新農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法：強(qiáng)化對(duì)農(nóng)戶(hù)的服務(wù)與監(jiān)管

｜ 文/田鳳

“大國(guó)小農(nóng)”是我們的基本國(guó)情農(nóng)情。以農(nóng)戶(hù)為主的家庭經(jīng)營(yíng)是我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的主要形式，是我國(guó)農(nóng)業(yè)的基本面，也是我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展必須長(zhǎng)期面對(duì)的現(xiàn)實(shí)。數(shù)據(jù)顯示，目前我國(guó)農(nóng)戶(hù)家庭勞動(dòng)力以從事第一產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)為主、第一產(chǎn)業(yè)收入占家庭純收入 80% 以上的農(nóng)戶(hù)約1.7億戶(hù)，這些農(nóng)戶(hù)也正是農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體，在保證自給自足的同時(shí)，有力保障了我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的有效供給。但是當(dāng)前我國(guó)法律基于農(nóng)戶(hù)的小、散、多等特性，多以扶持、鼓勵(lì)性規(guī)定為主，鮮有對(duì)農(nóng)戶(hù)的強(qiáng)制性要求，修訂前的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法更是在法律責(zé)任的條款中將農(nóng)戶(hù)排除在外。此次法律修訂，將農(nóng)戶(hù)納入監(jiān)管范圍，在五個(gè)條款中明確提及“農(nóng)戶(hù)”二字，同時(shí)在相關(guān)條款中對(duì)包括農(nóng)戶(hù)在內(nèi)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者設(shè)立了支持性、鼓勵(lì)性條款，明確了對(duì)農(nóng)戶(hù)有關(guān)違法行為的懲處規(guī)定，初步搭建起以服務(wù)農(nóng)戶(hù)為宗旨、強(qiáng)化農(nóng)戶(hù)監(jiān)管為手段、促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展為目標(biāo)的法律制度體系，這也是此次法律修訂的重大突破和亮點(diǎn)之一。

將農(nóng)戶(hù)納入法律監(jiān)管，是我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀的現(xiàn)實(shí)需要。據(jù)不完全數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，各類(lèi)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體中，農(nóng)戶(hù)的數(shù)量約占半數(shù)以上，部分地區(qū)農(nóng)戶(hù)生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量超過(guò)當(dāng)?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品總產(chǎn)量的90%。但是我國(guó)一直以來(lái)，一家一戶(hù)的分散式、粗放式農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式十分普遍，農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)程度低，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全存在一定的隱患。近年各地開(kāi)展的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督抽查顯示，農(nóng)戶(hù)生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品不合格率明顯高于其他規(guī)模主體。各地的執(zhí)法實(shí)踐中也發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶(hù)違法行為中，最突出的是未按照規(guī)定執(zhí)行安全間隔期或休藥期、超范圍超劑量使用農(nóng)獸藥、使用禁限用農(nóng)業(yè)投入品等。作為農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理的基本法律，修訂前的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法并未將農(nóng)戶(hù)納入監(jiān)管視野，長(zhǎng)期以來(lái)，因法律的缺失，農(nóng)戶(hù)實(shí)施違法行為時(shí)有發(fā)生，一些不法分子甚至利用法律上的漏洞逃避監(jiān)管和懲戒，嚴(yán)重危害我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的總體質(zhì)量安全。因此，此次法律修訂的重要內(nèi)容就是將農(nóng)戶(hù)納入法律監(jiān)管的對(duì)象并施以針對(duì)性的管理措施，以法律的導(dǎo)向性與強(qiáng)制性逐步引導(dǎo)農(nóng)戶(hù)開(kāi)展規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，確保我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)安全。

強(qiáng)化農(nóng)戶(hù)服務(wù)指導(dǎo)，是促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本要求。鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法提出，要推動(dòng)建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營(yíng)體系，培育新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，促進(jìn)小農(nóng)戶(hù)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求以服務(wù)小農(nóng)戶(hù)為根本，把引領(lǐng)小農(nóng)戶(hù)進(jìn)入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道作為發(fā)展農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的主要目標(biāo)，把服務(wù)小農(nóng)戶(hù)作為政策支持的重點(diǎn)。本次法律修訂，充分考慮農(nóng)戶(hù)在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢驗(yàn)檢測(cè)、投入品科學(xué)合理使用等方面存在的實(shí)際困難，明確農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣等機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)為農(nóng)戶(hù)等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者提供農(nóng)產(chǎn)品檢測(cè)技術(shù)服務(wù)，同時(shí)要求各級(jí)人民政府及有關(guān)部門(mén)加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全知識(shí)的宣傳，發(fā)揮基層群眾性自治組織、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的優(yōu)勢(shì)和作用，指導(dǎo)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者加強(qiáng)質(zhì)量安全管理，建立健全農(nóng)業(yè)投入品的安全使用制度，推廣農(nóng)業(yè)投入品科學(xué)使用技術(shù)，普及安全、環(huán)保農(nóng)業(yè)投入品的使用，確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。

加強(qiáng)農(nóng)戶(hù)監(jiān)督管理，是保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的重要手段。黨的二十大報(bào)告提出，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)。保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，是建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的重要內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。農(nóng)戶(hù)是農(nóng)產(chǎn)品的重要生產(chǎn)主體，既要對(duì)其進(jìn)行及時(shí)必要的服務(wù)指導(dǎo)，也要引導(dǎo)其在法治的軌道下健康有序發(fā)展。修訂后的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法，建立了農(nóng)產(chǎn)品從田間到餐桌的科學(xué)的監(jiān)管制度，要求包括農(nóng)戶(hù)在內(nèi)的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者科學(xué)合理使用農(nóng)藥、獸藥、飼料和飼料添加劑、肥料等農(nóng)業(yè)投入品，嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)業(yè)投入品使用安全間隔期或者休藥期的規(guī)定，不得超范圍、超劑量使用農(nóng)業(yè)投入品危及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，禁止在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中使用國(guó)家禁止使用的農(nóng)業(yè)投入品以及其他有毒有害物質(zhì)。農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者生產(chǎn)、銷(xiāo)售的農(nóng)產(chǎn)品如不符合有關(guān)法律規(guī)定或相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，將受到相應(yīng)的處罰。在實(shí)施這些強(qiáng)制性要求和懲處措施過(guò)程中，對(duì)農(nóng)戶(hù)需格外注重在引導(dǎo)中規(guī)范,在監(jiān)督中預(yù)防，在懲戒中教育，讓依法規(guī)范生產(chǎn)成為農(nóng)戶(hù)的自覺(jué)性行為，切實(shí)為我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品高質(zhì)量發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

實(shí)施差異化懲處標(biāo)準(zhǔn)，是建立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全科學(xué)管理制度的法治保障。法律愿景轉(zhuǎn)化為法治實(shí)景，首先需要從立法層面不斷完善法律制度，使之更加符合實(shí)際、更加便于操作，并能在實(shí)施中真正體現(xiàn)法律的正當(dāng)性。修訂后的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法在法律責(zé)任部分，對(duì)農(nóng)戶(hù)的財(cái)產(chǎn)性處罰上設(shè)置了相較其他主體較低的處罰標(biāo)準(zhǔn)，其中最高處罰金額為一萬(wàn)元，最低處罰金額僅為三百元，而同種違法行為，對(duì)其他農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的懲罰額度最高達(dá)十五萬(wàn)元或貨值金額三十倍的罰款，處罰幅度的差異十分明顯。此種差異化的處罰規(guī)定，主要考慮當(dāng)前我國(guó)絕大多數(shù)的農(nóng)戶(hù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模較小，生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品覆蓋面較低，其危害程度相對(duì)較低。“過(guò)罰相當(dāng)原則”是我國(guó)行政處罰法所確定的基本原則之一，本次法律修訂，將對(duì)農(nóng)戶(hù)的懲罰與其違法行為和后果相適應(yīng)，也最大限度彰顯了法律的力度與溫度。而這樣的法律制度安排，對(duì)監(jiān)管執(zhí)法部門(mén)而言，是良法促善治的基礎(chǔ)，是實(shí)施科學(xué)化、人性化管理的法治保障；對(duì)農(nóng)戶(hù)而言，懲處亦不是法律的最終目的，以罰促改才是初衷。

今后一段時(shí)間，對(duì)農(nóng)戶(hù)的指導(dǎo)服務(wù)和監(jiān)管執(zhí)法是基層監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的重要工作內(nèi)容，如何在“四個(gè)最嚴(yán)”的原則要求下，準(zhǔn)確把握農(nóng)戶(hù)的范圍，正確適用法律規(guī)定，對(duì)基層執(zhí)法人員是難點(diǎn)，也是對(duì)基層監(jiān)管執(zhí)法能力的考驗(yàn)。因此也需要地方立法機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中根據(jù)本地區(qū)實(shí)際制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，確保法律的正確實(shí)施。