北京市消耗臭氧層物質備案管理實踐與探索

王力明，王寶成，黃怡 (北京市污染源管理事務中心，北京 100089)

0 引言

為保護臭氧層，我國于1989年加入《保護臭氧層維也納公約》(以下簡稱“公約”)，1991年加入《關于消耗臭氧層物質的蒙特利爾議定書》(以下簡稱“議定書”)。31年來，中國切實履行議定書各項義務，為臭氧層空洞的逐年愈合和恢復作出了重要貢獻。目前，中國正在淘汰最后一類消耗臭氧層物質含氫氯氟烴，按履約要求中國超額完成了2013年凍結、2015年淘汰10%和2020年淘汰35%的目標，正向2025年淘汰67.5%目標邁進[1]。

1 北京市ODS經營活動備案管理情況

北京市根據《消耗臭氧層物質管理條例》及原環(huán)境保護部《關于含氫氯氟烴生產、銷售、使用管理的通知》的要求，于2016年制定了《北京市環(huán)境保護局關于開展從事含氫氯氟烴等消耗臭氧層物質經營活動備案管理的通知》，明確了備案工作的流程、時間、材料、審核依據等內容，并連續(xù)5年開展了備案管理工作，形成了北京市涉ODS企業(yè)名單和數據信息庫。

1.1 北京市ODS淘汰管理要求

1.1.1 備案范圍

北京市備案范圍主要包括以下幾種：含氫氯氟烴(以下簡稱“HCFCs”)及其混合物年度經銷量在1 000噸以下的銷售企業(yè)，HCFCs受控用途年使用量在100噸以下的使用企業(yè)，從事ODS回收、再生利用或者銷毀等經營活動的企業(yè)，從事含ODS的制冷設備、制冷系統(tǒng)或者滅火系統(tǒng)的維修、報廢處理等經營活動的企業(yè)。

1.1.2 備案類別

根據備案范圍，分市級備案和區(qū)局備案兩種，其中在市級生態(tài)環(huán)境保護部門的備案主要為：HCFCs及其混合物年度經銷量在1 000噸以下的銷售企業(yè)辦理年度銷售備案，HCFCs受控用途年使用量在100噸以下的使用企業(yè)辦理年度使用備案(受控用途主要指制冷、發(fā)泡、清洗行業(yè))，從事ODS回收、再生利用或者銷毀等經營活動的企業(yè)。在區(qū)級生態(tài)環(huán)境保護部門的備案主要為：從事含ODS的制冷設備、制冷系統(tǒng)或者滅火系統(tǒng)的維修、報廢處理等經營活動的企業(yè)。

1.1.3 備案流程

市級備案流程如下：第一步，企業(yè)在網上申報；第二步，市政務服務大廳人員進行網上預審核；第三步，預審核通過后，通知企業(yè)網上提交蓋章后的掃描材料(或現場提交蓋章后的掃描材料)；最后電子郵件/快遞送達紙質版結果通知書(企業(yè)也可以現場領取)。

區(qū)級備案流程如下：第一步，企業(yè)進行現場(或網上)申報；第二步，區(qū)局審核人員對申報材料進行審查，審查合格后出具受理通知書，最后電子郵件/快遞送達紙質版結果通知書(企業(yè)也可以現場領取)；第三步，區(qū)局每年定期將數據報送市局。

1.2 主要工作成果

1.2.1 優(yōu)化辦事程序

完善備案系統(tǒng)審批節(jié)點、快遞申請、數據匯聚范圍，實現了企業(yè)備案的全程網辦、一網通辦、馬上辦。

1.2.2 加強幫扶指導

每年組織召開ODS培訓幫扶會，編寫了備案問與答、臺賬、制冷維修備案工作參考、備案審核要點、備案進度查詢等文件，通過微信群和公共郵箱供企業(yè)、區(qū)局和市級審核人員參考。

1.2.3 提高備案質量

邀請相關專家到重點企業(yè)現場技術指導，采取現場培訓、現場答疑和現場核查的方式，確保備案信息真實、準確。

1.2.4 嚴格監(jiān)督執(zhí)法

聯合綜合執(zhí)法總隊處罰多家企業(yè)，通過聯合檢查、大經銷商約談、處罰震懾、上下游產業(yè)鏈反推等渠道發(fā)掘潛在備案企業(yè)。

1.3 北京市備案分布情況

通過匯總2019年度至2021年度的備案企業(yè)的平均數據，可以顯示出不同備案類型的分布特點和各行政區(qū)分布規(guī)律，備案企業(yè)主要集中在朝陽區(qū)、大興區(qū)、西城區(qū)，銷售備案企業(yè)主要分布在西城區(qū)，維修備案企業(yè)主要分布在朝陽區(qū)，使用備案企業(yè)主要分布在海淀區(qū)、通州區(qū)、順義區(qū)，詳見圖1。

圖1 北京市2019年—2021年度備案企業(yè)分布情況

按ODS總量統(tǒng)計分析，銷售ODS數量最多的是朝陽區(qū)，使用ODS數量最多的是懷柔區(qū)，維修ODS數據最多的是昌平區(qū)，呈現ODS總量與備案企業(yè)數量非正比關系，主要原因和企業(yè)規(guī)模有關，其中朝陽區(qū)一家經銷商備案ODS數量占全市約三分之一，懷柔區(qū)一家工廠使用ODS數量占全市五分之一，詳見圖2。

圖2 北京市2019年—2021年度備案ODS數量分布情況

通過以上對比分析，可以看出北京市各區(qū)企業(yè)分布整體情況，以及分布特點，從而進行精準的備案管理和監(jiān)督。

1.4 北京市備案管理特點分析

通過近三年的備案資料分析整理，可以反映出北京市ODS的備案管理工作特點，主要為呈現以下幾個顯著特征：

一是備案情況穩(wěn)定，規(guī)律特點明顯。通過連續(xù)多年的備案統(tǒng)計，北京市整體備案工作已逐漸規(guī)范化，形成了鮮明的數據規(guī)律。從備案類型和用途分類分析得出，北京市無專門從事ODS回收、再生利用或者銷毀的企業(yè)備案，使用、銷售、維修備案類型數量相當，比例約為28%∶38%∶34%(三年平均值)；工商制冷是ODS用途最廣的行業(yè)，而工業(yè)領域使用量最大，分別為擠出聚苯乙烯泡沫和聚氨酯泡沫生產行業(yè)。

二是物質類型突出，淘汰替代加速。從備案的物質類型分析得出(見表1)，40種HCFCs(含氫氯氟烴)備案類型中主要涉及HCFC-22和HCFC-141b，其中HCFC-22涉及量最大，分別占使用備案、銷售備案、維修備案的56%、73%和86%(三年平均值)，其他物質類型已經基本淘汰，而HCFC-22的銷售量也在逐漸遞減，說明HCFCs的淘汰替代進程在加快，逐漸朝消減目標靠近。

表1 北京市2019年—2021年度備案物質匯總表

三是協同低碳減排，創(chuàng)新管理思路。以2020年度為例，北京市使用用途ODS約524噸，維修用途ODS約398噸，年消費ODS約1 000噸，根據《中國受控消耗臭氧層物質清單》[2]中GWP(100年全球升溫潛能值)進行換算，相當于二氧化碳排放135萬噸。因此開展協同減排研究，加強ODS淘汰管理，同時為我國碳達峰、碳中和作出了一份重要貢獻。

2 困難與建議

2.1 備案類型界定模糊

一是大型商超和辦公大廈等使用制冷劑的“大戶”，每年大量購買ODS，是否屬于《消耗臭氧層物質管理條例》第十九條“從事含消耗臭氧的制冷設備、制冷系統(tǒng)或者滅火系統(tǒng)的維修、報廢等經營活動的單位”卻難以界定。二是汽車、冰箱、空調拆解企業(yè)涉及ODS物質的回收，是否屬于“專門”從事消耗臭氧層物質回收、再生利用或者銷毀等經營活動的單位，需要進一步說明。建議加快條例的修訂進程，對條例中相關內容進行補充解釋，促進法規(guī)政策落地落實。

2.2 備案監(jiān)管難度大

一是部分企業(yè)注冊地和生產經營不在同一地點，存在跨區(qū)監(jiān)管的問題，造成本行政區(qū)域內備案監(jiān)管困難。二是專業(yè)性較強。備案監(jiān)管包括國際履約要求和制冷行業(yè)專業(yè)知識，涉及企業(yè)行業(yè)較多、工藝設備較多、化學物質品種較多，很難做到全覆蓋、高標準。三是存在監(jiān)管死角的問題。個人購買ODS無備案要求，造成個別企業(yè)鉆漏洞，以個人名義購買制冷劑從事維修經營活動。建議加強聯合執(zhí)法，形成機關全面統(tǒng)籌、專業(yè)技術支持、執(zhí)法檢查有效的監(jiān)管合力，提高ODS管理法制化水平。

2.3 備案管理系統(tǒng)不成熟

2022年，生態(tài)環(huán)境環(huán)境部建立了消耗臭氧層物質管理系統(tǒng)，實現了ODS備案管理的數字化、信息化管理，但是新的《消耗臭氧層物質條例》尚未修訂出臺，造成系統(tǒng)與國家及北京已有的法律法規(guī)無法順利銜接。同時新系統(tǒng)首次運行，存在審核步驟繁瑣、支持性材料無模板、系統(tǒng)顯示錯誤等問題。建議加強環(huán)境信息共享，優(yōu)化操作系統(tǒng)，做到易于理解、方便填報、便于查詢。

3 結語

深化消耗臭氧層物質環(huán)境管理辦法是持續(xù)保護臭氧層和應對氣候變化的需要，是創(chuàng)造高品質生活、堅持人與自然和諧共生的必然選擇，也是中國展示負責任大國形象、構建人類命運共同體的應有之義。北京市將持續(xù)加強ODS管理能力建設，開展履約宣傳培訓，提高事中事后監(jiān)管，全力配合國家完成履約目標[3]，為守護臭氧層貢獻一份力量。