關于第三次全國國土調查工作分析與探討

徐世鵬

（1.河南省地質礦產勘查開發局測繪地理信息院,河南 鄭州 450006;2.河南省地質勘查信息化工程技術研究中心,河南 鄭州 450006）

1 引言

我國是一個地域遼闊的國家，掌握翔實準確的全國土地利用現狀和土地資源變化情況，可為我國的生態文明建設、空間規劃編制、供給側結構性改革、宏觀調控、自然資源管理體制改革和統一確權登記、國土空間用途管制等工作的順利開展提供強有力的基礎數據[1,2]。因此，我國根據國民經濟和社會發展需要，每10 年進行一次全國土地調查[3]。第二次土地調查于2007 年部署、2009 年基本完成，時至今日已期滿10 年，按法律應開展新一次土地調查[4,5]。國務院于2018 年8 月29 日決定將第三次全國土地調查調整為第三次全國國土調查（以下簡稱“三調”）。“三調”即利用第二次全國土地調查的數據成果，全面細化和完善全國土地利用基礎數據，健全全國土地調查、監測和統計制度，根據國家、省、市有關文件要求和工作部署，采用衛星遙感、地理信息等技術手段，獲取翔實準確的全國土地利用現狀和土地資源變化情況[6-8]。本文結合廣東省某區域“三調”項目的開展，詳細闡述了土地調查的技術流程和方法，為相關工作的開展提供借鑒與參考。

2 工作內容及要求

第三次國土調查的主要工作內容是以省下發初始庫為工作底圖，開展土地利用現狀調查，包括對城市、建制鎮、村莊內部土地利用情況的調查和對農村土地利用現狀調查；開展土地權屬及變化情況調查；開展基本農田調查，將永久基本農田劃定成果落實在土地調查成果中，查清永久基本農田范圍內的土地利用現狀和土地的自然條件、社會經濟條件等狀況；開展專項用地調查，其中包括耕地細化調查、批準未建設的建設用地調查、耕地質量等級調查評價、耕地分等定級調查評價、工業倉儲用地細化調查；利用國家建庫軟件，按照國家統一的數據庫建設標準及規范，建立土地利用數據庫；統一時點更新，以2019 年12 月31日為統一時點，開展2019 年度土地變更調查；最后進行數據匯總，在“三調”數據庫基礎上，匯總該地區的城鎮和農村各類土地利用數據及專項數據。

3 調查技術路線

圍繞“三調”目標任務，以國家下發的正射影像圖為基礎，結合該地區最新高分辨率正射影像圖、修補測更新的1∶500 地籍地形圖，以“細化已有內容、更新變化內容、增加缺少內容、修正錯誤內容”為原則，參考2017 年土地變更調查成果和2016 年農村地籍調查數據等，開展土地調查及相關工作。農村土地調查采用國家、省下發的正射影像圖，城鎮村土地利用現狀調查采用本地區2017 年0.2 米的高分辨率正射影像圖，以“互聯網+”和內外業一體化技術為支撐，依托省開發的外業調查舉證平臺，逐圖斑開展實地調查，修正初始庫中的圖斑范圍，核實、補充各地類圖斑信息 ；開展權屬調查、專項用地調查與評價；根據外業調查核實成果，使用省統一配發的建庫軟件，補充完善初始庫，形成縣級土地調查數據庫，以及耕地細化調查專項數據庫、建設用地專項數據庫、耕地質量等級和耕地分等定級專項數據庫。主要調查工作實施流程如圖1 所示。

圖1 國土調查工作實施流程

4 相關重點工序探討

廣東省第三次全國土地調查初始庫作為全省國土調查和數據庫建設的基礎和依據，是由廣東省“三調”辦負責建立，涵蓋了全省整體控制網格、土地調查本底數據和內業預判信息，其中整體控制網格利用了鎮級以上行政區域界線、主要交通線路、大型河流水庫等界線，本底數據主要有內業核實及補充后的國家不一致圖斑、省提取的不一致圖斑、省采集的地類圖斑界線等。地方領取初始庫后應首先對初始庫進行統計分析，包括各地類的圖斑數量及面積統計；統計建設用地、農用地和未利用地這三大類圖斑情況，并與2016 年變更調查原數據進行流量分析，詳盡分析各地類間的流轉，掌握本地區的土地利用變化情況。

4.1 城鎮村內部土地利用現狀調查

利用最新遙感正射影像圖，參考不動產登記發證數據，地籍調查成果、1∶500 地形圖數據和其他專題數據等，以省下發的初始庫為基礎，城鎮村內部“打開”應首先勾繪道路、河流等土地利用框架，在此框架內利用國情普查、地名地址等數據，核查每塊圖斑的地類、位置、范圍、面積、分布等利用狀況，對城市、建制鎮、村莊內的土地利用現狀開展細化調查，查清城鎮村莊內部商服、工業、采礦、倉儲、住宅、交通運輸、公共管理與公共服務、特殊用地等地類的土地利用狀況。對于內業無法判繪的地物應在外業核實調查，拍照取證，并留底備查。本地區的“打開”工作主要以內外業相結合方式查清城鎮村內部的土地利用現狀，調查技術路線如圖2 所示。

圖2 城鎮村“打開”流程

本文以廣東省某地區為例，其城鎮村內部細化成果統計如表1 所示，其城鎮村面積約為145.7km2，經上述城鎮村“打開”方法，得到細化圖斑19906 個，平均每平方公里細化圖斑數為136.7 個，與其他區域細化水平大體一致，未出現“打開”不充分或過度細化問題。

表1 城鎮村內部地類“打開”統計

4.2 農村土地利用現狀調查

以國家統一提供的外業調查底圖為基礎，按照統一的土地調查技術標準，實地核查每塊圖斑的地類、位置、范圍、面積、分布等利用狀況，查清全地區的耕地、種植園、林地、草地等農用地的數量、分布及質量狀況。對于外業核查圖斑需做到“走到” “看到”“問到”，重點核查圖斑必須外業拍照舉證，一般核查圖斑要走到位核查是否與調查底圖一致，不一致的圖斑需自主舉證。在外業舉證前，本地領取核查圖斑總量28040，包括重點核查圖斑和一般核查圖斑，經外業核查舉證，對圖斑進行細化分割、邊界調整，最終上報省圖斑總量達30738，并對一般核查圖斑中地類發生變化的圖斑進行調查舉證，舉證量達2877 個，占一般核查圖斑總量的19.3%。舉證過程中，重點核查基本農田范圍、批而未建、設施農用地和臨時用地有批文的用地情況，并對林業部門提供的林地圖斑實地核查目前土地利用情況。外業舉證圖斑量統計如表2 所示。

表2 外業舉證圖斑量統計

4.3 國土數據庫建設

依據國家統一編制的數據庫標準及建庫規范，以本次調查形成的土地利用、土地權屬、基本農田等數據為基礎，建設具有數據輸入、編輯處理、統計分析、數據匯總、制圖輸出及數據更新等功能的土地利用數據庫。

以數字正射影像圖、縣級行政區、數據預處理成果為基礎，結合外業調查成果，按照規程及數據庫標準入庫，對各類調查要素的范圍、屬性等相關信息進行對接、調整與完善，形成國土調查數據成果。數據入庫具體流程如圖3 所示。

圖3 數據入庫流程

在數據庫成果完整性和規范性檢查的基礎上，檢查成果的真實性和準確性。利用國家下發的數據庫質檢軟件控制縣級數據庫質量，同時應用數據庫成果省級檢查系統，采用計算機自動檢查和人工比對相結合的方法，對地方提交的縣級數據庫成果進行全面檢查，并將檢查結果匯總反饋給地方。整體檢查流程如圖4所示。

圖4 省級檢查流程

根據“三調”數據庫，結合第二次全國土地調查及年度土地變更調查等相關數據，開展土地利用狀況分析。該地區城鎮村國土調查共計14253.78 公頃，其中建設用地5525.61公頃，未利用地面積1547.06公頃，農用地7181.10 公頃。調查涉及耕地面積908.27 公頃（水澆地876.5 公頃，旱地31.7 公頃），各地類面積調查情況如表3 所示。

表3 各地類面積調查統計（單位：公頃）

對比2016 年變更調查數據庫（即原數據庫）總面積減少3.03 公頃（0.02%）：建設用地增加117.46 公頃（5.95%），未利用地減少430 公頃（21.75%），農用地增加117.46 公頃（1.66%）。

進一步細化分析，以2016 年變更調查數據庫為基礎統計“三調”數據庫增量變化 ：（1）該區域耕地內部二級類變化有35.69 公頃（即535.35 畝）旱地變為水澆地 ；（2）城鎮村用地范圍內減少32.11 公頃建設用地，范圍外增加149.57 公頃建設用地 ；（3）該地區發生99.36 公頃農用地轉未利用 ；（4）基本農田范圍內三大類占比：建設用地14.2 公頃、未利用地27.8 公頃、農用地2595.22 公頃；（5）該地區可調整地類共計1841.3 公頃，相比“二調”可調整地類減少492.7 公頃（21.1%）。

5 結論

開展全國土地調查是我國一項重要的法定制度，是全面查實查清土地資源的重要手段。廣東省某地區通過此次國土調查，制作了一系列數據成果，編制了本地區土地利用圖件和各種專題圖件等，能夠滿足該地區各行各業對“三調”成果的需求，實現成果的信息化管理與共享，最大程度地發揮重大國情國力調查的綜合效益。該地區的“三調”成果可以對“二調”完成以來耕地的數量、質量等級和等別、分布、利用結構及其變化狀況，以及城市、建制鎮、村莊等建設用地的利用情況進行綜合分析，可為生態文明建設、自然資源管理提供基礎依據，對貫徹落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，提升國土資源管理精準化水平，支撐和促進經濟社會可持續發展等均具有重要意義。