進一步完善基層監(jiān)督的路徑選擇

[摘要]基層監(jiān)督是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，關(guān)乎百姓民生、政權(quán)國運，在加強基層社會治理、打通貫徹落實黨中央決策部署“最后一公里”、夯實黨的執(zhí)政基礎(chǔ)等方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。基層監(jiān)督主要包括基層組織監(jiān)督、基層司法監(jiān)督、基層群眾監(jiān)督以及基層村（居）務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督等。進一步完善基層監(jiān)督的路徑主要包括落實基層黨委的主體責(zé)任和基層紀委的監(jiān)督責(zé)任；建立健全提升基層司法監(jiān)督質(zhì)效的制度設(shè)計；增強村（居）務(wù)監(jiān)督委員會在村（居）基層監(jiān)督中的履職能力；暢通群眾依法監(jiān)督的渠道等。

[關(guān)鍵詞]完善；基層監(jiān)督；路徑選擇

[作者簡介]甄貞，中國社會科學(xué)院大學(xué)博士研究生，中共河北省委黨校（河北行政學(xué)院）黨的建設(shè)教研部副教授，河北石家莊 050000。

[課題]河北省2023年哲學(xué)社會科學(xué)項目“新時代堅持和完善黨和國家基層監(jiān)督體系研究”（項目編號：HB23ZT074）。

[中圖分類號] D262.6[文獻標(biāo)識碼] A[文章編號] 1006-8031（2023）10-0055-04

一、完善基層組織的自我監(jiān)督

基層監(jiān)督在很大程度上依賴于在基層實現(xiàn)黨的自我監(jiān)督。黨的十八大以來，在全面從嚴治黨和將反腐敗深入推向基層的過程中，基層黨內(nèi)監(jiān)督，即基層組織的自我監(jiān)督，受到黨和國家的特別重視。

（一）壓實基層黨委主體責(zé)任

基層黨委在基層監(jiān)督中肩負主體責(zé)任，是黨的十八屆三中全會作出的明確要求。十八屆三中全會提出基層黨委承擔(dān)主體責(zé)任，主要是針對落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制。后來在2015年修訂的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》明確規(guī)定，各級黨委履行全面從嚴治黨的主體責(zé)任，監(jiān)督是全面從嚴治黨的重要內(nèi)容。全面從嚴治黨是各級黨組織的職責(zé)所在①。

1.明確基層黨委的主體責(zé)任

增強主體責(zé)任感能從主觀意愿上極大地推進主體責(zé)任地落實。基層黨委要充分利用中心組和干部集中學(xué)習(xí)的時機，積極學(xué)習(xí)貫徹落實基層黨委主體責(zé)任的相關(guān)文件指示。基層黨委還要圍繞落實基層監(jiān)督的主體責(zé)任召開專題會議，充分發(fā)揮民主集中制作用，讓基層黨委成員針對落實基層黨委在基層監(jiān)督工作中的主體責(zé)任發(fā)表意見，說出個人見解，并依據(jù)黨中央精神統(tǒng)一工作意見。通過學(xué)習(xí)和討論，基層黨委要明確基層監(jiān)督中的主體職責(zé)，不斷強化落實主體責(zé)任的意識。

2.強化基層黨委領(lǐng)導(dǎo)成員的政治責(zé)任

基層黨委在基層監(jiān)督中承擔(dān)的主體責(zé)任，關(guān)鍵在于基層黨委領(lǐng)導(dǎo)成員，尤其是基層黨委書記作為“一把手”要強化政治責(zé)任，將領(lǐng)導(dǎo)基層監(jiān)督工作作為重要的政治責(zé)任，并嚴格擔(dān)當(dāng)自身應(yīng)當(dāng)肩負的職責(zé)。基層黨委書記作為主體責(zé)任落實的主要責(zé)任人，要明確自我職責(zé)，制定落實主體責(zé)任的相關(guān)制度，并嚴格遵守。同時為基層黨委其他領(lǐng)導(dǎo)干部明確責(zé)任，制定落實和監(jiān)督的擔(dān)責(zé)制度，還要制定和施行主體責(zé)任貫徹落實的督責(zé)和問責(zé)機制，既要積極對基層黨委其他領(lǐng)導(dǎo)成員進行督責(zé)和問責(zé)，也要讓基層黨委對基層黨委書記落實主體責(zé)任的情況進行督責(zé)和問責(zé)。

（二）增強基層紀委專責(zé)監(jiān)督

在基層監(jiān)督中，基層黨委要承擔(dān)主體責(zé)任，基層紀委要承擔(dān)監(jiān)督責(zé)任。基層紀委履行監(jiān)督責(zé)任，也是完善基層黨的自我監(jiān)督的必然需要和實現(xiàn)方式。基層紀委在同級黨委和上級紀委的領(lǐng)導(dǎo)下落實監(jiān)督責(zé)任，進行專責(zé)監(jiān)督，是完善基層黨的自我監(jiān)督的基本方式。

1.提高基層紀委工作人員的政治意識

基層紀委工作人員提高政治意識，從大處看，就是要做到與黨中央保持高度一致，嚴格遵守黨的政治紀律和政治規(guī)矩，堅定馬克思主義的理想信念。紀委要履行好監(jiān)督責(zé)任，首先要解決的就是不想監(jiān)督的問題②。基層紀委工作人員堅定政治意識，落實在具體行動上，就是要做到嚴守自己的工作權(quán)限，在紀檢工作中嚴格依據(jù)黨紀國法對基層國家公職人員行使國家公權(quán)力進行監(jiān)督和約束，做到有法必依，執(zhí)法必嚴。堅持提高基層紀委工作人員的政治意識，堅持對其進行政治意識教育，使之在內(nèi)心深處樹立大公無私的公仆精神，自覺杜絕各種人情世故對自身承擔(dān)專責(zé)監(jiān)督的影響。

2.增加對基層紀委的財政保障力度

基層紀委履行專責(zé)監(jiān)督職能，需要固定的辦公場所、基本的辦公用品以及一些專業(yè)化的辦案輔助設(shè)備或手段，這些都需要國家加大對基層紀委的財政保障力度。目前，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層紀委的派駐機構(gòu)，不僅人員少，且辦公條件簡陋，至于一些專業(yè)化的辦案設(shè)備，更是缺乏，導(dǎo)致一些基層紀委相關(guān)機構(gòu)，難以應(yīng)對反腐敗向基層推進中不斷增加的辦案需要，尤其是對于一些案情復(fù)雜的案件，往往因缺乏專業(yè)設(shè)備而束手無策，以致于案情難以被徹底查清。對此，應(yīng)當(dāng)增加對基層紀委的財政保障力度，既要根據(jù)實際需要適當(dāng)增加編制和人員，也要逐步改善其辦公條件并為之配備必要的辦案條件與設(shè)備。

二、建立健全提升基層司法監(jiān)督質(zhì)效的制度設(shè)計

司法監(jiān)督作為基層監(jiān)督機制中的重要環(huán)節(jié)，在預(yù)防基層腐敗中發(fā)揮著重要的法律威懾作用。要充分發(fā)揮司法監(jiān)督能力，就要進一步建立健全有利于發(fā)揮司法監(jiān)督能力的制度設(shè)計，因為制度是管根本、管全局、管長遠的，好的制度可以促進治理效能的提升。

（一）完善并落實對基層人民法院和基層人民檢察院人員的專業(yè)培訓(xùn)制度

一方面，中國特色社會主義事業(yè)不斷向前發(fā)展，必然會遇到許多新問題、新矛盾、新挑戰(zhàn)，基層法院監(jiān)督與基層檢察監(jiān)督都面臨復(fù)雜的、不可預(yù)知的社會環(huán)境變化，比如針對新興行業(yè)案件的審判，沒有經(jīng)驗可以遵循，只有加強業(yè)務(wù)工作人員的專業(yè)培訓(xùn)，提升專業(yè)素養(yǎng)，才能更好地應(yīng)對新時代人民法院和人民檢察院的新使命和新任務(wù)，從根本上提升基層司法監(jiān)督質(zhì)效和人員自身素質(zhì)。另一方面，鑒于信息技術(shù)的發(fā)展以及基層人民法院和基層人民檢察院人員編制的不足，迫切需要逐步應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和人工智能以提高其監(jiān)督工作效率，而這些新的技術(shù)平臺的運用都離不開專業(yè)的培訓(xùn)才能被基層人民法院和檢察院的工作人員熟練掌握并靈活運用。

（二）建立落實新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的相關(guān)制度

為更好應(yīng)對國家監(jiān)察體制改革對檢察機關(guān)性質(zhì)定位和職能發(fā)揮的影響，檢察機關(guān)近年來提出了四大檢察、十大任務(wù)，并得到全國人大的認可形成了一種制度性架構(gòu)，逐步推廣至基層人民檢察院。在職務(wù)犯罪偵查權(quán)剝離出檢察機關(guān)后，檢察機關(guān)把所有精力都投入到刑事檢察、行政檢察、民事檢察和公益訴訟檢察，回歸到“法律監(jiān)督機關(guān)”的初心，牢記“法律監(jiān)督機關(guān)”的檢察監(jiān)督使命。回顧近幾年最高人民檢察院向全國人大所做的工作報告，其法律監(jiān)督職責(zé)越發(fā)凸顯，四大檢察、十大任務(wù)的架構(gòu)越發(fā)清晰。雖然四大檢察作為新的權(quán)力支點，但仍需要頂層設(shè)計予以制度化。在2021年6月15日，由中共中央印發(fā)的《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》，就是對上述問題予以制度化確認，可以更好發(fā)揮法律監(jiān)督職能、提升法律監(jiān)督的質(zhì)量和效果。各地都已制定相應(yīng)的貫徹落實具體意見，但關(guān)鍵的還是要落實在具體的檢察工作中，要建立落實的相關(guān)考核評價制度、獎懲制度等，以制度建設(shè)保障和提升司法監(jiān)督質(zhì)效。

三、增強村（居）務(wù)監(jiān)督委員會的履職能力

村（居）務(wù)監(jiān)督委員會在基層監(jiān)督中發(fā)揮著重要作用。黨的十八大以來，針對基層尤其是村（居）基層監(jiān)督比較薄弱的問題，黨和國家不斷健全監(jiān)督機制，采取了系列措施。

（一）優(yōu)化村（居）務(wù)監(jiān)督委員會成員的年齡結(jié)構(gòu)

年齡老化影響到工作履職能力，是一些村（居）務(wù)監(jiān)督委員會在建設(shè)發(fā)展中存在的普遍問題。很多村（居）務(wù)監(jiān)督委員會成員集中在四五十歲甚至更大的年紀，年富力強、精力充沛的年輕成員缺乏，是村（居）務(wù)監(jiān)督委員會發(fā)展中存在的共性問題。要采取具體舉措留住一批愿意從事相關(guān)工作的年輕人，優(yōu)化村（居）務(wù)監(jiān)督委員會的年齡結(jié)構(gòu)，注意從村（居）年輕人中選擇使用村（居）務(wù)監(jiān)督委員會成員，或者以政策或法律規(guī)定的形式對村（居）務(wù)監(jiān)督委員會成員的任職年齡作出年輕化的規(guī)定要求，確保其成員有足夠的精力去履行基層專職監(jiān)督職責(zé)。

（二）優(yōu)化村（居）務(wù)監(jiān)督委員會成員的文化結(jié)構(gòu)

監(jiān)督工作屬于能力素質(zhì)要求較高并帶有一定專業(yè)性的工作，要求從業(yè)者需要具備一定的文化程度和專業(yè)素質(zhì)。村（居）務(wù)監(jiān)督委員會雖屬于基層監(jiān)督，但需要村（居）務(wù)監(jiān)督委員會從業(yè)者具備一定的基層監(jiān)督從業(yè)能力，至少應(yīng)當(dāng)具備一定的文化素養(yǎng)和學(xué)習(xí)能力。應(yīng)在村（居）務(wù)監(jiān)督委員會成員的選任上，尤其是對主任和副主任的選任上設(shè)置一定的文化水平條件，比如要求村（居）務(wù)監(jiān)督委員會主任和副主任至少應(yīng)當(dāng)具備高中及以上文化程度，同時要求村（居）務(wù)監(jiān)督委員其他成員必須具備初中及以上文化程度。另外，還要積極引導(dǎo)從農(nóng)村中走出的大學(xué)畢業(yè)生，尤其是具有黨員身份的農(nóng)村大學(xué)畢業(yè)生，積極到村（居）務(wù)監(jiān)督委員會中任職，還要建立村（居）務(wù)監(jiān)督委員會成員的進修機制，引導(dǎo)和鼓勵其成員積極通過各種渠道進修，不斷提高自己的文化程度，不斷優(yōu)化村（居）務(wù)監(jiān)督委員會成員的文化結(jié)構(gòu)。

（三）建立村（居）務(wù)監(jiān)督委員會成員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)機制

應(yīng)當(dāng)針對村（居）務(wù)監(jiān)督委員會成員不懂業(yè)務(wù)的情形，通過業(yè)務(wù)培訓(xùn)和上掛鍛煉，提高履職能力③。建立常態(tài)化的村（居）務(wù)監(jiān)督委員會工作人員培訓(xùn)機制，對其進行相關(guān)政策和法律規(guī)定的培訓(xùn)，也要對其進行基層專職監(jiān)督內(nèi)容和工作開展的培訓(xùn)。此類培訓(xùn)可以由縣監(jiān)察委及其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出的監(jiān)察辦公室組織進行，選取既懂業(yè)務(wù)又懂教學(xué)培訓(xùn)的監(jiān)察系統(tǒng)專業(yè)人員擔(dān)任培訓(xùn)主講教師，對村（居）務(wù)監(jiān)督委員會成員定期進行基層監(jiān)督的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，主要針對其工作開展事項進行專業(yè)輔導(dǎo)培訓(xùn)，不斷提高履職能力。另外，還要建立不同村（居）務(wù)監(jiān)督委員會進行監(jiān)督業(yè)務(wù)和工作經(jīng)驗分享交流的機制，定期從全縣或所在地市村（居）務(wù)監(jiān)督委員會中選取履職能力強和監(jiān)督職能發(fā)揮好的村（居）務(wù)監(jiān)督委員會，讓其進行經(jīng)驗分享，以此來提高村（居）務(wù)監(jiān)督委員會的履職能力。

（四）加強基層紀檢監(jiān)察部門與村（居）務(wù)監(jiān)督委員會有效銜接

隨著國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實施，各種惠農(nóng)補貼、“三農(nóng)”資金、村級各類產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)資金等資源逐步延伸至基層，相應(yīng)的基層監(jiān)督也應(yīng)隨時跟進。村（居）務(wù)監(jiān)督委員會正是發(fā)揮著監(jiān)督一線“探頭”作用，確保各項資金和資源的合規(guī)、合法、合理使用。由于村（居）務(wù)監(jiān)督委員會對村（居）權(quán)力監(jiān)督的天然便利條件，可以及時發(fā)現(xiàn)問題。與基層紀檢監(jiān)察部門有效銜接則能迅速借助上級監(jiān)督力量，如監(jiān)督人員、辦案設(shè)備等，第一時間搜集監(jiān)督線索和證據(jù)，提高村（居）基層監(jiān)督的有效性和時效性。村（居）務(wù)監(jiān)督委員會與基層紀檢監(jiān)察部門的有效銜接，也有利于基層紀檢監(jiān)察部門緩解因監(jiān)察對象廣泛而監(jiān)督人員短缺、辦案時難以搜集相關(guān)線索和證據(jù)的困難。建立以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）紀委（紀工委）統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)各村（居）監(jiān)督力量開展監(jiān)督工作，縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)在各村（居）設(shè)置民生監(jiān)督員，在全縣各村（社區(qū)）實現(xiàn)村（社區(qū)）黨組織紀檢委員、村（居）務(wù)監(jiān)督委員會主任和村級民生監(jiān)督員“三員合一”，履行黨內(nèi)監(jiān)督、村（居）務(wù)監(jiān)督、民生監(jiān)督“三項職責(zé)”，扎實打通監(jiān)督“最后一公里”問題。

四、暢通群眾依法監(jiān)督的渠道

積極推進基層群眾監(jiān)督機制建設(shè)，暢通群眾依法監(jiān)督的渠道，才能將基層權(quán)力真正地置于陽光之下，才能充分保障基層公權(quán)力的運行始終符合基層人民群眾的根本利益。

（一）持續(xù)優(yōu)化升級信訪舉報受理平臺

1.保證基層信訪舉報受理平臺聯(lián)系暢通

黨的十八大以來，黨和國家推進基層監(jiān)督，堅持將全面從嚴治黨和反腐敗偉大斗爭推向基層。在此背景下，基層監(jiān)督形成了較好氛圍，基層紀檢監(jiān)察機關(guān)普遍建立了信訪舉報受理平臺，除基層紀檢監(jiān)察機關(guān)外，受理基層群眾各類信訪舉報問題的政務(wù)化網(wǎng)絡(luò)平臺也普遍建立起來。在基層信訪舉報受理平臺建設(shè)中，應(yīng)進一步采取切實措施保證聯(lián)系暢通，在增加固定電話聯(lián)系通道的同時，還要積極推進聯(lián)系方式的網(wǎng)絡(luò)化和信息化建設(shè)，比如引導(dǎo)基層信訪舉報受理平臺充分利用微信公眾號等新媒體平臺為基層群眾提供信訪舉報受理服務(wù)，確保基層群眾對基層公權(quán)力和基層公職人員的問題信息信訪舉報在向基層紀檢監(jiān)察機關(guān)反映時能夠做到及時有效，最大限度地發(fā)揮基層群眾監(jiān)督對于基層國家權(quán)力及其公職人員的監(jiān)督約束作用，以及其對于基層紀檢監(jiān)察工作的充分支持。

2.切實提高基層信訪舉報受理平臺的問題處理效率

基層紀檢監(jiān)察機構(gòu)對于人民群眾通過基層信訪舉報受理平臺反映的信訪問題雖非常重視，但處理問題的效率和質(zhì)量還有待提高。對此，要在暢通基層信訪舉報受理平臺的問題反映渠道的同時，建立完善的平臺受理問題解決機制，進一步加強基層紀檢監(jiān)察資源與基層信訪舉報受理平臺的對接。對于人民群眾通過信訪舉報受理平臺反映的問題，要逐條進行梳理，同時還要設(shè)置解決問題的時間和問題反映者對于問題解決質(zhì)量的滿意度，作為評價和考核基層信訪舉報受理平臺工作質(zhì)量的重要依據(jù)，切實提高基層信訪舉報受理平臺的問題處理效率，將之打造為人民群眾依法參與基層監(jiān)督和切實維護自身利益的便捷通道。

（二）加大群眾依法監(jiān)督渠道的宣傳

1.加強群眾依法監(jiān)督渠道的整合及宣傳力度

目前，群眾依法監(jiān)督渠道存在較多形式，造成群眾在參與基層監(jiān)督時往往面對較多的選擇而無從下手。因而，加強群眾依法監(jiān)督渠道宣傳，應(yīng)建立在對群眾依法監(jiān)督渠道的整合上。基層各級紀檢監(jiān)察機構(gòu)可以實現(xiàn)群眾監(jiān)督渠道的整合，在此基礎(chǔ)上統(tǒng)一網(wǎng)站和聯(lián)系方式，并集中宣傳資源加大宣傳力度。另外，目前12345政務(wù)服務(wù)熱線在人民群眾中影響較大，可以進一步實現(xiàn)基層群眾依法監(jiān)督渠道與12345政務(wù)服務(wù)熱線的結(jié)合，以此提高群眾依法監(jiān)督渠道的群眾影響力。

2.形成動態(tài)有效的農(nóng)村基層宣傳機制

在群眾依法監(jiān)督渠道的宣傳中，要重點加強對農(nóng)村基層群眾的宣傳，將農(nóng)村基層作為渠道宣傳的重要陣地。針對農(nóng)民群眾平時不太喜歡通過電視等傳統(tǒng)媒體和微信公眾號等新媒體了解基層監(jiān)督相關(guān)問題的情形，可以建立覆蓋轄區(qū)農(nóng)村的群眾依法監(jiān)督渠道常態(tài)化宣傳機制。基層各級紀檢監(jiān)察機構(gòu)本身便肩負著基層監(jiān)督的宣傳職責(zé)，可以由縣級監(jiān)察委牽頭建立宣傳工作計劃，并將宣傳任務(wù)具體分解到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的監(jiān)察辦公室，并成立進村的群眾依法監(jiān)督渠道宣傳隊，定期全覆蓋地對轄區(qū)內(nèi)所有農(nóng)村進行宣傳，可以通過在農(nóng)村墻面粉刷宣傳標(biāo)語、在農(nóng)村社區(qū)的宣傳欄張貼宣傳內(nèi)容和印制散發(fā)宣傳冊等方式，對基層群眾依法監(jiān)督的渠道及其聯(lián)系方式進行宣傳。

[注釋]

①王希鵬.紀檢監(jiān)察學(xué)基礎(chǔ)[M].中國方正出版社，2021：268.

②董亞明，安梅，段文東，楊思倫.黨風(fēng)廉政建設(shè)中黨委“主體責(zé)任”和紀檢“監(jiān)督責(zé)任”的落實[J].中共云南省委黨校學(xué)報，2014（04）：51-55.

③詹勇杰，練梅，俞慧斐.浙江長興“兩重兩表現(xiàn)”發(fā)揮村監(jiān)委監(jiān)督功能[J].上海黨史與黨建，2017（04）：38-40.