我國種子管理有關問題的若干思考

鄒 江，劉子凡

（1.瓊臺師范學院管理學院，海南 海口 571127；2.海南大學熱帶作物學院，海南 海口 570228）

種子是特殊、不可替代的農業生產資料，也是一種特殊的商品。種子是農業的芯片，位于農業種植產業鏈的最前端，是農業發展的基礎。種子質量參差不齊會破壞種子行業產業鏈應有秩序，損害種子使用者的合法權益，不利于種子市場的規范運行，破壞農業生產的安全、農民的收益和農村社會的穩定[1]。種子質量有保障，糧食安全才能穩固。種子管理就是通過建立完善的種子管理制度，向農民提供符合國家標準種子的活動[2]。科學規范的種子管理可在一定程度保證種子產業健康可持續發展，推動農民收入增長，促進國民經濟水平的提高[3]。

1 種子管理主體

2022 年3 月1 日起實施的《中華人民共和國種子法》（以下簡稱《種子法》）第三條和第四十六條中規定了全國和本行政區的種子管理主體，明確了種子企業、政府及其主管部門不同主體之間的權力、責任和義務，并明晰了質量責任追究制度[4]。

《種子法》闡述了我國種子質量管理基本框架。我國種子管理工作由農業農村部種子管理局負責，組織全國各省、市、地、縣種子管理站，形成全國種子管理體系。農業綜合行政執法改革后，農業農村部設立了種業管理司，地方農業主管部門設立了種業管理處（科），統管農作物種子[5]。為了增強種子生產者和經營者的種子質量意識，打擊生產、銷售假種子和劣種子的活動，維護種子使用者權益，由縣級以上人民政府農業、林業行政主管部門組織有關種子管理機構和種子質量檢驗機構對生產、銷售的種子進行檢驗，并公布和處理抽查結果，通過這些活動可在一定程度上避免偽劣種子上市坑農害農[6]。《種子法》第五十四條、第五十五條和第五十九條的有關規定為種子管理提供堅實的保障。

2 品種管理

種子公司成立以前，我國品種管理一直比較混亂，區域性試驗多部門管理，品種引進、調運多隨心所欲，未嚴格執行“試驗、示范、推廣”三步走的原則，繼而導致我國農作物品種多、雜、亂。自《種子法》制定實施后，國家開始對主要農作物和主要林木實行品種審定制度，之后品種管理步入規范管理階段。品種審定制度雖然能在一定程度上避免農民買到表現不佳的品種，起著加快良種推廣，保障我國糧食安全的作用，但這一制度仍存在些許不足，如審定標準與市場需求脫節，審定品種多和審定通道窄等[7]。

《種子法》第十五條第二款規定了申請審定品種的要求。需要注意的是，除了條款規定要求外，品種還必須具有“種植利用價值”，特別是穩產、優質、抗病、適宜機械化收獲的農作物品種才值得大量種植生產，具有推廣優勢與前景。另外，《種子法》第二十一條規定審定通過的品種退出機制，這一規定有利于農民廣泛選用優良品種，保障用種安全，規避生產風險，強化種子市場監管、規范市場秩序、促進農業穩定發展。

申請植物新品種保護是選育新品種取得證明的主要途徑。1997 年3 月，我國正式設立植物新品種保護制度。但是，只有在國家植物品種保護名錄中列舉的植物的屬或者種的植物新品種方可申請品種權[8]。迄今，雖然農業農村部發布了11 批農業植物新品種保護目錄191 個植物屬或種，國家林業草原局發布了8 批林草植物新品種保護名錄293 個植物屬或種[9]，但能申請植物新品種保護的新品種常因費用高、時間長影響品種權人申請保護的積極性；不在保護名錄的植物屬或種又由于不能登記，不能合理合法命名而沒有及時得到保護，嚴重影響新品種的推廣轉化[10]。

由于農業生產觀念發生改變，開始強調產品風味、環境適應性等優點，種植過去認為產量表現不佳的地方品種能有助于提升農業生物多樣性，給消費者提供多樣化的選擇。由于地方品種多為固定種，其一致性與穩定性通常難以滿足DUS 審查，無法進入登錄名單。倘若嚴格管控，無法列入登錄名單的地方品種就無法在市場上流通。對此，建議參照歐盟設置的“保育品種”來加以補救，用較為寬松的標準規定“保育品種”的特異性、一致性、穩定性，并且在符合某些條件的前提下對其免于DUS 檢測。當然，這些保育品種只能在其來源地采種，僅在其起源地買賣，并接受驗證[11]。

非主要農作物在地方支柱產業、特色產業中充當重要的角色。《非主要農作物品種登記辦法》的實施標志了品種登記管理工作正式開啟[12]。《種子法》第二十二條中規定了部分非主要農作物的品種登記制度，并規定了登記目錄制定和調整的部分。品種登記與品種審定不同，品種登記側重于品種的身份管理[13]，只要符合DUS 基本條件，不存在嚴重的安全問題，就可登記。國家品種登記事前不設“門檻”，采取“誰登記、誰負責”的原則。實施品種登記制度有利于加快新品種的審定，激發育種工作者的積極性和創造性，推動地方特色品種和小品種成為帶動農民增收的優勢特色產業，對品種創新和用種安全也有一定的效果。但是，對不在登記范圍之中的非主要農作物品種管理會出現一定程度的缺失，如一些市場化程度較高的品種存在“一品多名”的市場亂象，沒有按照農作物品種DUS 評價體系來確定新品種品名[14]。

3 質量管理

良好的種子能夠提升農業生產效益，為農民創造更大的效益[15]。種子質量是指優良品種的優良種子，優良品種主要指高產、抗病蟲、抗逆、早熟或者生育期較短、品質良好等優良特性，優質種子主要針對種子檢驗的質量概念[16]。種子質量管理是種子管理工作的核心[17]。我國《種子法》和《農作物種子生產經營許可證管理辦法》對種子生產商及經營者有著極其嚴格的要求。但種子企業及種子經銷商往往以經濟利益為核心訴求，因此必須行政機關適時介入，通過扶優罰劣保護優質產品，維護社會主義市場經濟秩序。

種子是特殊的商品，質量鑒別具有很強的技術性。我國農民較分散、素質普遍不高、經濟實力有限，因此必須通過種子質量管理來保護農民合法權益[18]。嚴格的種子檢驗是控制種子質量的重要措施，科學的種子檢驗技術、檢驗內容、檢驗標準、檢驗要求等規范是檢驗結果可靠的保證。評價種子質量的指標較多，在我國種子質量標準只包括種子純度、凈度、水分、發芽率4 項指標。水分與凈度不合格引起的糾紛很少，親本純度低、生產隔離不到位、去雜及母本去雄不徹底等導致種子純度不達標，種子有發芽率而無出苗率等種子質量案例較為普遍。質量監管必須深入了解品種真實性和種子活力等內容，讓監管更為精細。需要注意的是，種子包裝和標簽也屬于種子質量范疇，因此，用A 品種代替B 品種，用“兩系”品種冒充“三系”品種等種子套牌侵權或標簽標注不符情況也屬于種子質量范疇。建議生產商和銷售商簽訂合同，并到種子管理部門備案，以便出現問題時能及時找到依據；種子使用者在播種前提取樣品，連同種子包裝袋、購種憑證等一起封存，以備在出現問題時查驗。另外，目前根、莖、苗等類型的種子檢驗還沒有相應的國家標準和檢驗規程，無法開展種子質量檢驗，很多不法商販和企業常利用這一漏洞欺騙農民獲取暴利。

種子質量標準主要有兩類，一類是規定最低質量標準，另一類是誠實標示質量水平。采用最低質量標準相對比較容易實施和查驗，買者也較容易理解，可以防止集體投訴的事情發生。但是，由于種子只要符合最低標準即可上市，導致種子商也就沒有動力生產高質量的種子讓購買者選購。《種子法》第五十二條規定了使用低于國家或者地方規定標準農作物種子的條件，但是種子使用者購買質量較差種子應急還是比較困難。倘若采用誠實標示，購買權由購買者自行決定，這樣購買者就有所選擇，可以讓農民將劣質種子排除于市場外，種子的供應也較靈活。當然，這要求種子購買者或使用者對種子質量有較深刻的認識。

4 檢疫管理

當前，種子的調運和流通十分頻繁。但是種子可能帶有傳播病菌、害蟲等，為了杜絕帶疫種子進入市場銷售，引起疫情的發生和傳播，給農業或生態造成嚴重損失，必須牢把產地檢疫關和調運檢疫關，保證農業生產安全。產地檢疫是一項積極主動的措施，能有效防止檢疫性有害生物從源頭傳播蔓延。調運檢疫是植物檢疫人員對調運出所在縣級行政區域的植物種子、苗木等繁殖材料依據植物檢疫法規實施檢疫并簽發植物檢疫證書的過程。

《種子法》第四十二條、第五十條和《植物檢疫條例》第七條第二款規定了運輸或郵寄種子、進口與出口種子對檢疫的要求及處罰措施。出口國應先對出口種子進行檢驗，確定沒有病害或攜帶有害生物，再核發檢疫證明。同時《種子法》第七十六條第六款規定了未執行種子檢疫規程生產種子的處罰細則。目前，基層基本沒有檢疫試驗室，檢驗設備也十分落后，多數種子檢疫工作停留在傳統的“田間轉、肉眼看、經驗斷”階段，一些有害生物很難在第一時間被發現。雖然國務院出臺了減免、取消種子檢疫收費政策，但由于申報檢疫手續煩瑣，報關取貨麻煩，許多種子企業或單位在具體實施時不申報或謊報、瞞報受檢品種，偽造、買賣植物檢疫單證，冒用、套用檢疫編號等。今后，應加大植物檢疫執法力度，并嚴格按照《植物檢疫條例》和《行政處罰法》的有關規定嚴肅處理，對違法者一定會起到震懾作用，確保種子檢疫工作的良好開展。

5 種子質量糾紛調處

種子是特殊商品，種子質量糾紛屬于經濟活動中的正常現象，也是法治社會發展的必然。種子管理站是種子質量檢驗機構，可通過制定相關制度，設定種子質量標準來減少因播種后生長不佳所引起的糾紛。在實踐操作過程中多數企業與執法人員都認為種子質量只包含4 項指標，即純度、凈度、水分與發芽率，如若產生農作物種子糾紛問題，只需要對這4 項內容負責即可。在現代農業產業化的大背景下，大田種植過程中種子質量還涉及豐產性、抗病蟲能力、抗逆性、生育期長短以及種子標簽等內容，因此解決農作物種子糾紛問題必須要對這些因素加以考量。

種子質量涉及民事法律問題。引起作物產量下降的具體原因十分復雜，既可能是由于種子質量和品種適應性引起，也可能是災害性天氣和栽培技術不當。若當事人雙方對造成事故的原因或損失程度存在分歧，相關部門與機構應當按《農作物種子質量糾紛田間鑒定辦法》規定，及時制定種子質量糾紛的調處方案，做到早發現、早解決、早處置，把矛盾和隱患解決在基層、處置在萌芽狀態。田間現場鑒定的申請受理和組織鑒定工作由種子管理機構承擔，現場鑒定的合法主體是各級種子管理站（服務站、執法隊），并且田間現場鑒定應盡可能在最佳時期（能完全展現品種特征的時期）進行，鑒定結果可為有關部門處理種子事件提供證據。減產原因不同處理的方法也不同，應合理公平處理糾紛，化解矛盾，切實保護種子使用者和經營者、品種選育者、生產者的合法權益，維護種子市場健康發展和農民利益及農村穩定。對虛假種子廣告、修改種子標簽造成的種子糾紛，按照《廣告法》《種子法》的相關規定給予賠償；與種子質量無關，由自然災害引起的種子糾紛，經銷商沒有承擔農民災害損失的責任和義務，建議可先向鎮、村匯報，爭取農業保險理賠，同時通過民政救濟幫助農民渡過難關。當然，如若對現場鑒定書有異議，可向原受理單位上一級種子管理機構申請重新鑒定。

6 結束語

種子管理的目的是更好地為農民和農村經濟的發展服務。相關管理主體部門如若放松種子質量管理，必然會造成相關企業單位經濟效益與社會效益的大幅下降，甚至影響我國的糧食安全。種子質量管理貫穿種子生產、儲藏、銷售等各個環節，比如盲目制種或不具備高質量、安全可靠的制種條件制種均會導致種子質量參差不齊。因此，種子質量管理是一項系統而復雜的工作，對人員的專業素養要求也較高。相關管理部門可通過增加資金投入，創造良好的環境提升種子質量；種子質量管理還需要專業人才和高素質的管理人才，可通過定期培訓強化種子質量管理意識和知識。