以新時代首都發展統領社會治理現代化

袁振龍

2023年是貫徹落實黨的二十大精神，推進新時期首都發展的啟動之年，是“十四五”時期承上啟下，提升社會治理能力，推進社會治理現代化的關鍵一年。黨的二十大提出，新時代新征程中國共產黨的使命任務是“團結帶領全國各族人民全面建成社會主義現代化強國、實現第二個百年奮斗目標，以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興”[1]，對“全面推進依法治國，推進法治中國建設”和“推進國家安全體系和能力現代化，堅決維護國家安全和社會穩定”等作出詳細部署，明確要求“積極發展基層民主、提高公共安全治理水平、完善社會治理體系”，以“建設更高水平的平安中國，以新安全格局保障新發展格局”[2]，對推進社會治理工作作出具體部署。中國共產黨北京市第十三次代表大會明確提出要“以新時代首都發展為統領”，“推進首都治理體系和治理能力現代化”[3]，為首都社會治理發展指明了方向。結合北京社會治理面臨的形勢和存在的問題，加強和改進社會治理工作，提高公共安全治理水平，不斷完善首都超大城市治理體系，提升社會治理能力，持續推進首都社會治理體系和治理能力現代化。

一、首都社會治理現代化面臨的新形勢

（一）國際形勢發展變化對首都社會治理現代化提出新要求

黨的二十大報告指出，“我國發展進入戰略機遇和風險挑戰并存、不確定性預料因素增多的時期，各種‘黑天鵝’‘灰犀牛’事件隨時可能發生。我們必須增強憂患意識，堅持底線思維，做到居安思危、未雨綢繆，準備經受風高浪急甚至驚濤駭浪的重大考驗”[4]。世界變局加快演進，我們必須時刻跟蹤研究全球性通脹、全球性經濟危機、全球能源危機、全球糧食危機、全球產業鏈供應鏈脫鉤斷鏈、國際科技創新等國際形勢的發展變化，深刻分析國際形勢發展變化對我國的機遇和挑戰，首都社會治理工作必須堅持底線思維，謀之于未發，慮之于未有，做好各種極端情況的政策儲備、應急預案和應對準備，加強戰略儲備基礎設施建設，加大戰略資源儲備廣度和深度，有備無患，確保首都安全穩定大局。

（二）經濟社會發展新形勢對首都社會治理現代化提出新要求

當前，國際經濟尚處于下行周期，世界經濟復蘇乏力，國際經濟發展處于不確定性的籠罩之下，人們普遍對國際經濟發展的預期不高。我國堅持穩中有進總思路，倡導高質量發展，成為新冠疫情暴發以來實現經濟正增長的少數主要經濟體之一，也是實現經濟正增長的唯一主要經濟體，但與疫情發生前相比，近幾年我國經濟增速明顯慢于往年，經濟下行趨勢依然存在。但要看到，我國經濟韌性強、潛力大、活力足，各項政策效果持續顯現，2023年經濟運行總體回升向好，要堅定做好經濟工作的信心[5]。我們要緊密跟蹤關注我國經濟發展變化對社會發展的影響與制約，適時調整優化相關的社會治理政策措施和資源力量配置，切實加強薄弱環節薄弱領域薄弱區域的社會治理，維護好首都安全穩定大局。

（三）首都特殊地位對社會治理現代化提出更高要求

北京作為首都的特殊地位，對北京社會治理工作提出了很高要求。中國共產黨北京市第十三次代表大會明確指出，必須牢固堅守首都城市戰略定位，堅持把“四個中心”“四個服務”作為引領城市發展的定向標，自覺從國家戰略要求出發來謀劃和推動北京自身發展，持續優化提升首都功能，全力維護首都安全穩定，更好服務黨和國家工作大局；必須始終把人民對美好生活的向往作為奮斗目標，在發展中保障和改善民生，促進社會公平正義，積極構建有效的超大城市治理體系，努力讓發展成果更多更公平惠及全體人民。黨代會還明確指出，前進道路上有許多困難挑戰，工作還存在一些不足：“四個中心”功能建設、“四個服務”水平與黨和人民要求相比還有差距；人口資源環境矛盾依然突出，治理“大城市病”任重道遠；城鄉區域間發展不平衡不充分問題仍然突出，民生保障、公共安全等領域還有不少短板。

二、當前首都社會治理工作存在的問題

當前，首都社會治理工作已經取得較為顯著的成績，但無庸諱言，與治理體系與治理能力現代化的要求相比，與廣大市民美好生活的需要相比，首都社會治理工作依然存在一些值得關注和解決的問題。

（一）社會治理規劃實施的力度有待進一步加強

北京市十分重視社會治理工作，“十三五”時期就率先制定并認真實施《北京市“十三五”時期社會治理規劃》，確保重點任務的完成和目標任務的實現。在“十三五”社會治理成就基礎上，2021年北京市制定并公布《北京市“十四五”時期社會治理規劃》，明確提出“十四五”時期北京社會治理工作的總體要求、基本思路、主要目標、具體指標、重點任務和保障措施。2021年和2022年受疫情持續蔓延沖擊的影響，基層工作人員的時間和精力主要忙于疫情防控、服務保障等工作，財政資金、人力資源物資等優先投入疫情防控等相關工作，用于社會治理其他領域的投入有所減少，一些基層社會治理工作抓得還不細不實，工作基礎還不夠牢固，與規劃規定的要求存在一定差距。“十四五”時期到2023年時間已經過半，完成規劃任務的時間更顯緊迫，需要完成的規劃目標任務和具體指標需相關各方進一步加大實施力度，確保規劃規定的重點任務和目標指標如期實現。

（二）社會治理社會參與的空間有待進一步擴大

疫情期間，由于全球性公共衛生危機的持續蔓延、逆全球化趨勢抬頭、經濟發展出現下行趨勢，各級政府由于財政收入減少，原本用于購買社會組織服務的相關項目被削減甚至取消。由于過度依賴政府購買服務項目帶來的收入，發展韌性不足，組織缺乏柔性生存策略，一些社會組織難以為繼不得不裁減工作人員甚至停止運營。只有少數實力較為雄厚的社會組織能繼續獲得相關項目繼續運營，但項目數量和項目經費也明顯減少，社會組織參與社會治理的廣度和深度均出現明顯退縮，社會主體發展和社工人才培養均有所遲滯。“十四五”時期社會組織培育數量、品牌社會組織建設、社會工作專業服務機構培育及社會工作專業人才總量等目標的實現均遇到較大困難，社會治理多元社會參與的空間有待進一步擴大開放。

（三）社會治理的資源配置有待進一步優化

社會治理資源的配置總體上缺乏整體的社會治理資源需求評估與供給考量。社會治理規劃的實施、社會治理項目的確定、社會治理內容的明確、社會治理標準的確定、社會治理成效的考核與社會治理資源的配置關聯度不足，社會治理資源配置缺乏科學的頂層設計、具體的指導性標準和相關工作要求。基層社會治理資源的配置明顯存在一定的隨意性和盲目性，有很大的彈性和調整空間，缺乏明確的標準和要求，因此，部門之間、單位之間、區域之間、街道鄉鎮之間、社區（村）之間用于社會治理的資源存在較大的差別，呈現出不同的樣態。有的部門、單位、地區用較少的資源投入取得不錯的社會治理成效，有的部門、單位、地區用較多的資源投入也取得了不錯的社會治理成效，有的部門、單位、地區由于投入的資源較少社會治理成效有待改進，有的部門、單位、地區用較多的資源投入也沒有好的社會治理成效，這一現狀客觀反映了當前社會治理工作整體處于起步階段的特點，資源配置的起步階段特點制約了社會治理水平的整體提升。

（四）社會治理區域發展不平衡問題依然突出

受制于城鄉差異、區域差距、發展基礎、發展階段、人口結構、經濟水平、基礎設施、資源投入等諸多因素的影響，北京市存在著較為突出的社會治理區域發展不平衡問題。近年來，通過推進治理類街鄉鎮建設、治理類社區（村）建設、大型社區治理、高發案社區（村）治理等各項工作，社會治理區域發展不平衡的問題有所緩解，但區域發展不平衡的問題依然突出。主要表現為，中心城區建成時間長，之前配套的基礎設施標準低，不適應現代城市生活的需要，城市更新的任務較重；城市建成區平房院落、老舊小區較多，基礎設施陳舊破損，物業服務供給不足，已經到了大規模更新改造的時候，治理任務較為突出；新建居住區圍繞物業服務、停車管理、收益分配、物業收費等問題矛盾糾紛多發高發，成為城市治理的一個難點；城鄉結合部社區由于管理基礎薄弱、基礎設施不堪重負、公共服務供給不足等，歷史欠賬多、服務缺口大、服務管理人員不足、居民服務需求難以得到滿足，往往成為城市治理的痛點區域和市民投訴的熱點地區；郊區城區規模不斷擴大，新建社區公共服務供給相對不足，服務管理水平有待提升，社會治理工作提升任務較重。

三、進一步推進首都社會治理現代化的思路與措施

（一）以規劃實施為抓手，加大社會治理規劃實施的指導督導力度

社會治理規劃是指引北京社會治理工作的重要文件，其規定的重點任務必須得到全面認真的實施。北京市和各區均專門制定了“十四五”時期社會治理規劃，為北京社會治理工作描畫了清晰的路線圖。當前，是全面實施北京社會治理規劃、完成社會治理重點任務和目標指標的關鍵時期，我們要以規劃實施為抓手，把推進社會治理規劃實施作為未來三年工作的重中之重，擺在更加重要的位置加以推進。一是組織開展《北京市“十四五”時期社會治理規劃》自評自查。組織社會治理各責任部門和各區對本部門、本轄區社會治理各項重點任務的進展程度和主要目標的完成情況進行自評，查找工作差距，找準工作努力方向，進一步落實工作責任，制定更具操作性的工作計劃，穩步推進工作。二是對《北京市“十四五”時期社會治理規劃》進行第三方中期評估。聘請第三方運用問卷調查、走訪座談、實地考察等評估方法，充分聽取居民群眾和專家意見，對《北京市“十四五”時期社會治理規劃》進行第三方評估，找出北京社會治理工作的短板和差距，提出進一步實施規劃的對策建議。三是組織開展規劃實施重點檢查。針對“規劃”中承擔重點任務較多的部門和單位、社會治理基礎相對薄弱或社會治理任務相對繁重的區和街道（鄉鎮）進行重點檢查，和專家一起查找問題，分析原因，探索完善規劃任務、實現規劃目標的路徑和措施，通過“一部門一策”“一單位一策”“一區一策”“一街（鄉鎮）一策”“一社區（村）一策”等方式，細化社會治理結對幫扶措施，有針對性幫助重點難點部門、區、街道（鄉鎮）克服困難，加大社會治理規劃實施力度，力爭如期完成規劃任務，實現規劃目標，為全市社會治理規劃的完成奠定堅實的基礎。

（二）以深化接訴即辦改革為載體，進一步完善超大城市治理體系

接訴即辦改革是首都堅持黨建引領服務群眾的有效機制，是推進超大城市治理創新的重要載體，是超大城市治理創新的“首都樣板”。未來要堅持以群眾訴求驅動超大城市治理，進一步暢通和規范群眾訴求表達渠道、利益協調和權益保護渠道，在提升“接訴即辦”質效的同時，進一步豐富和完善“未訴先辦”“主動治理”“共建共治”“協商治理”等工作機制，完善超大城市治理體系。當前來看，區級政府、基層街道鄉鎮和社區（村）根據歷年投訴情況和問題分布，通過各種方式在進行主動治理，城市治理的其他主體如市區政府部門、平臺企業、公共服務企業和物業企業等也要積極行動起來，開展自查自糾正，根據新的形勢調整不合理的政策措施、改進服務方式和算法管理等，補齊超大城市治理的短板。一是推動政府部門主動治理。二是推動平臺企業主動治理。三是推動公共服務企業和物業企業主動治理。

（三）以“每月一題”為突破口，通過高頻共性難點問題的解決推動治理難題的破局

“每月一題”作為全市范圍內解決高頻共性難點問題的重要突破口，在北京社會治理工作處于“尖兵”地位，承擔著突破攻堅社會治理高頻共性難點問題的重點任務，是北京推進接訴即辦改革的重要工作機制，是未來北京市深化“接訴即辦”改革工作的重中之重，也是北京推進社會治理工作、開展主動治理的重要利器。未來要持續用好“每月一題”工作機制，堅持推動高頻共性難點問題的解決。一是總結并推廣“每月一題”場景化治理經驗。二是進一步完善“每月一題”年度動態調整機制。三是完善區級“每月一題”工作機制。

（四）以治理類街鄉鎮為重點，著力解決社會治理發展不平衡的問題

通過確定一定的標準，從全市343個街道鄉鎮中動態篩選出一些重點街道鄉鎮，納入治理類街鄉鎮進行重點整治，通過重點投入力量資源著力改善重點街道鄉鎮基礎設施的短板和存在的突出問題，是北京深化接訴即辦改革的重要工作機制，是解決社會治理發展不平衡問題的重要渠道，是區域主動治理的“主戰場”。治理類街鄉鎮工作實質上是一種注意力分配機制，通過把力量和資源集中投向通過一定標準篩選出來的重點街道（鄉鎮），讓這些群眾訴求較多的街道（鄉鎮）得到上級政府部門的更多指導和關注，為這些治理存在較多困難的街道（鄉鎮）提供更多的政策支持和資源傾斜，切實推動社會治理資源向薄弱區域集中，力爭在較短時間內切實提升重點區域社會治理能力和水平，從而使全市社會治理發展更趨均衡。未來，重點從以下幾個方面推進工作：一是固化推廣“方案+清單”①整治提升工作經驗。進一步總結實踐中形成的“整治提升方案”+“四清單”工作機制，發揮市疏整促專項辦統籌、市級部門牽頭、各區主責協同治理機制作用，充分發揮治理類街鄉鎮市級補助資金的牽引作用，加大創新政策集成力度，集中力量破解一批群眾訴求集中的重難點問題。二是完善“未進先治”②預警約談機制。對各區已經開展的“未進先治”預警約談機制進行總結，指導基層持續創新，形成基層主動治理新格局。三是持續推進區域治理提升工程。

（五）以推進市域社會治理現代化為切入點，進一步提升平安北京建設水平

對北京來說，推進市域社會治理強調的是通過充分發揮區級黨委政府統籌各類力量資源的優勢，充分發揮政法、公安、檢察院、法院、司法、信訪、交通、應急管理、城市管理、民政等機關主力軍作用，努力把社會矛盾糾紛和各類風險隱患化解在市域范圍內，這是推進平安北京建設的一個重要抓手，與平安北京建設的各項工作緊緊地融合在一起。推進市域社會治理現代化，就是要通過推進完善市域社會治理體系，提升市域社會治理能力，不斷推進市域社會治理現代化，全面提升市域范圍內防范化解政治風險、防范化解社會治安風險、防范化解社會矛盾糾紛風險、防范化解公共安全隱患、防范化解網絡安全風險等各項工作的能力和水平。當前，市域社會治理現代化2020—2022年第一期試點工作已經結束，2023—2025年第2期試點已經啟動。要全面總結第一期市域社會治理現代化試點工作總結，進一步完善市域社會治理現代化第二期試點工作，推動全市市域社會治理現代化試點工作提升水平，深化平安北京建設，切實守護一方平安，建設更高水平的平安北京，不斷增強人民群眾獲得感、幸福感和安全感。具體說來，一是持續推進城鄉公共安全隱患排查整改行動。二是持續完善首都立體化社會治安防控體系。

（六）以城市更新行動為平臺，著力推動北京城市面貌提質改善

城市更新行動是改善人居環境和安全條件的重要載體，是滿足人民群眾“七有”要求和“五性”需求的重要渠道，是推進首都城市治理的有力抓手。要著眼于滿足和實現城市讓人民生活更美好的需求，著力完善城市空間結構和功能布局，推動城市建成區認真落實城市更新行動計劃。具體說來，一是加快“十四五”時期重點街區城市更新步伐。聚焦“十四五”時期178個城市更新重點街區，分階段落實城市更新的具體任務、項目構成、工作清單和重點領域，明確責任單位和責任人，有序加快重點街區更新步伐。二是探索完善老舊小區長效管理機制。老舊小區基礎設施滯后、人居環境差，已經成為市民投訴的焦點，加快推進老舊小區改造成為北京推進城市治理的重點任務。聯合中央、市屬等產權單位，健全政府、社會、居民多方資金共擔機制，探索老舊小區物業公司微利少利經營模式，完善老舊小區改造和長效服務管理機制。三是統籌規劃利用疏解騰退空間資源。城市更新不搞大拆大建，除城鎮棚戶區改造外，原則上不包括房屋征收、土地征收、土地儲備、房地產一級開發等項目，這對城市更新行動的資金平衡提出了更高的要求。要通過聯合相關各方主體，充分挖掘項目周邊資源和發展潛力，加強政策創新集成，對接中關村科技創新資源，高效統籌利用騰退空間資源，推動低效產業園區“騰籠換鳥”和老舊廠房更新改造，增強城市街區活力，推進職住平衡，恢復傳統商圈活力。

（七）以社區治理為主陣地，進一步推動社會治理資源向基層傾斜

發揮基層社區（村）密切聯系群眾、就近提供便利服務、處在發現和解決問題第一線的重要作用，廣泛組織動員街道（鄉鎮）、社區（村）轄區單位、產權單位、物業公司、專業社工機構、社區社會組織、網格員、安全管理員、社區志愿者、治安積極分子、人民調解員、樓門院長、社區黨員、在職黨員等方方面面力量的作用，整合力量資源，把基層社區（村）作為構建社會治理共同體的主陣地，持續推動社會治理力量和資源向基層下沉，向基層傾斜。具體說來，主要從以下幾個方面著力：一是總結固化推廣治理類社區（村）工作機制。對各區治理類社區（村）工作機制做法進行總結，形成一套對全市有指導推廣價值的治理類社區（村）工作辦法，以指導更多的社區（村）積極開展主動治理，未訴先辦，推動基層社區治理能力的整體提升。二是發揮社區網格化服務管理機制作用。進一步總結北京市網格化服務管理機制經驗，進一步完善網格員使用管理辦法，指導社區工作者、網格員等在解決群眾身邊事發揮主力軍作用，鼓勵基層工作人員向前一步，貼近一步，主動聽取居民群眾和轄區單位的意見建議，開展未訴先辦，主動治理。三是加大基層服務管理資源保障力度。依托社區服務專項資金、項目專項經費、社區基金會等各類不同來源的資金，根據基層服務管理實際需要，建立完善基層服務管理資源保障機制，加強基層服務管理資金規范管理，鼓勵基層社區根據民意訴求主動擔當作為，主動解決問題，主動提供并不斷改進服務。