界定，并基于政策文本進行量化分析，系統回顧和分析了不同階段的政策演進特征；張毅等［9］運用文本分析法分析了中央“三權分置”政策中三權和承包經營權的主要特征；類似的還有華斌等［10］在收集了我國6 043份高新技術產業政策文本的基礎上，利用文本分析法探究了我國高新技術產業政策的層級性特征和演化規律。據此，本研究也將文本分析法應用于我國“專精特新”企業支持政策的文本內容分析，并由此形成對政策實施現狀和不足的認識與把握。本研究對“專精特新”企業支持政策文本的檢索和選擇遵循以下過程：在政策范圍方面，由于地方政策通常是在國家政策指導下的細化或延續，所以只挑選由中央政府及各直屬機構發布的國家層面的“專精特新”支持政策；在政策來源方面，通過在中央政府及各直屬機構官方網站、“北大法寶”法律法規數據庫等渠道，以“專精特新”“小巨人”“隱形冠軍”“單項冠軍”“中小企業”等為關鍵詞，檢索正式發布的公開法律法規、部門規章、行業規定、團體規定等文件，作為與“專精特新”直接或密切相關的政策文本。經過以上整理與篩選，最終獲得35份國家層面的“專精特新”企業支持政策文本（詳見表2）。

表2 我國國家層面“專精特新”支持政策概覽

由表2可知，我國“專精特新”企業支持政策的演進大致可分為兩個階段［1］。第一階段是總體布局階段（2011—2018年）。在我國產業結構優化以及經濟發展方式轉變的形勢下，“專精特新”的概念開始出現在《“十二五”中小企業成長規劃》這一正式文件當中，并經歷了由概念提出到指導意見的出臺，再到具體目標的確定，政策制定逐漸完善。第二階段是加速推進階段（2019年至今）。隨著全球經濟環境變化以及中美貿易摩擦加劇，“專精特新”企業在國家發展戰略中的地位不斷提升，“十四五”規劃、中央政治局會議等高層會議將其與“補鏈強鏈、解決‘卡脖子’問題”等制造強國、科技強國的國家戰略緊密結合在一起，相關支持政策的頒布和落實也更加細化、支持力度持續加大。

為了更加全面、深入地剖析“專精特新”企業支持政策現狀，本研究以政策條款作為政策文本的基本分析單元，將篩選出的35份政策文本按照“政策編號-具體章節-具體條款”進行編碼，由此得到政府支持“專精特新”企業發展的政策工具分配比例（詳見表3）。其中，1-3-1表示編號為1的政策文本的第3章的第1個條款；19-9表示編號為19的政策文本的第9個條款；以此類推。

表3 政策工具分配比例

由表3可知，我國“專精特新”企業的支持政策以供給側政策工具為主（51.90%），其次是環境側政策工具（41.77%），而需求側政策工具占比最少，僅為6.33%。其中，供給側政策工具又以金融支持類為主，占供給側政策工具的41.46%。在具體的政策條款中，金融支持類的政策工具主要表現為采取銀行信貸產品、資本市場上市等多舉措強化支持，反映了我國對中小企業融資難、融資貴問題的關注。科技支持和教育培訓分別占供給側政策工具的21.95%和19.51%，前者主要關注“專精特新”企業與高校、科研院所的合作關系構建；后者則側重于企業經營管理人才的培訓以及高端人才的引進。此外，從財政支持方面看，國家強調對“專精特新”企業的直接資金支持，即通常一次性給予數額不等的資金獎補。而在信息支持方面，現有政策旨在促進“專精特新”企業與金融機構的信息對接，降低信息不對稱。

在環境側政策工具中，我國以目標規劃和公共服務為主（均占環境側政策工具的39.39%），以法規管制和稅收優惠為輔（分別占環境側政策工具的9.09%和12.12%），對“專精特新”企業發展施以引導。其中，公共服務類政策工具主要涉及兩方面：一是鼓勵各類社會服務機構為“專精特新”企業提供精準服務和專項服務；二是鼓勵開展“專精特新”企業的宣傳與培訓活動。目標規劃類政策工具主要表現為與“專精特新”直接或間接相關的政策文件中提及“專精特新”企業的發展目標，鼓勵大中小企業協同創新等。稅收優惠具體表現在允許“專精特新”企業享受高技術企業所得稅減免、研發費加計扣除以及科技成果轉化稅收優惠。法規管制類政策工具則表現為強調司法職能在助力中小企業發展中的作用，包括營造法治化市場環境、加強對“專精特新”企業產權保護等。

在需求側政策工具中，我國目前主要采取政府采購和貿易渠道建設來拉動“專精特新”企業發展。為開拓國內市場，相關政策提出政府采購活動要向“專精特新”中小企業傾斜。為開拓國際市場，政府鼓勵和引導在國際展會上設立“專精特新”展臺、開展中小企業跨境撮合活動。

2 我國“專精特新”企業支持政策的不足

通過上述分析可知，國家提供了一系列支持政策以推動“專精特新”企業高質量發展，但仍然存在著一些問題。以下分別基于政策工具的供給側、環境側和需求側維度對“專精特新”企業支持政策的不足進行分析。

2.1 供給側

一是資金支持體系尚不健全。首先，財政資金獎補效果不佳。政府為培育和支持“專精特新”企業，通常采取給予企業不同額度資金獎補等方式進行財政補貼。然而這種單一、直接的獎補資金支持手段可能會在一定程度上加重政府負擔、限制市場在項目選擇中的作用，實際激勵作用發揮有限［11］。其次，間接融資存在困境。“專精特新”多為中小企業，但目前商業銀行中小企業融資產品多為短期貸款，更符合企業經營需要的中長期貸款卻較為匱乏。最后，直接融資渠道作用發揮不足。從股票市場看，不論是主板，還是新三板或中小板市場，對企業上市融資均提出許多硬性要求，科創板則強化了退市機制和信息披露，對公司業績要求較高。截至2021年12月31日，32 582家“專精特新”企業中僅有344家在A股上市，占比僅約為1.056%（“專精特新”企業的統計數據來源于Wind數據庫）。此外，其他類型的融資渠道也不通暢，如中小企業種子基金缺乏規范性和系統性，且投資模式較為單一，整體效果并不理想。

二是科技和信息支持存在不足。在科技方面首先表現為對關鍵核心技術以及未來前沿技術的支持不足，從而導致企業科技創新能力難以滿足社會經濟發展需求；其次，對企業的專利服務和引導尚不完善，企業創新產品難以推廣應用。此外，我國產學研合作還處于研發鏈條下游，尚未形成長期可持續的產學研融合的協同創新體系［12］。在信息方面上，突出表現為數字化體系建設亟待完善。目前，部分“專精特新”中小企業囿于較低的數字資產積累水平和數字資源應用水平，數字化轉型內生動力不足，難以與供應鏈、產業鏈上下游共建數字化發展體系。加之上下游企業之間，企業與金融機構之間信息不對稱問題依舊存在，導致信息數據難以獲得有效傳遞和共享，數字驅動產業升級路徑尚未形成。

三是人才培育和保障機制有待完善。首先，教育方式存在失衡。由于我國高等教育與職業教育長期發展不平衡，使得社會各界忽視了職業教育在技能傳承和人才培養中的重要性。其次，存在結構性矛盾。數量上，我國科技人才隊伍龐大，是世界第一科技人力資源大國，但在結構上，各領域的領軍型人才、優秀技術工人等高層次人才嚴重短缺，企業技術創新和產品轉型所需的關鍵人才普遍不足；最后，人才保障機制不足。目前，針對“專精特新”企業人才引進后的配套設施尚不完善，高技能人才及其配偶落戶、就業以及子女教育、住房等現實問題的存在，導致人才引得進、留不住［13］。

2.2 環境側

一是稅收支持作用有限。一方面，稅收優惠政策不夠全面。在優惠方式上，現行政策以稅收減免、稅率優惠等直接優惠為主，而加速折舊、延期納稅、稅收還貸等間接優惠方式運用較少。在稅收種類上，主要集中于所得稅，對流轉稅等稅種涉及不多。另一方面，稅收優惠政策針對性不強。“專精特新”企業多為中小企業，但其在研發環節享受的稅收優惠以及研發后期享受的科技成果轉化優惠與其他大中型高技術企業相同，這種未對企業規模加以區分的優惠政策可能導致規模越大的企業越容易從中獲益。此外，稅收優惠政策的法律層級較低。當前的稅收優惠政策多以通知、指導意見的形式頒布，總體上缺乏法律支撐、效力不足。

二是公共服務體系亟需改進。目前，我國中小企業公共服務體系建設仍處于初級階段，主要由政府機構提供資金優惠、信息咨詢等服務，尚未充分調動中介機構、行業及商會協會、大型企業等社會力量的作用，使得中小企業的發展需求難以得到滿足、發展機會受到限制。

三是法律保障尚不健全。我國目前的法律體系建設尚不成熟，特別是關切中小企業技術創新的知識產權保護體系、保護中小企業公平參與市場競爭以及具有較強針對性的區域性或專業性的法律法規還缺乏系統的完善。同時，法律法規的監督執行機制也較為欠缺，導致已有的法律法規無法有效貫徹執行，常常流于形式。

2.3 需求側

現階段對“專精特新”企業的支持政策偏重于供給側的資金和人才投入，但忽視了需求側的市場支持和管理輔導。這首先表現為政府采購活動缺乏切實可行的保障機制。一方面，相關政策僅從定性角度鼓勵地方政府加大對“專精特新”企業創新成果的采購力度，卻未做出定量的規定和引導，政策可行性較差。另一方面，政策條例對于采購方向、評價方法等具體規定的說明較為模糊，政策落實存在灰色地帶。此外，相關政策文件僅為規范性文件，效力層級較低、規范效用較小。總體而言，我國通過政府采購拓寬中小企業市場需求仍與發達國家有較大差距。

其次，海外市場支撐不足。目前，我國“專精特新”企業國際化的支持政策尚不完善，開展“專精特新”企業跨境撮合活動、支持“專精特新”企業參與國際性展會等措施所發揮的作用較為有限，而短期出口信貸、出口環節的免證、免稅、免擔保也只是少數金融機構或地方政府的非典型行為，大多數“專精特新”出口企業的資金、信息和銷售渠道依舊較為缺乏。此外，現有政策未能協助“專精特新”企業設立海外分支機構，如建立海外貿易組織或搭建全球化平臺，從而在一定程度上限制了企業海外市場拓展，難以形成競爭優勢。

3 發達國家支持中小企業高質量發展的做法和經驗

3.1 供給側

在為中小企業提供資金支持方面，各國措施大相徑庭。美國政府較少提供直接貸款，更多的是以間接資金支持的方式為中小企業向銀行提供貸款擔保。這種信用擔保制度以政府信用背書，有助于中小企業獲得必要的優惠貸款［14］。同時，該制度還具有緩解政府負擔、保障銀行經營的安全性和盈利性、提升資金使用效率等優勢。除此之外，美國政府還鼓勵小企業投資公司資助那些無法以正常渠道獲取資金的初創企業，以及鼓勵中小企業根據自身情況奔赴不同的股票市場進行直接融資。不同于美國，日本和德國依托于完善的銀行金融體系為中小企業提供資金支持。日本以法律形式規定了銀行需對科技型中小企業提供長期低息甚至無息貸款。德國一方面允許政策性銀行，即德國復興信貸銀行推出各類信貸項目，為初創企業提供長期低息貸款。另一方面，地方社區擁有的公共儲蓄銀行和合作銀行長期向當地企業提供貸款，并形成了長久穩固的關系型貸款模式。法國和新加坡則設立了中小企業風險投資基金，并予以稅收、股權交易等方面優惠，鼓勵資金流向富有潛力的中小企業。而在新冠病毒感染疫情期間，各國更是政策頻出，助力中小企業發展（詳見表4）。日本設有“生產性革命推進事業擴充”補助，通過提升中小企業設備投資的補助率和補助上限幫助企業發展；德國政府于2020年啟動了復興信貸銀行特殊項目，通過擴大范圍、降低利率、簡化風險評估等措施方便企業獲取貸款。美國中小企業管理局制定了薪酬保障計劃貸款（PPP）和緊急經濟傷害災難貸款（EIDL）貸款項目，授權相關機構為中小企業提供額度更高、利率更低以及期限更長的貸款服務。

表4 發達國家在新冠疫情期間出臺有關政策一覽

中小企業的高質量發展離不開來自科技創新與信息服務的支持。長期以來，德國為支持中小企業技術創新實施了一系列行而有效的措施。首先，政府注重對科研組織、科研機構和高校的科技創新投入和資助，并以政策法規形式加以要求。例如，聯邦與各州政府于2004年簽署《研究與創新協議》，承諾對弗勞恩霍夫協會、馬普學會、亥姆霍次聯合會等大型科研組織進行資助，且每年增幅不低于3%。其次，政府注重戰略性新興技術的突破并積極予以資助，重點支持光學技術、材料技術、納米技術、生物技術、生產技術、服務研究等領域的發展，以保持自身領先地位。再次，德國以全流程優化創新環境為核心，積極引導社會資源向創新活動流動。最后，政府采取各項措施加速創新成果的產業化，如升級校園資助項目、促進學術成果商業化、支持科研機構與中小企業申請和應用專利以及實施創新聯盟等［15］。在信息支持方面，日本提出了一個全新的概念——“互連產業”，即通過將被分隔在不同企業和部門的數據相互連接，將產品和服務的數據與生產者、服務者相互連接，以實現生產效率的提高和服務水平的提升。隨著數字經濟時代的到來，數據互連產業已成為推動日本中小企業高質量發展不可或缺的力量，也成為了提升日本國際競爭力的關鍵。

發達國家完善的教育制度、培訓體系和人才保障機制為中小企業輸送了許多專業化人才。最具代表性的是德國“雙元制”職業教育體系。在“雙元制”下，學生既在職業學校接受教育，又以學徒身份在企業實習，實現了理論知識培訓和專業技能培訓相結合的目標。許多學徒在完成職業培訓后被公司雇傭為正式員工，大大減少了企業使用不熟練工人而帶來的效益損失、降低了企業成本［16］。日本側重于經驗傳承以及人才培訓與保障。一方面，通過開發通用軟件，將員工擁有的生產管理、質量管理等技術予以建檔，以便經驗傳承。另一方面，出臺各項政策加強人才培訓，如“中小企業海外業務人才培養支持計劃”為企業拓展海外市場提供人才培訓。此外，日本還著力優化社會保障體系，幫助解決中小企業高端人才的住房、育兒、照顧老人等困難。

3.2 環境側

國外針對中小企業的稅收優惠政策類型豐富且覆蓋全面。在優惠方式上，以加速折舊和加計扣除為主，以稅收減免和降低稅率為輔。提高固定資產折舊率一方面可以加速企業生產設備的更新換代，另一方面可以抵扣應稅額，降低企業稅收負擔［17］。美國規定中小企業用于研發的生產設備折舊年限為3年，韓國規定這類生產設備可以第一年按照投資額的50%計提折舊或按投資額的5%享受稅收減免。澳大利亞政府對企業投入的研發費用實施125%稅前扣除。在優惠稅種上，美國通常采用降低投資所得稅率、免征遺產稅等優惠政策來減輕中小企業的稅收負擔［7］，韓國則以土地稅和財產稅減免50%的措施扶持中小企業發展。在針對性優惠政策上，英國政府規定，研發環節和成果轉化環節應根據企業規模大小給予不同的稅收優惠，對中小企業制定更高的加計扣除比例、更長的虧損結轉年限，從而實現分類優惠、公平競爭的目標［18］。

縱觀德日美等中小企業活躍的國家，均建立了包括政府機構、社會中介機構、中小企業組織、民間組織等在內的全面、完善的中小企業公共服務體系。德國形成了以政府部門為龍頭、半官方服務機構為骨架、各類商會協會為橋梁、社會服務中介為依托的全方位社會服務體系。美國以中小企業管理局為核心，構建了包括退休經理服務團、小企業投資公司和小企業研究所等多個組織在內的小企業支持系統。政府與社會力量的協作，為服務中小企業創業創新、信息咨詢、人才培養、法律培訓、成果轉化提供了有力支撐。同時，發達國家還十分重視中小企業的認定和宣傳。21世紀以來，日本實施了多個優質企業的評選項目。一旦中小企業被評選為優質企業，可以獲得免貸款擔保、吸引人才等優惠支持。此外，日本政府還對優質企業的成功經驗加以整理和總結，以幫助企業增強社會認可度、激發企業積極性，并為其他企業的經營和發展提供指導。

在保障中小企業發展方面，歐美、日韓等國家和地區均構建了完備的法律法規體系（詳見表5）。為維護市場秩序、保證合同自由，各國有《民法典》《商法典》；為保護中小企業公平參與競爭，德國有《反不正當競爭法》《反限制競爭法》，韓國有《中小企業基本法》；為保護知識產權，日本有《專利法》《實用新型法》《外觀設計法》等。此外，還有一些具有較強針對性的法律文件，如美國為促進中小企業融資而頒布的《機會均等法》《公平信貸機會法》，法國為提升地區科技水平而制定的《研究與技術開發指導與規則法》。此外，部分國家還建立了專門的中小企業管理機構，負責政策法規的制定、法律咨詢等。美國和德國的中小企業管理局、日本的中小企業廳均是典型代表。

表5 發達國家支持中小企業發展主要法律體系一覽

3.3 需求側

政府采購是國外常用的需求側政策工具。英國出臺了多份政策性文件推動中小企業參與政府采購，其內容不僅涉及鼓勵中小企業聯合投標、向中小企業分包等常規措施，而且關注透明度、程序規范、風險監控等制度建設，為中小企業參與政府采購清除障礙。同時，由于英國地方政府充分認識到中小企業參與政府采購對地方供應鏈效率和地方實體經濟的帶動作用，因而在刺激中小企業市場需求中發揮了較強的能動性［19］。此外，美國《小企業法》規定，政府應在各種采購中給予小企業不少于23%的份額，并通過拆散購買、擱置購買以及頒發能力證書三大措施幫助中小企業獲取政府采購合同。

除政府采購外，發達國家還積極支持中小企業開拓海外市場。德國政府不僅每年撥付費用資助出口企業參與各種展會，而且支持中小企業設立海外機構，并給予工資和租房補貼。日本政府針對中小企業制定了專門的出口鼓勵政策，如設立“海外發展資金”、設置全球運營支援體制、搭建海外銷售網絡、建設海外工廠等，協助解決企業國際化過程中面臨的資金、人才、信息與海外網絡不足等障礙，降低企業生產和運輸成本。

4 我國“專精特新”企業支持政策的優化建議

4.1 創新財政金融理念，健全人才培育機制

一是創新資金支持方式，增強資金績效和導向作用。首先，可效仿美國的做法，改直接財政補貼為間接資金支持，由財政出資設立政策性的貸款擔保機構或由政府作為企業與貸款方的中介平臺，通過提供融資擔保提升中小企業融資成功率。其次，構建適合“專精特新”企業發展的融資體系。一方面，可參考日本和德國的間接融資模式，引導各類政策性銀行和商業銀行開發具有針對性的金融服務產品，通過對“專精特新”企業增加首貸、提供長期低息貸款、推行便利續貸來增加信貸支持力度；另一方面，鼓勵“專精特新”企業奔赴資本市場直接融資。以北京證券交易所設立為契機，穩步推進多層次資本市場體系不斷完善，建立“專精特新”企業上市培育機制，為業績良好、主業突出、運作規范的“專精特新”企業提供上市便利。此外，還應著力完善中小企業種子基金運營機制。這既要求強化基金申請和評選、企業運行狀況等方面的管理，又要求綜合運用股權、債券等多樣化投資模式，為更多中小企業提供投融資服務。

二是強化科技和信息支持。就科技支持而言，應在鼓勵和引導“專精特新”企業與高等院校、科研院所等建立合作關系的基礎上，加大對實驗室、研究項目、工程等的資助與支持，促進科研機構的知識外溢和資源共享。同時，要加強對“專精特新”企業的專利服務與引導，加強創新成果開發、應用以及推廣，形成從基礎研究到應用基礎研究再到產業化的良性循環。在信息支持方面，應著力提升“專精特新”企業的信息化水平。這一方面要求積極引導中小企業運用云計算、大數據等新一代信息技術，推動企業數字化轉型。另一方面要求建立健全公共信息服務體系，打造滿足“專精特新”企業發展需求的信息服務平臺，以提高信息采集、處理、傳遞和共享的綜合服務能力，為企業提供互聯互通、及時便捷的綜合服務信息。例如，引導大企業、產業鏈核心企業依托自身信息優勢，構建與“專精特新”企業的信息共享機制，從而推動建立“專精特新”企業與供應鏈、產業鏈上下游的數字化發展體系。

三是加大企業人才培育力度，完善人才保障機制。一方面，要不斷完善現代職業教育體系。要在推動職業教育改革，引導公眾形成正確認識的同時，圍繞當前結構性人才和高素質專業化人才短缺的重點行業或細分領域，開展職業學校與企業之間的“定向委培”機制，更好地為企業輸送高素質專業化人才；另一方面，要著力優化人才扶持政策。在實施海外人才引進政策的同時，也要加大對國內高層次人和內生型人才的扶持力度，鼓勵中小企業的優秀科技人才和高級管理人員參加相關的座談會或開展海外研修活動，拓展國際化視野與戰略眼光。此外，還要建立健全高層次人才保障機制。這不僅要求從落戶、醫療、教育、薪酬和職業發展等生活保障方面給予“專精特新”企業高層次人才獎補，而且要求加大人才維權保障力度，通過建立相應的法律制度和專門的服務團隊來維護員工合法權益。

4.2 完善稅收和公共服務體系，營造良好營商環境

一是開發方式多樣、針對性強的稅收優惠政策。除稅收減免、降低稅率外，要鼓勵實行固定資產加速折舊等間接優惠方式，這類優惠措施更加符合中小企業發展需求，對于減輕中小企業納稅負擔至關重要。同時，要結合發達國家經驗，在法律框架下探索對“專精特新”企業的特別稅收優惠，例如增加優惠稅種種類、加大稅收優惠力度、實施稅收優惠分類等，以加強稅收政策的針對性和可操作性。

二是動員多種社會力量廣泛參與，完善以“專精特新”企業為服務重點的中小企業公共服務體系。中小企業的發展需求廣泛而多樣，單靠政府力量無法獨自完成這一復雜任務。因此，可效仿發達國家做法，在政府機構和政策法規的引導下，發揮中介機構、行業協會、民間組織及大型企業等社會力量的作用，形成政府“有形之手”與市場“無形之手”的合力，從投融資、政策咨詢、知識產權、檢驗檢測、權益維護、協同發展等方面為“專精特新”企業提供專業化、精細化、個性化服務。此外，還應加大企業宣傳推廣力度。通過歸納成長路徑、總結有益經驗、發布典型案例等方式提高“專精特新”企業的知名度和商業價值，弘揚企業家精神和工匠精神，引導更多中小企業向“專精特新”發展。

三是構建完備的法律體系，提升“專精特新”企業市場地位。一方面，要完善“專精特新”企業發展立法體系，這不僅要求從維護中小企業公平參與市場競爭、促進大中小企業融通發展、保護知識產權等方面對一般法進行調整，同時也要求積極出臺相應的專門法。另一方面，應強化《反壟斷法》《專利法》等現有法律法規的落實，加大重點行業領域的執法檢查力度，一旦發現危害“專精特新”企業發展的行為，予以嚴格查處并向社會公布，以維護公開、公平、公正的市場秩序。必要時還應該建立專門的“專精特新”企業管理機構，提供法律服務和咨詢等方面的幫助。

4.3 強化政企良性互動，努力開拓國內外市場

一是推進政府采購規范有序發展。一方面，可以參照英美等發達國家的經驗，采取法律手段對“專精特新”企業融入政府采購的流程、方式、比例等內容進行管理和規范，減少制度障礙；另一方面，應充分調動地方積極性，引導地方政府對“專精特新”企業參與政府采購的社會經濟效益形成認識，打造政企良性互動局面，為企業開拓市場創造商機。

二是助力企業開拓海外市場。目前，“一帶一路”倡議和“互聯網+”戰略為“專精特新”企業提供了更多接觸國外市場的機會，政府應積極搭建平臺，從全球生產、全球營銷、全球研發等方面開展組織建設、資金支持、市場營銷、支援體制，以推動“專精特新”企業全球化發展。同時，還應把握國際貿易格局變化，引導“專精特新”企業及時調整出口市場的格局和方向、培養差異化意識，通過探索產業鏈和價值鏈中的缺口，打造具有競爭優勢的產品，強化獨一無二的市場地位。此外，還可以通過引導“專精特新”中小企業融入大企業產業鏈體系，生產和出口與大企業相互依附的產品，從而借助大企業成熟的出口體系和銷售網絡來開拓自身的海外市場。

5 結論

本研究根據政策工具理論制定政策分析框架，從供給側、環境側和需求側3個維度對我國“專精特新”企業支持政策展開研究。首先，通過文本分析法對政策文本內容進行分析，可以發現我國“專精特新”企業的支持政策經歷了由總體布局向加速推進的演化過程，政策工具基本涵蓋供給側、環境側以及需求側各個維度。其次，基于文本分析結果，本研究指出當前針對“專精特新”企業的支持政策存在一定不足，具體表現為供給側的資金支持體系尚不健全、科技和信息支持有待增強、人才培育和保障機制亟需完善；環境側的稅收支持作用有限、公共服務體系亟需改進、法律保障尚不健全；需求側的政府采購活動可行性較差且海外市場支撐不足。在此基礎上，通過充分考察英美日德等發達國家支持與培育中小企業的先進做法和經驗，尤其是為應對新冠疫情負面影響采取的政策措施，最終提出針對我國“專精特新”企業支持政策的優化建議，包括創新財政金融理念和健全人才培育機制、完善稅收和公共服務體系以及營造良好營商環境、強化政企良性互動和開拓國內外市場，以推動我國“專精特新”企業高質量發展。