新形勢(shì)下我國(guó)糧食安全風(fēng)險(xiǎn)及其戰(zhàn)略應(yīng)對(duì)

張應(yīng)良 徐亞東

2022年中央農(nóng)村工作會(huì)議提出加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)，著重強(qiáng)調(diào)保障糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定安全供給始終是建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的頭等大事。我國(guó)作為人口大國(guó)，由于人口數(shù)量與結(jié)構(gòu)持續(xù)變化，人民生活水平和城鎮(zhèn)化水平提高等原因，糧食及重要農(nóng)產(chǎn)品需求仍將剛性增長(zhǎng)，緊平衡的格局短期內(nèi)難以改變，資源環(huán)境的約束日益趨緊[1]，同時(shí)伴隨糧食安全主要矛盾和主要任務(wù)的變化，必須確保在任何時(shí)期、任何情況下糧食都能“產(chǎn)得出、供得上、供得優(yōu)”。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，我國(guó)糧食安全保障仍然處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期[2]。新發(fā)展理念催生糧食產(chǎn)業(yè)新需求、新供給和新業(yè)態(tài)，消費(fèi)需求升級(jí)也為我國(guó)糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展帶來機(jī)遇。然而，糧食生產(chǎn)的弱質(zhì)性和周期性導(dǎo)致糧食安全保障在復(fù)雜多變的國(guó)內(nèi)、國(guó)際新形勢(shì)下面臨更大的挑戰(zhàn)與風(fēng)險(xiǎn)[3-4]。

確保糧食安全，即在未知因素情況下，需要將一切關(guān)于糧食安全風(fēng)險(xiǎn)的邊界都置于可應(yīng)對(duì)的能力范圍之內(nèi)?，F(xiàn)有研究從不同背景討論了我國(guó)保障糧食安全面臨的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，同時(shí)提出了有意義的政策建議，有助于保障國(guó)家糧食安全，使我國(guó)牢牢掌握糧食安全主動(dòng)權(quán)。例如，在膳食結(jié)構(gòu)升級(jí)、人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)變化的背景下，國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)難以滿足需求升級(jí)需要，結(jié)構(gòu)性矛盾明顯[5-6]；在極端氣候頻發(fā)、水資源短缺和土壤退化的背景下，糧食生產(chǎn)環(huán)境惡化制約國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)能力提升[7]；人工、土地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料等糧食生產(chǎn)要素價(jià)格的大幅上漲，擠壓種糧積極性，導(dǎo)致出現(xiàn)“非糧化”“非農(nóng)化”問題[8-9]；在以美國(guó)為代表的西方國(guó)家將糧食問題政治化背景下，糧食金融化和能源化加劇了國(guó)際糧價(jià)波動(dòng)和全球糧食供應(yīng)鏈斷裂可能性，突發(fā)公共衛(wèi)生事件也會(huì)使國(guó)內(nèi)糧食物流環(huán)節(jié)受阻，存在供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)[10-11]，糧食輸入性風(fēng)險(xiǎn)壓力將會(huì)有增無減[12]。

但是，整體而言，現(xiàn)有研究缺乏對(duì)新形勢(shì)的整體研判，從而導(dǎo)致分析糧食安全內(nèi)涵外延和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的現(xiàn)實(shí)依據(jù)并不充分；同時(shí)，關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的分析缺乏分類，從而導(dǎo)致提出的政策建議系統(tǒng)性不強(qiáng)。由此，如何研判復(fù)雜多變的國(guó)內(nèi)、國(guó)際新形勢(shì)，并在此基礎(chǔ)上深化與拓展國(guó)家糧食安全的內(nèi)涵和外延，重新審視與調(diào)整戰(zhàn)略目標(biāo)，構(gòu)建“三位一體”糧食安全戰(zhàn)略保障體系，為加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)奠定糧食根基，是值得高度關(guān)注的重大問題。

一、新形勢(shì)研判：不可逆、不穩(wěn)定和不確定

本節(jié)從不可逆的國(guó)內(nèi)趨勢(shì)、不穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)態(tài)勢(shì)和不確定的國(guó)際環(huán)境三個(gè)維度研判新形勢(shì)(見圖1)，為后文討論新形勢(shì)下我國(guó)糧食安全的內(nèi)涵和外延、戰(zhàn)略目標(biāo)的調(diào)整，以及分析我國(guó)糧食安全的風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對(duì)戰(zhàn)略奠定現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

圖1 不可逆、不穩(wěn)定與不確定的新形勢(shì)

(一)不可逆的國(guó)內(nèi)趨勢(shì)

首先，我國(guó)膳食結(jié)構(gòu)升級(jí)、人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)變化不可逆。國(guó)民膳食結(jié)構(gòu)的改變和對(duì)動(dòng)物性產(chǎn)品需求的不斷增加，會(huì)刺激飼料糧需求的持續(xù)增加[5]?？傮w而言，口糧和種子糧的需求相對(duì)穩(wěn)定，而飼料糧和工業(yè)用糧的需求增長(zhǎng)明顯，糧食總需求呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)[6]；同時(shí)，優(yōu)質(zhì)專用稻米和小麥口糧需求明顯增加。其次，我國(guó)自然災(zāi)害頻發(fā)、水資源短缺和土壤退化不可逆。農(nóng)民之前掠奪式使用耕地，導(dǎo)致耕地退化、耕層變淺、保水保肥能力下降[13]；同時(shí)，建設(shè)用地規(guī)模擴(kuò)張進(jìn)一步壓縮了耕地資源的可利用空間[14]。水資源短缺，地表水過度開發(fā)和地下水超采現(xiàn)象較為突出，而且糧食主產(chǎn)區(qū)與水資源不匹配矛盾加劇[7]。最后，我國(guó)糧食生產(chǎn)成本中人工和土地成本上漲趨勢(shì)不可逆。2020年小麥、水稻、玉米三種糧食平均每畝生產(chǎn)總成本為1120.31元，較上年增加26.53元，增長(zhǎng)2.37%①。主要成本項(xiàng)目中，勞動(dòng)力價(jià)格和土地流轉(zhuǎn)價(jià)格上漲趨勢(shì)較為明顯，已經(jīng)成為糧食生產(chǎn)成本居高不下的主要原因。

(二)不穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)態(tài)勢(shì)

首先，主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體面臨高通脹危機(jī)，為全球經(jīng)濟(jì)態(tài)勢(shì)和糧食市場(chǎng)帶來不穩(wěn)定性。2022年8月，美國(guó)CPI同比上漲8.3%，歐元區(qū)和英國(guó)通脹率分別達(dá)9.1%和9.9%②。全球人口增加擴(kuò)大了糧食需求，需求擴(kuò)大和價(jià)格提升又會(huì)對(duì)國(guó)際糧食市場(chǎng)形成沖擊。其次，中國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行也存在不穩(wěn)定因子，城鄉(xiāng)居民的就業(yè)、收入和消費(fèi)并不穩(wěn)定。從2021年9月至2022年9月，制造業(yè)采購經(jīng)理指數(shù)(PMI)從49.6%上漲到50.1%，且波動(dòng)較大；從2022年6月開始，綜合PMI產(chǎn)出指數(shù)連續(xù)四個(gè)月下降③。最后，低收入人群返貧致貧和突發(fā)嚴(yán)重困難的可能性依然存在。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于鄉(xiāng)村扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目破產(chǎn)、就醫(yī)就學(xué)、就業(yè)不穩(wěn)或失業(yè)等原因，部分鄉(xiāng)村依舊存在脫貧農(nóng)戶返貧和低收入群體致貧風(fēng)險(xiǎn)。

(三)不確定的國(guó)際環(huán)境

首先，以美國(guó)為代表的西方國(guó)家將糧食問題政治化，我國(guó)面臨輿論壓力。部分西方國(guó)家一方面無理指責(zé)中國(guó)的糧食貿(mào)易政策和補(bǔ)貼政策，認(rèn)為我國(guó)參與全球糧食安全治理的積極性不高；另一方面又無理指責(zé)中國(guó)的糧食進(jìn)口和糧食倉儲(chǔ)威脅全球糧食安全，中國(guó)的農(nóng)業(yè)對(duì)外投資是“新殖民主義”，大肆炒作“中國(guó)威脅論”④。其次，在國(guó)際局部戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)、突發(fā)公共衛(wèi)生事件的情況下，全球糧食供應(yīng)與運(yùn)輸存在中斷的可能性。有學(xué)者研究指出，突發(fā)公共衛(wèi)生事件也會(huì)導(dǎo)致全球糧食市場(chǎng)異常波動(dòng)，糧食生產(chǎn)與貿(mào)易面臨隨時(shí)中斷的威脅[10-11]。2022年1月至8月，我國(guó)累計(jì)進(jìn)口谷物量為4011.9萬噸，同比減少12.11%⑤。最后，部分國(guó)家“惡意囤貨、哄抬價(jià)格”，糧食金融化和能源化加劇國(guó)際糧價(jià)波動(dòng)。非傳統(tǒng)因素⑥較常規(guī)因素對(duì)糧食市場(chǎng)和糧食價(jià)格的影響越來越顯著[15]，糧食輸入性風(fēng)險(xiǎn)的壓力將會(huì)有增無減[12]。

二、糧食安全的內(nèi)涵外延與戰(zhàn)略目標(biāo)：多維度分析

在新形勢(shì)下，我國(guó)糧食安全既存在時(shí)代機(jī)遇，也面臨風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。抓住機(jī)遇、應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的前提是全面深化與拓展糧食安全的內(nèi)涵和外延(見圖2)，并進(jìn)一步思考我國(guó)糧食安全戰(zhàn)略的目標(biāo)調(diào)整，為后文分析奠定理論基礎(chǔ)。

圖2 糧食安全的內(nèi)涵深化與外延拓展

(一)糧食安全的內(nèi)涵深化

雖然糧食安全概念自提出以來不斷被修正，且概念界定存在國(guó)別、時(shí)代和地區(qū)差異[16]，但是其始終強(qiáng)調(diào)獲取足夠糧食是人類基本生活權(quán)利。糧食安全是指在國(guó)家或地區(qū)政府的組織下人們食物需求的滿足狀況(充足供應(yīng))，以及維持這種狀況的能力(供應(yīng)韌性)。糧食安全是總體概念，不同維度的側(cè)重點(diǎn)不同，下面分別從人民觀、歷史觀、資源觀、全球觀和系統(tǒng)觀五個(gè)維度來闡述糧食安全的內(nèi)涵。

第一，基于人民觀，在新形勢(shì)下必須堅(jiān)持“以人民為中心”。一方面，國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)與進(jìn)口需要根據(jù)需求端變化進(jìn)行調(diào)整，符合人民群眾的膳食結(jié)構(gòu)變化，糧食安全的內(nèi)涵是動(dòng)態(tài)變化的；另一方面，保障全體國(guó)民都有經(jīng)濟(jì)能力購買必要的食物，即確保所有人群在任何時(shí)候、任何情況下都能吃得上衛(wèi)生安全食品。

第二，基于歷史觀，新中國(guó)成立以來，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人始終高度關(guān)注糧食安全問題。特別是黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央尤其強(qiáng)調(diào)糧食安全問題，并將其提升到戰(zhàn)略高度。由此可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)糧食安全始終堅(jiān)持“提產(chǎn)能、促平衡、保安全”的戰(zhàn)略思想[17]。所以，新形勢(shì)下抓住機(jī)遇、應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)也必須堅(jiān)持這一思想。

第三，基于資源觀，提升我國(guó)糧食安全保障水平，既需要利用好國(guó)內(nèi)市場(chǎng)和資源，也需要充分利用國(guó)際市場(chǎng)和資源，提升對(duì)“兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源”的統(tǒng)籌利用能力。同時(shí)，在生態(tài)紅線下，還需要確保我國(guó)生態(tài)資源安全，改變糧食生產(chǎn)方式，實(shí)現(xiàn)糧食集約化生產(chǎn)，高效利用土地資源和水資源，合理使用化肥和農(nóng)藥。

第四，基于全球觀，糧食進(jìn)口已成為保障我國(guó)糧食供應(yīng)和滿足多元化需求的重要組成部分，我國(guó)糧食安全處于“高開放水平”[12]。所以，我國(guó)必須主動(dòng)參與全球糧食安全治理，做到共同安全的同時(shí)實(shí)現(xiàn)自身安全，在體現(xiàn)大國(guó)責(zé)任的同時(shí)保障我國(guó)長(zhǎng)期可持續(xù)的糧食安全。

第五，基于系統(tǒng)觀，糧食安全不僅是糧食生產(chǎn)能力問題，而且是一個(gè)多維能力和多維安全的集合，同時(shí)強(qiáng)調(diào)發(fā)展與安全的關(guān)系。從供應(yīng)鏈的角度，包括糧食生產(chǎn)能力、儲(chǔ)備能力、流通能力和治理能力等；從產(chǎn)業(yè)鏈的角度，包括種子安全、技術(shù)安全、生態(tài)安全、資源安全和市場(chǎng)安全等。

(二)糧食安全的外延拓展

在新形勢(shì)下，需要重新討論糧食安全中糧食的界定。新糧食安全觀提出“谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”，《中國(guó)農(nóng)業(yè)展望報(bào)告(2022—2031)》指出，未來10年，中國(guó)谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全仍能完全確保。其中，口糧主要包括稻谷和小麥，而谷物主要包括口糧和玉米。所以新糧食安全觀是新形勢(shì)下保障糧食安全的底線目標(biāo)，而不是全部目標(biāo)，即不能用口糧和谷物來界定糧食安全中“糧食”的概念。國(guó)民膳食結(jié)構(gòu)的改變和對(duì)動(dòng)物性產(chǎn)品需求的增長(zhǎng)，帶動(dòng)大豆、玉米等飼料糧消費(fèi)增長(zhǎng)，工業(yè)用糧需求強(qiáng)勁，食物消費(fèi)剛性增長(zhǎng)。所以，糧食安全不僅需要保障口糧安全，還需要保障飼料糧和工業(yè)用糧安全。正如習(xí)近平總書記指出的：“現(xiàn)在講糧食安全，實(shí)際上是食物安全。”[18]因此，糧食安全的外延較為豐富，主要包括以下五個(gè)方面。

第一，既要保證數(shù)量安全，也要保證質(zhì)量安全。對(duì)于具有14億人口的中國(guó)而言，確保糧食數(shù)量安全是將糧食安全的主動(dòng)權(quán)牢牢掌握在自己手里的重要表現(xiàn)；同時(shí)，質(zhì)量安全是確保國(guó)民營(yíng)養(yǎng)與健康的重要方面，兩者不可偏廢。

第二，既要保證總量安全，也要保證結(jié)構(gòu)安全。糧食的品種和品類眾多，伴隨著國(guó)民對(duì)優(yōu)質(zhì)水稻和小麥的需求上升，以及對(duì)肉類需求引致飼料糧的需求上升，保障糧食安全也必須充分考慮結(jié)構(gòu)安全，不僅要保證口糧供應(yīng)，而且要保證飼料糧和工業(yè)用糧供應(yīng)。

第三，既要保證生產(chǎn)安全，也要保證生態(tài)安全。過去粗放式的糧食生產(chǎn)雖然提高了我國(guó)糧食產(chǎn)量，保證了生產(chǎn)安全，但是以低效使用化肥農(nóng)藥、掠奪式使用耕地、破壞生態(tài)環(huán)境為代價(jià)的。在“綠色發(fā)展”的新發(fā)展理念指引下，需要轉(zhuǎn)變糧食生產(chǎn)方式，實(shí)現(xiàn)綠色生產(chǎn)和集約化生產(chǎn)。

第四，既要保證當(dāng)代安全，也要保證后代安全。中華民族已經(jīng)延續(xù)了幾千年，未來必將長(zhǎng)久且持續(xù)延續(xù)下去，立于世界民族之林。這就需要考慮子孫后代的糧食安全問題，確保當(dāng)前糧食安全不能破壞后代糧食安全，實(shí)現(xiàn)糧食可持續(xù)生產(chǎn)。

第五，既要保證自主安全，也要保證合作安全。人口數(shù)量龐大和國(guó)內(nèi)資源短缺之間的矛盾決定了我國(guó)必須進(jìn)口部分糧食，特別是飼料糧，所以參與國(guó)際合作、推動(dòng)全球糧食安全是實(shí)現(xiàn)我國(guó)糧食安全的重要組成部分。特別是在西方發(fā)達(dá)國(guó)家大肆炒作“中國(guó)威脅論”的情景下，除了保障自主安全外，還需要保證合作安全，推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體。

(三)糧食安全的戰(zhàn)略目標(biāo)

新形勢(shì)下，伴隨糧食安全的內(nèi)涵深化和外延拓展，我國(guó)糧食安全的戰(zhàn)略目標(biāo)需要調(diào)整為以下四個(gè)維度，分別是數(shù)量可得、質(zhì)量可靠、品種多樣和底線保障(見圖3)。

圖3 新形勢(shì)下糧食安全的戰(zhàn)略目標(biāo)

1.數(shù)量可得

數(shù)量可得包括自給率和人均占有量等內(nèi)容。無論是堅(jiān)持我國(guó)在歷史進(jìn)程中形成的戰(zhàn)略思想，還是面臨目前的新形勢(shì)，我國(guó)都始終要“把飯碗牢牢端在自己手中”，確保糧食自給率。同時(shí)，自給率是宏觀層面的糧食安全概念，自給率高并不等于糧食完全安全，還必須考慮人均占有量。例如，我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，糧食自給率較高，國(guó)民糧食需求依賴于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)，而且要出口糧食賺取外匯。然而，當(dāng)時(shí)人們處于“吃不飽”狀態(tài)，主要原因就在于人均糧食占有量低。

2.質(zhì)量可靠

質(zhì)量可靠包括質(zhì)量等級(jí)和衛(wèi)生狀況等內(nèi)容。從質(zhì)量等級(jí)來看，種植優(yōu)良品種既符合農(nóng)民增加產(chǎn)量、提高經(jīng)營(yíng)性收入的選擇，又契合國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略目標(biāo)。所以，實(shí)現(xiàn)糧食安全需要考慮糧食生產(chǎn)的質(zhì)量等級(jí)問題。從衛(wèi)生狀況來看，糧食的根本作用是“填飽肚子”，為人體提供必要的營(yíng)養(yǎng)和能量，維持正常生活，而食用不衛(wèi)生食物會(huì)損傷脾胃，甚至引起食物中毒，危害身體健康。例如，農(nóng)藥殘留不僅會(huì)導(dǎo)致土壤性狀惡化、產(chǎn)品品質(zhì)下降，還會(huì)導(dǎo)致人、畜急性中毒或慢性中毒事故。所以，實(shí)現(xiàn)糧食安全也需要考慮糧食的衛(wèi)生狀況。

3.品種多樣

品種多樣包括膳食結(jié)構(gòu)和營(yíng)養(yǎng)水平等內(nèi)容。從膳食結(jié)構(gòu)來看，當(dāng)前中國(guó)有14億多人口，不同人群的消費(fèi)偏好差異較大。特別是伴隨中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和國(guó)民收入穩(wěn)步提升，個(gè)性化和多樣化的糧食消費(fèi)需求已經(jīng)形成并逐步擴(kuò)大。所以，當(dāng)前中國(guó)糧食供給能夠滿足國(guó)民膳食結(jié)構(gòu)變化是品種多樣目標(biāo)的重要方面。從營(yíng)養(yǎng)水平來看，正如上文指出，糧食為人體提供必要的營(yíng)養(yǎng)和能量，所以營(yíng)養(yǎng)水平的逐步提升對(duì)實(shí)現(xiàn)糧食安全也是必要的。例如，當(dāng)前中國(guó)正處于人口轉(zhuǎn)型階段，父母對(duì)子女的投資由數(shù)量投資向質(zhì)量投資轉(zhuǎn)變，更加注重子女食物消費(fèi)的營(yíng)養(yǎng)健康問題，對(duì)蛋奶的需求快速提升。所以，品種多樣目標(biāo)中還包括糧食的營(yíng)養(yǎng)水平。

4.底線保障

底線保障包括突發(fā)狀況下的食物保障和收入緊張人群的食物保障等內(nèi)容。從突發(fā)狀況下的食物保障來看，當(dāng)發(fā)生大面積自然災(zāi)害時(shí)，需要有充足的糧食儲(chǔ)備或糧食進(jìn)口，以滿足糧食需要。抑或當(dāng)中美關(guān)系進(jìn)一步惡化、“俄烏戰(zhàn)爭(zhēng)”影響進(jìn)一步擴(kuò)大而導(dǎo)致中國(guó)當(dāng)前海運(yùn)糧食供應(yīng)鏈中斷時(shí)，依舊需要充足的糧食儲(chǔ)備和暢通的陸運(yùn)糧食供應(yīng)鏈，以保證任何狀態(tài)下我國(guó)的糧食供給充足。所以，除了常態(tài)下保障糧食安全，突發(fā)情況下也需要保障糧食安全。從收入緊張人群的食物保障來看，中國(guó)易返貧致貧人群依舊存在，且在不穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)態(tài)勢(shì)下其返貧致貧的風(fēng)險(xiǎn)加大。這就需要及時(shí)監(jiān)測(cè)到這部分人群，并通過國(guó)家?guī)头稣呓鉀Q他們的生存問題。糧食安全是保障全體國(guó)民的安全，所以必須考慮收入緊張人群的食物保障問題。

三、新形勢(shì)下我國(guó)糧食安全面臨的風(fēng)險(xiǎn)：傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)與新型風(fēng)險(xiǎn)疊加

在明確糧食安全的內(nèi)涵和外延，以及戰(zhàn)略目標(biāo)的基礎(chǔ)上，本部分分析實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)程中我國(guó)糧食安全面臨的風(fēng)險(xiǎn)，特別是新形勢(shì)下的新型風(fēng)險(xiǎn)(見圖4)。

(一)傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)業(yè)是自然再生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)相交織的產(chǎn)業(yè)，面臨著傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，主要包括自然風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

圖4 新形勢(shì)下我國(guó)糧食安全面臨的風(fēng)險(xiǎn)

1.自然風(fēng)險(xiǎn)

自然風(fēng)險(xiǎn)包括洪澇災(zāi)害、凍災(zāi)、旱災(zāi)、蟲災(zāi)、風(fēng)雹和瘟疫等。最近幾年全球變暖加劇，極端天氣頻發(fā)。例如，2021年7月，河南省出現(xiàn)極端特大暴雨，其中，鄭州最大小時(shí)降雨量達(dá)201.9毫米，突破我國(guó)內(nèi)陸地區(qū)小時(shí)降雨量歷史極值，對(duì)糧食生產(chǎn)造成極大的影響；9月至10月上旬，全國(guó)平均降水量較常年同期偏多39.6%，其中，山西、陜西、河南三省較常年同期偏多2.3倍⑨。除中國(guó)外，全球多個(gè)國(guó)家也受洪水和干旱的影響，世界氣象組織的報(bào)告顯示，過去50年，災(zāi)害數(shù)量和損失在持續(xù)增加，未來極端天氣會(huì)成為常態(tài)。除此之外，另一類常見的自然風(fēng)險(xiǎn)就是蟲災(zāi)，包括植物病蟲害風(fēng)險(xiǎn)和牲畜疫病風(fēng)險(xiǎn)。在規(guī)?；?、集中化養(yǎng)殖過程中，牲畜疫病風(fēng)險(xiǎn)始終是養(yǎng)殖難題。

2.經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)

經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)是指由于市場(chǎng)等經(jīng)濟(jì)因素變化造成較大經(jīng)濟(jì)損失的風(fēng)險(xiǎn)，包括“谷賤傷農(nóng)”和“蛛網(wǎng)模型”等。其中，價(jià)格波動(dòng)是造成經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的主要因素。當(dāng)前，由于農(nóng)地租金、人工成本、農(nóng)資價(jià)格等上漲導(dǎo)致糧食生產(chǎn)成本持續(xù)上升；同時(shí)糧食價(jià)格為百價(jià)之基，其上漲幅度對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定運(yùn)行具有重要影響，而且國(guó)外糧食到岸價(jià)格較低，兩者共同決定了我國(guó)糧食收購價(jià)格相對(duì)較低，從而擠壓了糧食生產(chǎn)的利潤(rùn)空間。糧食生產(chǎn)的利潤(rùn)較低，甚至為負(fù)。例如，《中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒(2021)》的數(shù)據(jù)顯示，2019年和2020年，水稻、小麥和玉米三類糧食平均每畝凈利潤(rùn)分別為-30.5元和47.1元；大豆平均每畝凈利潤(rùn)分別為-194.1元和-60.3元。另外，糧食生產(chǎn)還面臨著“賣難”的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

3.社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

除自然風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)外，糧食安全面臨的傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)還包括社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，其相對(duì)于自然風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)屬于次要風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)是指由于個(gè)人或者團(tuán)體的行為造成的風(fēng)險(xiǎn)。20世紀(jì)末與21世紀(jì)初，村民與村民之間的矛盾、村與村之間的械斗可能影響了糧食生產(chǎn)，但是相對(duì)于全國(guó)而言糧食生產(chǎn)受到的沖擊較小。除了農(nóng)民的行為外，農(nóng)資供應(yīng)者的行為也可能影響糧食安全，例如，他們提供假冒偽劣的種子、化肥和農(nóng)藥，會(huì)影響糧食供給質(zhì)量。另外，政策也是影響糧食安全的重要因素。政策變動(dòng)可能導(dǎo)致農(nóng)民的種糧收益預(yù)期發(fā)生轉(zhuǎn)變，促其調(diào)整生產(chǎn)行為而降低糧食產(chǎn)量。

(二)新型風(fēng)險(xiǎn)

新形勢(shì)下我國(guó)糧食安全面臨的新型風(fēng)險(xiǎn)包括農(nóng)業(yè)技術(shù)應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)、地緣政治沖突風(fēng)險(xiǎn)和突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)。

1.農(nóng)業(yè)技術(shù)應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)

推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新與保障我國(guó)糧食安全之間的關(guān)系處理不當(dāng)會(huì)引起農(nóng)業(yè)技術(shù)應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)，其直接來源于科學(xué)技術(shù)的負(fù)外部性。首先，種子是農(nóng)業(yè)的“芯片”，我國(guó)面臨種業(yè)源頭安全風(fēng)險(xiǎn)和育種能力不強(qiáng)問題。數(shù)據(jù)顯示，2011—2019年，中國(guó)是種子的凈進(jìn)口國(guó)，且貿(mào)易逆差呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢(shì)[19]；雖然我國(guó)專利數(shù)已經(jīng)超越美國(guó)，但是關(guān)于育種的核心專利依然較少，整體育種研發(fā)投入不高。與種業(yè)相關(guān)的轉(zhuǎn)基因種子擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)也日益引起重視。人們已將轉(zhuǎn)基因技術(shù)成功運(yùn)用于育種技術(shù)，培育了大量的轉(zhuǎn)基因品種，比如轉(zhuǎn)基因大豆。但目前人們對(duì)轉(zhuǎn)基因食物是否影響人體健康并沒有形成共識(shí)，大部分國(guó)民對(duì)轉(zhuǎn)基因食物的安全性持懷疑態(tài)度。同時(shí)，轉(zhuǎn)基因作物可能會(huì)破壞生態(tài)平衡，從而引發(fā)生物安全問題。其次，使用農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化裝備是推動(dòng)糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要手段。然而，就糧食生產(chǎn)而言，當(dāng)使用農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化裝備不能大幅度提高糧食品質(zhì)或者糧食產(chǎn)量時(shí)，其帶來的結(jié)果可能是進(jìn)一步增加糧食生產(chǎn)成本。再次，化肥、農(nóng)藥的不當(dāng)使用可能導(dǎo)致人、畜急性中毒或慢性中毒事故。最后，科技進(jìn)步對(duì)農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)不斷下降，農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步“技術(shù)性”較強(qiáng)而“經(jīng)濟(jì)性”較弱，即科技轉(zhuǎn)化率較低。

2.地緣政治沖突風(fēng)險(xiǎn)

擴(kuò)大農(nóng)業(yè)對(duì)外開放與保障我國(guó)糧食安全之間的關(guān)系處置不當(dāng)會(huì)引起地緣政治沖突風(fēng)險(xiǎn)，這一風(fēng)險(xiǎn)一般發(fā)生在我國(guó)參與糧食“外循環(huán)”的進(jìn)程中。首先，當(dāng)我國(guó)擴(kuò)大糧食進(jìn)口或者提高農(nóng)業(yè)對(duì)外直接投資時(shí)，時(shí)常面臨西方國(guó)家的輿論壓力。世界貿(mào)易組織的“黃箱”政策已經(jīng)對(duì)我國(guó)糧食補(bǔ)貼與支持政策構(gòu)成約束[20]，從而容易引發(fā)貿(mào)易爭(zhēng)端。根據(jù)世界貿(mào)易組織數(shù)據(jù)，2016—2021年，中國(guó)作為被訴方的農(nóng)業(yè)爭(zhēng)端案件有6起(案件編碼分別為：DS602、DS598、DS511、DS517、DS568、DS589)⑧，平均1年1起，頻率較高。除此之外，中美關(guān)系不斷惡化，我國(guó)減少了從美國(guó)進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品的數(shù)量和金額，稻谷和小麥進(jìn)口受到較大的負(fù)面影響[21]。其次，糧食金融化和能源化加劇了國(guó)際糧價(jià)波動(dòng)，部分國(guó)家限制糧食出口直接導(dǎo)致國(guó)際糧價(jià)飛漲，威脅我國(guó)糧食進(jìn)口。聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織的數(shù)據(jù)顯示，2021年8月至2022年8月，食品價(jià)格指數(shù)由128.0%上漲到138.03%，最大值達(dá)到159.70%；谷物價(jià)格指數(shù)由130.40%上漲到145.21%，最大值達(dá)到173.52%⑨。最后，在地緣政治沖突下，糧食安全還面臨能源風(fēng)險(xiǎn)。在農(nóng)業(yè)機(jī)械化率不斷提高的背景下，國(guó)際能源價(jià)格會(huì)直接影響我國(guó)糧食生產(chǎn)成本。

3.突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)

突發(fā)公共衛(wèi)生事件主要包括兩個(gè)方面：一方面是生物安全問題。生物安全風(fēng)險(xiǎn)一旦暴發(fā)，就必然給農(nóng)業(yè)糧食產(chǎn)業(yè)帶來毀滅性災(zāi)害[22]。例如，疫病使農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力喪失，生態(tài)環(huán)境破壞直接影響糧食生產(chǎn)，外來物種破壞生態(tài)平衡致使生物多樣性趨減等。另一方面是微生物病毒問題。大規(guī)模疫情不斷產(chǎn)生且越發(fā)頻繁，例如，1985年的艾滋病、2003年的非典疫情、2020年的新冠肺炎疫情、2022年的猴痘疫情等，嚴(yán)重威脅糧食安全[23]。突發(fā)事件具有成因的多樣性、分布的差異性、傳播的廣泛性、危害的復(fù)雜性等特點(diǎn)，所以實(shí)現(xiàn)糧食安全需要高度重視突發(fā)公共衛(wèi)生事件。

(三)風(fēng)險(xiǎn)疊加

新形勢(shì)下，我國(guó)糧食安全既面臨傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，也面臨新型風(fēng)險(xiǎn)。兩類風(fēng)險(xiǎn)對(duì)糧食安全的影響并不是孤立的，而是疊加的。例如，極端高溫不僅會(huì)影響國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)，而且會(huì)影響國(guó)外糧食生產(chǎn)，從而沖擊全球糧食市場(chǎng)，進(jìn)而影響我國(guó)糧食進(jìn)口。2020年我國(guó)新冠肺炎疫情集中暴發(fā)時(shí)，正處于春播時(shí)節(jié)，糧食生產(chǎn)受到影響；同時(shí)，中美關(guān)系的進(jìn)一步惡化也限制了我國(guó)從美國(guó)進(jìn)口糧食。風(fēng)險(xiǎn)疊加導(dǎo)致我國(guó)保障糧食安全面臨著前所未有的復(fù)雜環(huán)境，且風(fēng)險(xiǎn)疊加容易累積形成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，引發(fā)社會(huì)恐慌。系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)一旦形成，就必然會(huì)對(duì)我國(guó)糧食安全乃至國(guó)家安全造成嚴(yán)重的負(fù)面影響。所以要及時(shí)識(shí)別并應(yīng)對(duì)上述風(fēng)險(xiǎn)，避免形成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

新形勢(shì)下，風(fēng)險(xiǎn)沖擊主要通過影響糧食生產(chǎn)能力、外部供應(yīng)能力和應(yīng)急儲(chǔ)備能力三個(gè)方面來影響糧食安全戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。首先，自然風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)技術(shù)應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)會(huì)導(dǎo)致糧食生產(chǎn)成本增加、利潤(rùn)下降；糧食生產(chǎn)環(huán)境惡化、農(nóng)民種糧積極性下降會(huì)制約國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)能力提升。其次，自然風(fēng)險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)技術(shù)應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)和地緣政治沖突風(fēng)險(xiǎn)主要影響我國(guó)國(guó)外糧食供應(yīng)鏈和農(nóng)業(yè)對(duì)外直接投資，可能引起糧食外部供應(yīng)中斷。最后，經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、戰(zhàn)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)和突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)可能導(dǎo)致我國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)糧食供應(yīng)緊張，要求糧食應(yīng)急儲(chǔ)備單位放開糧倉，保障國(guó)民需求。

四、新形勢(shì)下我國(guó)糧食安全風(fēng)險(xiǎn)的戰(zhàn)略應(yīng)對(duì)：“三位一體”戰(zhàn)略保障體系

如何應(yīng)對(duì)新形勢(shì)下我國(guó)糧食安全風(fēng)險(xiǎn)是本節(jié)重點(diǎn)討論的內(nèi)容。本節(jié)構(gòu)建了以加強(qiáng)糧食生產(chǎn)能力、國(guó)際治理能力和應(yīng)急管理能力建設(shè)為中心的“三位一體”糧食安全戰(zhàn)略保障體系(見圖5)，以應(yīng)對(duì)新形勢(shì)下糧食安全風(fēng)險(xiǎn)。

圖5 “三位一體”糧食安全戰(zhàn)略保障體系

(一)以加強(qiáng)三大能力建設(shè)為中心的“三位一體”戰(zhàn)略保障體系

1.加強(qiáng)糧食生產(chǎn)能力建設(shè)

在戰(zhàn)術(shù)上，糧食生產(chǎn)過多會(huì)導(dǎo)致庫存壓力加大和財(cái)政負(fù)擔(dān)增加，所以需要將糧食“藏”于“土地”和“科技”；在戰(zhàn)略上，要將提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力放在更加突出的位置，全面增強(qiáng)糧食生產(chǎn)能力。所以，必須推動(dòng)“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略實(shí)施，保住耕地“命根子”，強(qiáng)化科技尤其是種業(yè)科技創(chuàng)新“第一動(dòng)力”，筑牢糧食安全的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。從糧食生產(chǎn)“根本在耕地、命脈在水利、出路在科技、動(dòng)力在政策”的論述出發(fā)，立足于糧食生產(chǎn)能力建設(shè)，在提高糧食生產(chǎn)能力上開辟新途徑，挖掘新空間，培育新優(yōu)勢(shì)，取得新突破。

2.加強(qiáng)國(guó)際治理能力建設(shè)

新形勢(shì)下，自然災(zāi)害頻發(fā)和地緣政治沖突等誘發(fā)糧食供應(yīng)鏈安全風(fēng)險(xiǎn)愈發(fā)凸顯。我國(guó)面臨不利的國(guó)際糧食輿論、國(guó)際糧價(jià)波動(dòng)、國(guó)際糧食供應(yīng)斷裂、國(guó)際糧食運(yùn)輸中斷和國(guó)際糧食需求暴增等風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，國(guó)際話語權(quán)提升也為我國(guó)深入?yún)⑴c全球糧食安全治理提供了條件。例如，“糧食現(xiàn)代供應(yīng)鏈發(fā)展及投資國(guó)際論壇”已經(jīng)連續(xù)四年在北京舉辦，該論壇就國(guó)際糧食安全議題進(jìn)行溝通交流，有助于提升我國(guó)在世界糧食市場(chǎng)上的影響力。聚焦于國(guó)際治理能力建設(shè)，有助于我國(guó)實(shí)現(xiàn)從規(guī)則的遵守者向參與者和制定者轉(zhuǎn)變，確保糧食供應(yīng)具有韌性和品種實(shí)現(xiàn)優(yōu)化。

3.加強(qiáng)應(yīng)急管理能力建設(shè)

黨的十八大以來，我國(guó)糧食庫存不斷增加，尤其是稻谷和小麥等口糧作物庫存持續(xù)處于高位。2020年，我國(guó)充實(shí)了36個(gè)大中城市主城區(qū)及市場(chǎng)易波動(dòng)地區(qū)成品糧儲(chǔ)備規(guī)模，設(shè)立各級(jí)糧食市場(chǎng)信息監(jiān)測(cè)點(diǎn)超11000萬個(gè)，糧食應(yīng)急供應(yīng)網(wǎng)點(diǎn)43573家⑩。充裕的糧食庫存有力保障了國(guó)家糧食安全，有效應(yīng)對(duì)了國(guó)內(nèi)外各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。但是，巨大的庫存量也會(huì)浪費(fèi)資源，并且容易引發(fā)市場(chǎng)扭曲和威脅糧食安全。同時(shí)，外部世界正在快速變化，不同級(jí)別的緊急情況或者突發(fā)情況將對(duì)我國(guó)的應(yīng)急管理舉措提出不同要求。聚焦于應(yīng)急管理能力建設(shè)，要推動(dòng)倉儲(chǔ)、物流和應(yīng)急設(shè)施建設(shè)，確保糧食在任何時(shí)期、任何情況下都能“產(chǎn)得出、供得上、供得優(yōu)”。

綜上所述，在不可逆的國(guó)內(nèi)趨勢(shì)下，加強(qiáng)糧食生產(chǎn)能力建設(shè)，主要是應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，以實(shí)現(xiàn)糧食總量供給充足和品質(zhì)提升；在不確定的國(guó)際環(huán)境下，加強(qiáng)國(guó)際治理能力建設(shè)，主要是應(yīng)對(duì)新型風(fēng)險(xiǎn)，以確保糧食供應(yīng)具有韌性和品種實(shí)現(xiàn)優(yōu)化；在不穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)態(tài)勢(shì)下，加強(qiáng)應(yīng)急管理能力建設(shè)，主要是應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)疊加，以實(shí)現(xiàn)糧食宏觀調(diào)控，確保國(guó)民在任何情況下都能“買得到、買得起”。當(dāng)然，需要特別說明的是，三類新形勢(shì)、三種風(fēng)險(xiǎn)和三種能力建設(shè)之間并不是一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系，而是相互交織、共同作用的關(guān)系。“三位一體”糧食安全戰(zhàn)略保障體系的核心是以三種能力建設(shè)來應(yīng)對(duì)新形勢(shì)下我國(guó)糧食安全各種風(fēng)險(xiǎn)，最終實(shí)現(xiàn)確保糧食安全的戰(zhàn)略目標(biāo)。

(二)構(gòu)建“三位一體”糧食安全戰(zhàn)略保障體系的對(duì)策建議

在新形勢(shì)下構(gòu)建“三位一體”糧食安全戰(zhàn)略保障體系亟待推動(dòng)政策轉(zhuǎn)型，從提升糧食競(jìng)爭(zhēng)力、深入實(shí)施“兩藏”戰(zhàn)略、優(yōu)化糧食支持保護(hù)政策體系和構(gòu)建“節(jié)糧減損”機(jī)制四個(gè)方面提升我國(guó)糧食生產(chǎn)能力，從積極參與全球治理和支持企業(yè)“走出去”兩個(gè)方面提升國(guó)際治理能力，從完善倉儲(chǔ)、物流和應(yīng)急等設(shè)施與劃分突發(fā)事件等級(jí)并制定預(yù)案兩個(gè)方面提升應(yīng)急管理能力，以保障我國(guó)長(zhǎng)久可持續(xù)的糧食安全。

1.提升糧食競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)種糧收益空間擴(kuò)大和糧食品質(zhì)提高

首先，從成本優(yōu)勢(shì)看，提高糧食競(jìng)爭(zhēng)力需要降低種糧成本、提高種糧收益。一方面，通過優(yōu)化生產(chǎn)組織形式、擴(kuò)大糧食經(jīng)營(yíng)規(guī)模、發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)、擴(kuò)大公共服務(wù)投入等方式，在降低人工成本和租金成本的同時(shí)提高勞動(dòng)生產(chǎn)率；另一方面，通過農(nóng)藝技術(shù)創(chuàng)新與運(yùn)用、生物育種、糧食生產(chǎn)與二三產(chǎn)業(yè)融合等方式，提高糧食品質(zhì)、土地生產(chǎn)率和種糧收益。其次，從差異化優(yōu)勢(shì)看，提高糧食競(jìng)爭(zhēng)力需要形成特色糧食品牌，通過錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)對(duì)沖成本劣勢(shì)。要培育以區(qū)縣、山川等命名的特色糧食品牌，優(yōu)化品類布局和提高產(chǎn)品質(zhì)量。最后，從國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)看，我國(guó)始終重視糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展，鼓勵(lì)和推動(dòng)糧食產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈和價(jià)值鏈融合發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)糧食的價(jià)值增值和競(jìng)爭(zhēng)力提升。

2.深入實(shí)施“兩藏”戰(zhàn)略，鞏固糧食生產(chǎn)根基與拓展糧食邊界

首先，通過“藏糧于地”鞏固糧食生產(chǎn)根基。一方面，提高耕地質(zhì)量，特別是完善高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的政策安排。摸清高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的實(shí)際情況，提高宜機(jī)化在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)驗(yàn)收考核中的權(quán)重，引導(dǎo)并鼓勵(lì)社會(huì)資金特別是集體資金參與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，提高高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的投入標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，完善水利設(shè)施。加強(qiáng)農(nóng)田水利和重大水利工程建設(shè)，推動(dòng)水利項(xiàng)目納入國(guó)家總體建設(shè)規(guī)劃。加大各級(jí)財(cái)政對(duì)灌區(qū)工程建設(shè)和維修養(yǎng)護(hù)的投入力度，持續(xù)提升灌溉保障能力和服務(wù)水平。設(shè)立水利工程管護(hù)資金，制定資金管理辦法，落實(shí)農(nóng)田水利設(shè)施管理責(zé)任。其次，通過“藏糧于技”拓展糧食邊界。推動(dòng)種業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、生物育種技術(shù)突破。加強(qiáng)育種基地的配套設(shè)施建設(shè)，重點(diǎn)推進(jìn)良種繁育基地建設(shè)，創(chuàng)建并設(shè)立現(xiàn)代種業(yè)產(chǎn)業(yè)園，依托基地建設(shè)平臺(tái)打通推廣應(yīng)用最后一公里。持續(xù)開展種業(yè)監(jiān)管執(zhí)法年活動(dòng)，凈化種業(yè)市場(chǎng)。最后，堅(jiān)持大食物觀，通過科技創(chuàng)新促進(jìn)生物資源向生物產(chǎn)業(yè)發(fā)展。同時(shí)，構(gòu)建“生態(tài)修復(fù)農(nóng)業(yè)”理念，運(yùn)用現(xiàn)代生物技術(shù)和工程技術(shù)在生態(tài)惡劣、環(huán)境退化的土地上發(fā)展農(nóng)業(yè)。

3.優(yōu)化糧食支持保護(hù)政策體系，推進(jìn)國(guó)內(nèi)政策與國(guó)際規(guī)則協(xié)調(diào)

首先，明確國(guó)際規(guī)則下我國(guó)糧食支持保護(hù)政策的補(bǔ)貼空間，最大程度用好政策補(bǔ)貼空間。創(chuàng)新補(bǔ)貼方式，避免與國(guó)際規(guī)則沖突。其次，推動(dòng)“黃箱”政策向“綠箱”政策轉(zhuǎn)變，擴(kuò)大“綠箱”政策的補(bǔ)貼規(guī)模。探索科學(xué)合理的綜合支持量測(cè)算方式，提高“黃箱”政策的支持空間。研究制定并探索實(shí)施“藍(lán)箱”政策，在國(guó)際規(guī)則允許范圍內(nèi)切實(shí)保護(hù)糧農(nóng)收益。再次，穩(wěn)定和完善糧食最低收購價(jià)政策。根據(jù)不同地區(qū)的糧食生產(chǎn)時(shí)間，適當(dāng)延長(zhǎng)或者提前執(zhí)行糧食最低收購價(jià)預(yù)案；加強(qiáng)糧食收購監(jiān)管工作，堅(jiān)持市場(chǎng)化收購和政策性收購并行，確保農(nóng)民“種糧賣得出”。最后，推動(dòng)國(guó)際規(guī)則的修訂。加強(qiáng)國(guó)際規(guī)則研究，積極參與國(guó)際規(guī)則制定，千方百計(jì)地嘗試修訂國(guó)際規(guī)則中“雙標(biāo)”之處。

4.構(gòu)建“節(jié)糧減損”機(jī)制，減少糧食在各個(gè)環(huán)節(jié)的不必要浪費(fèi)

首先，堅(jiān)持體系化、全鏈條的觀念，分品種評(píng)估我國(guó)糧食在生產(chǎn)、流通、存儲(chǔ)、加工、消費(fèi)環(huán)節(jié)的浪費(fèi)情況，定期發(fā)表《中國(guó)食物浪費(fèi)紅皮書》。其次，確定“節(jié)糧減損”目標(biāo)，強(qiáng)化節(jié)糧減損法律規(guī)范建設(shè)，采取有力措施堅(jiān)決打擊糧食浪費(fèi)行為。再次，強(qiáng)化“節(jié)糧減損”科技創(chuàng)新成果應(yīng)用，提升糧食倉儲(chǔ)科技水平和農(nóng)戶儲(chǔ)糧技術(shù)水平，制定糧食在各個(gè)環(huán)節(jié)的損失標(biāo)準(zhǔn)，減少糧食在生產(chǎn)、流通、存儲(chǔ)和加工環(huán)節(jié)的不必要浪費(fèi)。最后，營(yíng)造糧食節(jié)約氛圍，加強(qiáng)宣傳教育，培養(yǎng)節(jié)約習(xí)慣。自古以來，我國(guó)在珍惜糧食、節(jié)約節(jié)儉方面，有著豐富的文化積淀。要加強(qiáng)教育引導(dǎo)，樹立糧食節(jié)約典型；制定餐飲消費(fèi)行為準(zhǔn)則，踐行“光盤行動(dòng)”。

5.積極參與全球治理，提升我國(guó)在國(guó)際糧食市場(chǎng)中的話語權(quán)和定價(jià)權(quán)

首先，進(jìn)一步擴(kuò)大糧食現(xiàn)代供應(yīng)鏈發(fā)展及投資國(guó)際論壇等國(guó)際會(huì)議的影響力，就國(guó)際糧食安全議題進(jìn)行溝通交流，對(duì)外明確公布中國(guó)的政策主張和意見，切實(shí)提升國(guó)際對(duì)中國(guó)的認(rèn)同感。其次，構(gòu)建全球糧食信息搜集分析發(fā)布機(jī)制，發(fā)揮我國(guó)國(guó)際影響力不斷擴(kuò)大的優(yōu)勢(shì)，依托中外科研合作項(xiàng)目，充分利用相關(guān)國(guó)際組織的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，擴(kuò)大信息來源，強(qiáng)化信息采集，提高信息質(zhì)量，提升信息分析能力，定期發(fā)表或即時(shí)發(fā)布全球糧食的靜態(tài)信息和動(dòng)態(tài)信息。同時(shí)，要關(guān)注各國(guó)保障糧食安全的有效措施及其效果，挖掘各國(guó)專項(xiàng)工作亮點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)。最后，構(gòu)建全球糧食安全監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)機(jī)制，建立健全涵蓋全球各個(gè)區(qū)域的糧油供需平衡調(diào)查體系，從供求關(guān)系、成本收益、進(jìn)出口變化、糧食金融化和能源化等多個(gè)維度構(gòu)建糧食安全預(yù)警模型，劃分警情層級(jí)并評(píng)估影響范圍，做好緊急預(yù)案。

6.支持企業(yè)“走出去”，加強(qiáng)與“一帶一路”沿線國(guó)家的合作

首先，培育或組建大型跨國(guó)糧食企業(yè)開展國(guó)際貿(mào)易。提高對(duì)跨國(guó)糧商的全資收購力度，增加對(duì)國(guó)際糧源及其物流通道的控制能力，確保我國(guó)在全球糧食核心產(chǎn)區(qū)具有重要的戰(zhàn)略資源。其次，促進(jìn)糧食進(jìn)口來源、渠道和結(jié)構(gòu)的多元化。支持企業(yè)“走出去”和“引進(jìn)來”。通過“引進(jìn)來”吸引國(guó)外資本和先進(jìn)技術(shù)，提高我國(guó)糧食生產(chǎn)能力，與國(guó)內(nèi)資本和技術(shù)形成互補(bǔ)；通過“走出去”，提高國(guó)內(nèi)糧食企業(yè)的國(guó)際影響力，探索國(guó)際糧食合作模式，擴(kuò)大對(duì)外直接投資，加強(qiáng)與其他糧食出口國(guó)的溝通和貿(mào)易合作。最后，構(gòu)建國(guó)家和區(qū)域多邊合作機(jī)制與全球糧食安全治理機(jī)制。深化南南合作，以及我國(guó)與“一帶一路”沿線國(guó)家和地區(qū)的糧食合作。后疫情時(shí)代，我國(guó)要堅(jiān)持并推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體，有效解決發(fā)展中國(guó)家特別是不發(fā)達(dá)國(guó)家居民的營(yíng)養(yǎng)健康問題，展現(xiàn)負(fù)責(zé)任大國(guó)形象。堅(jiān)持并弘揚(yáng)多邊主義和共商共建共享的全球治理觀，主動(dòng)承擔(dān)國(guó)際責(zé)任，促進(jìn)形成國(guó)際糧食安全新局面。

7.完善倉儲(chǔ)、物流和應(yīng)急等設(shè)施，健全糧食應(yīng)急保障體系

首先，完善倉儲(chǔ)體系建設(shè)。根據(jù)形勢(shì)變化，科學(xué)把握輪換時(shí)機(jī)和節(jié)奏，確定糧食儲(chǔ)備的目標(biāo)、功能和規(guī)模，必要時(shí)及時(shí)調(diào)整輪換數(shù)量和品種結(jié)構(gòu)。推進(jìn)糧食產(chǎn)后服務(wù)體系建設(shè)，加強(qiáng)質(zhì)檢體系建設(shè)，夯實(shí)糧食儲(chǔ)備基礎(chǔ)。其次，完善物流體系建設(shè)。規(guī)范糧食流通秩序，著力健全國(guó)家物資儲(chǔ)備標(biāo)準(zhǔn)化體系，加強(qiáng)糧食宏觀調(diào)控。依據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口數(shù)量、結(jié)構(gòu)等實(shí)際情況，建立健全糧食應(yīng)急保供網(wǎng)絡(luò)。最后，完善應(yīng)急設(shè)施建設(shè)。建立糧食安全預(yù)警體系，完善糧食應(yīng)急預(yù)案體系，加強(qiáng)糧食儲(chǔ)備基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化建設(shè)。提升儲(chǔ)糧藥劑科技水平、糧食庫存質(zhì)量在線監(jiān)測(cè)技術(shù)水平和糧食物流減損技術(shù)水平，推動(dòng)糧食行業(yè)信息化建設(shè)，建設(shè)“智慧糧庫”。

8.劃分突發(fā)事件等級(jí)并制定預(yù)案，確保我國(guó)糧食安全

一方面，依據(jù)不同性質(zhì)、不同影響劃分突發(fā)事件等級(jí)。以影響我國(guó)海運(yùn)進(jìn)口的突發(fā)事件為例，可將其劃分為“弱對(duì)抗”“強(qiáng)對(duì)抗”和“戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)”三個(gè)等級(jí)。另一方面，根據(jù)突發(fā)事件等級(jí)制定合理預(yù)案。我國(guó)國(guó)外糧食進(jìn)口主要是飼料用糧，由此，在弱對(duì)抗、部分國(guó)家限制出口的情景下，緊急預(yù)案是增加本土供給和豐富進(jìn)口來源以保障飼料用糧供給；在強(qiáng)對(duì)抗、海運(yùn)進(jìn)口可能被切斷的情景下，緊急預(yù)案是增加本土供給和陸路通道進(jìn)口以保障飼料用糧供給；在戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)、海運(yùn)進(jìn)口完全被切斷的極端情景下，飼料用糧依靠國(guó)內(nèi)無法得到保障，緊急預(yù)案是產(chǎn)品替代、生產(chǎn)替代和消費(fèi)替代。例如，使用木本油料替代我國(guó)植物油生產(chǎn)和進(jìn)口，節(jié)約大豆以滿足飼料用量；使用具有較大產(chǎn)量的土豆和紅薯替代玉米，或者使用棉籽粕、葵花籽粕等替代大豆粕，擴(kuò)大飼料用糧的范圍。

注釋

①此處數(shù)據(jù)源于國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)價(jià)格司主編：《全國(guó)農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2021年版。②此處數(shù)據(jù)源于寧吉喆：《以確定性舉措對(duì)沖不確定性因素》，騰訊網(wǎng)，https://new.qq.com/rain/a/20220930A09YVE00，2021年12月26日。③采購經(jīng)理指數(shù)(PMI)是指通過對(duì)企業(yè)采購經(jīng)理的月度調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計(jì)匯總、編制而成的指數(shù)，它涵蓋了企業(yè)采購、生產(chǎn)、流通等各個(gè)環(huán)節(jié)，包括制造業(yè)和非制造業(yè)領(lǐng)域；綜合PMI產(chǎn)出指數(shù)由制造業(yè)生產(chǎn)指數(shù)與非制造業(yè)商務(wù)活動(dòng)指數(shù)加權(quán)求和而成，權(quán)數(shù)分別為制造業(yè)和非制造業(yè)占GDP的比重；此處數(shù)據(jù)由作者在國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站(https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=A01)查詢相關(guān)數(shù)據(jù)并整理計(jì)算所得。④國(guó)合平在《中國(guó)為保障世界糧食安全作出積極貢獻(xiàn)》一文中指出：“近期，全球熱議‘糧食危機(jī)’，一批別有用心的勢(shì)力趁機(jī)企圖把‘糧食危機(jī)’生搬硬套進(jìn)‘中國(guó)威脅論’敘事。他們聲稱：中國(guó)在全球市場(chǎng)搶購并超量囤積糧食，加劇全球糧食短缺；中國(guó)去年向世界糧食計(jì)劃署提供的資助不及美千分之一；中國(guó)面對(duì)‘糧食危機(jī)’無動(dòng)于衷，‘只有中國(guó)才能解決問題，但它是否愿意幫助存疑’；等等”。參見國(guó)合平：《中國(guó)為保障世界糧食安全作出積極貢獻(xiàn)》，《人民日?qǐng)?bào)》2022年6月3日。⑤此處數(shù)據(jù)由作者在海關(guān)總署網(wǎng)站(http://www.customs.gov.cn/customs/302249/zfxxgk/ 2799825/302274/index.html)查詢相關(guān)數(shù)據(jù)并整理計(jì)算所得。⑥非傳統(tǒng)因素包括石油價(jià)格、生物質(zhì)能源發(fā)展、金融投機(jī)資本等。⑦此處數(shù)據(jù)源于《極端事件接二連三 潛藏危機(jī)逐漸“浮出水面”》，《中國(guó)氣象報(bào)》2021年10月22日。⑧此處數(shù)據(jù)由作者在世界貿(mào)易組織網(wǎng)站(https://www.wto.org/english/res_e/res_e.htm)查詢相關(guān)數(shù)據(jù)并整理計(jì)算所得。⑨此處數(shù)據(jù)由作者在聯(lián)合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織網(wǎng)站(https://www.fao.org/worldfoodsituation/foodpricesindex/zh/)查詢相關(guān)數(shù)據(jù)并整理計(jì)算所得。⑩此處數(shù)據(jù)源于國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局編：《2021中國(guó)糧食和物資儲(chǔ)備發(fā)展報(bào)告》，人民出版社2021年版。