遼寧省海洋產業的SWOT分析與法律對策

徐艾嘉

在國家海洋經濟發展戰略的指導下，全國各個沿海省市紛紛將海洋產業發展列入議程，因地制宜地制定了詳細的海洋產業發展規劃。遼寧省具有得天獨厚的區位優勢，海洋產業的發展具有良好的前景。本文運用SWOT分析法，從優勢、劣勢、發展機遇以及面臨的挑戰四個方面對遼寧省海洋產業進行分析，并提出優化遼寧省海洋產業的法律對策，為遼寧省海洋產業結構升級提供參考。

一、遼寧省海洋產業發展優勢

（一）海洋資源豐富

遼寧省橫跨渤海和黃海兩個海域，擁有豐富的海洋資源。岸線總長2110公里，位居全國第五位。擁有島嶼633個，島嶼岸線700公里，海洋功能區劃面積4.13萬平方公里。港岸線全長1000公里，其中深水岸線占港岸線全長的40%，具有建造深水泊位的有利條件。海洋漁業資源豐富，擁有兩大傳統漁場以及多個國家級海洋牧場示范區。海洋生物種類多樣，經濟種類80多種，其中包含魚類30多種。遼東灣油氣地質條件良好，油氣儲量豐富。遼寧也擁有多處特色濱海旅游資源，包括金州、旅順獨特的海蝕景觀、遼河入海口的濱海濕地景觀以及全省超過70處的海濱浴場。

（二）區位優勢明顯

遼寧省作為東北地區唯一的沿海省份，具有得天獨厚的區位優勢。對內與吉林、河北和內蒙古為鄰，銜接著東北經濟區與環渤海經濟區，依托著環渤海和東北廣闊的腹地市場。對外是東北地區開放交流的重要門戶，處于絲綢之路經濟帶與海上絲綢之路的交匯點，是東北亞區域相互合作、輸送資源最適宜的戰略性區域。同時，遼寧又擁有著發達的交通條件。隨著環渤海經濟區協同發展及振興東北老工業基地等國家戰略的實施，遼寧省具備融入國內新發展格局和深入參與東北亞經濟合作的便利條件。

（三）產業基礎雄厚

遼寧省作為我國東北老工業基地，是我國重要的重工業基地之一，海洋工程制造業和海洋造船業基礎雄厚，生產了我國第一艘萬噸輪船及第一艘航母，是我國船舶與海工裝備的重要研發基地。省內現有船舶工業企業240余戶，多個船舶重工企業綜合競爭力全國領先，同時在省內沿海六市（大連、丹東、營口、盤錦、錦州和葫蘆島）分布著眾多的船舶配套企業，以及多個國內一流的船舶與海工裝備產業基地。2020年，遼寧海洋船舶工業產值高達91.5億元，位居全國第三。遼寧省交通設施建設完善，公路、鐵路、機場和港口等發達的交通體系連接著全國各地。海洋漁業是遼寧省傳統海洋支柱產業，遠洋捕撈產量位居全國第四，海上產品加工技術國內領先。

二、遼寧省海洋產業發展劣勢

（一）區域性海洋產業發展不均衡

自2009年遼寧沿海經濟帶被正式納入國家戰略以來，遼寧省內沿海六市的海洋產業走上了新的臺階，呈現迅速增長的態勢。從市域角度看，大連市憑借早先的優勢，發展程度較高，其他5市發展程度則相對較低，其中錦州市的發展程度最低。

基于屬性的不同，海洋產業可以劃分為三類：第一，直接使用海洋資源的產業被歸類為海洋第一產業，例如海洋漁業。第二，需要對海洋產品進行再加工的產業被歸類為海洋第二產業，例如海洋船舶制造業、海鹽業、和海洋化工業等。第三，借助海洋資源提供非物質價值的產業為海洋第三產業，例如海洋旅游業、海洋文化產業和海洋交通運輸業。從海洋三次產業角度來看，大連市海洋第一產業在2009-2018年產值增長了171.56億元，而錦州市海洋第一產業增長幅度為12.1億元，兩市10年增長值相差159.36億元。大連市海洋第二產業10年間增長量為776.32億元，錦州市海洋第二產業經濟增長量為153.26億元，兩市間差值623.06億元。大連市海洋第三產業10年間增長值為1123.75億元，錦州市增長值為142.51億元，大連市海洋第三產業高出錦州市同產業981.24億元。從以上數據可以看出，遼寧省內沿海城市海洋產業的發展并不均衡。

（二）海洋產業結構不合理

遼寧省海洋經濟三次產業在發展初期，呈現“一、二、三”的順序狀態，而經過“十二五”“十三五”兩輪海洋產業結構規劃升級，2020年，遼寧省海洋三次產業結構達到11.2∶28.1∶60.8，逐步向“三、二、一”的狀態轉變，即海洋產業結構的高級階段。雖然遼寧省海洋產業結構已有明顯改善，但目前遼寧海洋第三產業所占比重仍低于國內其他海洋產業發展完善的沿海省份。遼寧海洋第二產業的發展也存在結構問題，遼寧海洋第二產業貢獻度主要依靠海洋船舶工業的帶動，其他產業例如海洋化工業、海洋生物制藥業等新興海洋產業占比較小且發展緩慢。

（三）產業自主創新能力缺乏

海洋工程制造業與海洋造船業是遼寧省的強項產業，但與國際先進水平相比，仍存在一定差距。遼寧海洋企業普遍依賴國外技術，自主創新能力較低。以遼寧省海洋工程制造業為例，多數企業以建造裝備主體結構為主，配套裝備自給率較低，高端配套設備往往依賴于進口，嚴重影響產業的整體發展。除此之外，遼寧海洋產業在人才儲備、技術開發與品種多樣化等方面與國內海洋產業發達省份相比差距明顯，產業多集中于較為低端的仿制和加工領域，缺乏自主創新能力。

三、遼寧省海洋產業的發展機遇

（一）東北地區進入全面振興的新階段

東北地區振興規劃是“十一五”時期為促進東北地區經濟發展而頒布的一項重要規劃。自東北地區振興規劃實施以來，東北地區產業結構調整成效顯著，對外開放水平不斷提高，資源型城市轉型穩步推進，民生也有了明顯的改善，可以說是改革開放以來東北地區經濟實力提高最顯著的時期。經過了數年的發展，在“十四五”時期，東北地區已經進入了全面振興的新階段，“十四五”規劃綱要也對東北地區的發展作出了新部署，強調從維護國家“五大安全”的戰略高度出發，優化產業結構，推動區域經濟高質量發展。為落實“十四五”規劃綱要，遼寧省將繼續加強海洋強省建設，將遼寧省打造為引領東北地區全面發展的“藍色引擎”、供應全國的“藍色糧倉”和對外開放的重要平臺。

（二）遼寧沿海經濟帶穩步發展

基于區域優勢和資源稟賦等各方面的發展潛質，2009年7月，《遼寧沿海經濟帶發展規劃》獲得國務院批準，規劃遼寧沿海六市積點成線，建立以“一核（大連）、一軸（大連—營口—盤錦）、兩翼（渤海翼、黃海翼）”為布局的遼寧沿海經濟帶。2017年11月，《遼寧沿海經濟帶三年攻堅計劃》正式頒布。遼寧用3年時間全力改造升級沿海經濟帶，沿海六市開始在產業、政策和科技等多個方面全方位深入協同發展。2012年，遼寧沿海經濟帶地區生產總值達到東北地區總產值的25%。隨著遼寧沿海經濟帶相關政策不斷完善，沿海六市發展迅速。2021年前三季度，遼寧沿海經濟帶實現地區生產總值9759.8億元，占全省的49.5%。接下來，遼寧省著力將沿海經濟帶打造為東北地區產業結構優化的先導區和東北亞海洋經濟合作的示范區，服務和融入全國構建新發展格局，以沿海經濟帶高質量發展推動遼寧省的全面發展。

（三）東北亞區域經濟合作的新發展

在RCEP協定簽署的新背景下，東北亞區域經濟合作邁上了新的臺階。遼寧省在東北亞區域經濟合作中具有地緣優勢，應緊緊抓住RCEP簽署與“一帶一路”帶來的重大機遇，主動參與東北亞的產業鏈和供應鏈合作，以省內沿海城市為重點建設面向東北亞的開放門戶，與東北亞各國展開深度合作，推動東北地區的新發展。

四、遼寧海洋產業面臨的挑戰

（一）海洋產業發展質量有待提升

遼寧省海洋產業結構升級成果顯著，但與其他海洋強省的產業質量相比仍有很大差距。在目前的遼寧海洋產業體系中，海洋漁業、海洋交通運輸業和海鹽業等傳統支柱產業仍然占據全省海洋經濟總量的絕大部分，而其他海洋新興產業尚未實現規模化發展。遼寧海洋產業結構初步呈現“三二一”的格局，但是海洋第二、第三產業內部也存在著結構不合理和發展不平衡等問題，遼寧海洋產業結構的優化依然面臨很大壓力。并且，與國內其他沿海省份相比，遼寧的海洋科技創新水平與資金投入十分有限，這也進一步制約了遼寧新興海洋產業的發展。從對外發展方面來看，遼寧海洋產業的對外貿易集中于亞洲地區，有一定的局限性，極易受到國際關系的影響。

（二）海洋管理體制機制不完善

海洋產業門類眾多，所屬行政部門分散，監管部門之間協調困難。遼寧省海洋產業的監管同樣面臨這個問題，遼寧省設有海洋與漁業廳承擔全省海洋與漁業發展戰略和方針政策制定、海洋經濟運行監測、海洋區域規劃和海洋生態環境保護等職能，負有監管全省海洋事務的總職責。同時，遼寧省發展和改革委員會還下設遼寧沿海經濟帶開發建設領導小組辦公室，遼寧省農業農村廳又設立了遼寧省海洋與漁業執法總隊。多頭式的管理體制使得海洋產業監管出現權責不清、分工不明和相互推諉等諸多問題，多個行政部門之間組織協調不力，產業監管更加困難。

（三）海洋污染問題依然嚴峻

為了推進遼寧沿海經濟帶的高質量發展，遼寧省積極開展黃海和渤海海域的綜合治理工作，海洋生態環境保護取得了積極成效，近岸水域水質穩步提升，海洋生態系統也逐步恢復。但《遼寧省“十四五”海洋生態環境保護規劃》指出，遼寧省海洋污染問題依然十分嚴重。第一，遼東灣頂部水質改善難度大，2020年遼東灣頂部水域四類和劣四類水質仍占全省四類和劣四類水質的88%左右。第二，海洋生態功能恢復緩慢，錦州灣和遼河口長期處于亞健康狀態。第三，海洋環境潛在風險大，遼東灣海上石油平臺管線多，港口密集，沿岸又分布著眾多的重化工企業，極易有突發性海洋污染事件的產生。第四，遼寧省的傳統海洋支柱產業——海洋漁業、海洋船舶工業和海洋鹽業都是對海洋生態環境損害較大的產業，如果遼寧省海洋產業不及時轉型，遼寧海洋環境的改善過程會十分艱巨。

五、遼寧省海洋產業優化的法律對策

（一）建立完善的海洋產業法律保障體系

目前，遼寧省涉海法規有《遼寧省海洋漁業安全管理條例（2003）》《遼寧沿海經濟帶發展促進條例（2010）》《大連市海域使用管理條例（2007）》《遼寧省海洋環境保護辦法（2006）》等。與海洋立法完善的省份如廣東省和福建省相比，遼寧省涉海法律主要集中于海洋漁業和海洋環境方面，不夠全面。且出臺時間較早，近年也沒有及時更正修訂。海洋產業的良性發展需要相關法律的保障，遼寧省應建立配套的海洋產業監管法規，重點研究制定海洋第二產業、海洋第三產業的相關管理辦法、海洋產業發展資金管理辦法、海洋文化產業管理辦法及修訂《遼寧省海洋漁業安全管理條例》，結合遼寧海洋產業發展優勢，建立完善的法律保障體系。

（二）加強海洋行政執法體制建設

現行的多頭式管理體制顯然難以有效監管海洋產業所有部門，遼寧省應當加強海洋行政執法體制建設，盡快將《遼寧省海洋維權執法條例》以及配套措施的制定提上日程。以《遼寧省海洋維權執法條例》為基礎，建立一體化的海洋行政執法體制，全面協調解決海洋產業發展中的問題，落實省委統一領導下的各級政府和各個部門之間的統籌協調和分工合作。加強海洋與漁業部門同財政、文化和環保等多個部門政策制度的協同聯動，全面提高遼寧省海洋行政執法能力。

（三）加大對于海洋環境違法行為的懲處

良好的海洋生態環境是海洋產業穩步發展的基石。2018年，遼寧省出臺了《遼寧省海洋環境保護辦法》，取得了一定的成效，但海洋環境污染的問題依然十分嚴峻。為此，監管部門應當著重加強對于海洋生態環境的法律監管，加大檢查力度，對破壞海洋生態環境的企業進行嚴格的查處。目前，針對海洋環境違法行為的行政處罰有警告、罰款、責令限期改正和責令停止生產。為進一步加大監管力度，遼寧省海洋環境保護地方性法規可以引入資格處罰，例如暫扣許可證件、降低資質等級和吊銷許可證件等等，抬高違法企業觸犯法律紅線的成本。

（四）加強對新興海洋產業的政策扶持

新興海洋產業的發展離不開財政政策的支持。增加對于海洋產業的專項資金投入，尤其是對新興海洋產業的經費投入，通過國家科技計劃支持海洋科技的發展與創新。積極支持海洋第二產業和海洋第三產業的發展，加強對海洋新興產業的投融資政策扶持。研究制定遼寧省海洋產業投資指導目錄，劃分國家鼓勵類、限制類和淘汰類海洋產業，為新興海洋產業的審批建立“綠色通道”。有關部門要積極同社會資本展開合作，通過產業投資基金和貸款貼息等方式，帶動社會資本投向新興海洋產業，通過發展信托投資和風險投資等各類投融資模式，加強社會資本對于新興海洋產業的創業支持。

（作者單位：大連海洋大學? 海洋法律與人文學院）