鄉村振興視域下農地流轉合同制度的規范適用

□黃林英

土地流轉是我國農村土地制度改革進程中的一個重要問題。農民可以繼續保持土地承包權，通過土地流轉取得收入，并將土地資源進行集中利用。隨著農村土地流轉的不斷發展，也帶來了大量土地流轉問題：土地流轉率不增反降、流轉程序爭議多、農民權益保障困難等，都是農村土地流轉中較為突出的問題。大量法學研究表明，合同制度在農村土地流轉中的應用和探討較少，規范和治理農村土地流轉時，合同制度的理解和運用也比較少。簽訂書面合同土地流轉是我國現行法律的明文規定，而土地流轉實踐中卻仍然存在明顯的“重口頭、輕書面”現象。在中國裁判文書網中以“民事案由”“土地流轉”“合同”為關鍵詞進行檢索2017—2021年的案件數量，計算涉及土地流轉合同糾紛的案件在所有土地糾紛案件中的占比，得到以下數據：2017年6212 件，占比57.6%；2018年8489 件，占比59.8%；2019年8745 件，占比56.1%；2020年7389 件，占比55.7%；2021年4978 件，占比58.5%。數據表明近五年來，土地流轉中最主要的糾紛類型為涉及土地流轉合同相關的糾紛。書面合同是防范風險的有效工具，為保證農村土地流轉的有效運行，應重視書面合同制度的運用，以幫助減少和化解糾紛。

土地流轉合同制度的立法及實施現狀

——土地流轉合同的立法體現。農地流轉合同的簽訂及實施是糾紛治理的重要環節。《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》《農村土地承包法》《農村土地經營權流轉管理辦法》為土地流轉的政策指導與法律依據，采用書面形式進行土地流轉，具有充分的法律基礎。上述法律和文件中，均有專章專用條款，對流轉主體、流轉方式、流轉合同必備條款、流轉合同的簽訂與解除、流轉合同的其他有關事項、流轉合同的管理等做出詳盡規定。國家市場監督管理總局、農業農村部也一并制定了出租方式和入股方式流轉土地的示范性合同文本，使已有的法律條款進一步細化到契約條款的主要內容中，對流轉各方相關的權利義務更加具體化，糾紛解決方面更是用力甚勤。

——書面合同制度在農地流轉中執行難。土地流轉的法律和規章為農戶在實踐中訂立流轉合同提供了指引，但是許多農戶依然傾向于采用口頭約定，而書面合同則不受重視。首先，許多農戶不了解相關的法律和政策，缺乏風險意識，很少仔細推敲是否可以通過簽訂書面土地流轉合同維護自身權益，從而導致發生土地流轉糾紛之后有理也說不清。其次，口頭約定或私下協商的形式進行土地流轉在村集體成員組織間蔚然成風，即使有簽訂書面合同的，也存在大量不規范的情形。農民對流轉合同常常抱著漠不關心的態度，口頭協議頗受垂青或成慣例，有甚者更是一以貫之，實難找到農戶間簽訂過要件完備的規范書面合同范例。在很多地區，土地轉讓主要是口頭約定為主，合同簽訂率甚至不足10%。最后，囿于我國土地流轉市場規范的缺失，加之中介服務組織缺位，在缺少專業指導的情況下，很多的農戶完全不知道如何擬定土地流轉合同，雙方權利義務的厘定也難以達成共識。

——口頭協議過多導致糾紛頻發。在實踐中由于取證難，口頭商定的土地轉讓協議往往因含糊不清而引起很多爭議，對誠實信用的要求也極高。大量糾紛只因一方的當事人違背誠實信用，流轉就難以進行，導致了根本違約。口頭協議實難舉證，受到損害的一方本應享有的法定救濟性權利極易游離在法律保護之外，鞭長莫及。首先，隨著流轉市場規模的擴大，流轉主體復雜化，范圍廣泛化，違約越發隨意性。口頭協議中的交易費用和道德風險不斷上升，影響了交易的安全性。為了獲得最大的利益，口頭形式的土地流轉被投機分子利用，導致了大量土地糾紛。其次，口頭約定不利于土地流轉，造成土地流轉效率降低。流入方的改變、流轉方式的差異、流轉范圍的擴大，農戶們在面對陌生的流入方時，就必須要經過多次的談判，在有限的時間和條件的約束下，流轉效率降低，收益無法保證。農地流轉口頭協議的適用范圍極大受限，也無法長期發揮作用。農村土地流轉關乎農民切身利益，依靠傳統道德、習慣、鄉規和民約訂立的口頭協議保障土地流轉，不利于農民權益的保護，有礙于土地流轉秩序的建立。

農村土地流轉開辟了一條新的農村融合道路，土地流轉是配置土地資源的有效方式，也進一步推動農村剩余勞動力的分配，為實現規模化、集約化、高效的農業生產創造了良好的發展條件。

規范土地流轉書面合同制度的必要性

一方面，書面土地流轉合同可以很好地釋明農地流轉各方當事人的權利和義務，推動各方就土地轉讓事宜達成一致意見，提高土地流轉效率。訂立了書面的土地流轉合同更加有利于土地流轉的規范運行，使當事人的收益具有確定性和可預測性。并且，訂立書面流轉合同，對社會公共性目標的實現也是具有導夫先路之功，可以消解因土地流轉帶來的外部環境問題等。此外，土地流轉書面合同還具有以下重要功能：

——降低流轉成本。降低簽約成本、提高交易效益是規范的土地流轉書面合同的重要功能之一。規范的土地流轉書面合同，以完整的內容、特定精簡的締約程序推動農村土地流轉。在農業發展的現代化進程中，農村土地流轉在市場的推動下也在追求高效率，以最低成本使農民土地流轉效益最大化。采用標準化的土地轉讓合同示范文本，可以簡化從要約到承諾的程序步驟，節省議價和交易費用，加快土地流轉速度。

——具有風險轉移的作用。隨著流轉市場的日益發展，范圍擴大，流轉對象復雜。目前的農村土地流轉，超越了熟人的圈子，逐漸擴大到了陌生人的圈子，交易風險多發性、行業競爭的激烈性、環境變化的復雜性，都亟須減少交易風險、保護各方權益的契約。標準化的土地流轉書面合同對于流出一方提前分化風險有利，提前轉移風險，更好實現土地經濟效益。

——有利于土地流轉的公平公正。在農村土地流轉中，公平的重要性不言而喻，對公平公正的追求也是法的價值，公平公正才能更好促進流轉雙方的雙贏。采用土地流轉合同示范文本進行土地流轉，條款不得因人而定，經濟條件、能力、社會地位的差異，不會對合同的內容產生任何的影響。在這種情況下，各流轉主體均能得到公平的交易機會，也體現了契約的公平性。

——有利于相關政策實施。農村土地流轉開辟了一條新的農村融合道路，土地流轉是配置土地資源的有效方式，也進一步推動農村剩余勞動力的分配，為實現規模化、集約化、高效的農業生產創造了良好的發展條件。國家在相關的政策實施上十分重視，規范的土地流轉書面合同示范文本，有利于國家的助農政策實施，加強對農村土地流轉的助推，維護土地流轉的安全。政府可以對轉讓協議的格式、內容進行適當的干涉，對土地轉讓的具體要求和標準進行統一的規范，要發揮行政上的優勢，強化對農村集體土地流轉的管理。

完善土地流轉書面合同制度的對策

——規范合同文本條款。通過規范合同文本條款來規范流轉雙方的權利和義務，規范合同文本必須滿足：第一，堅持合法原則。嚴格遵守《民法典》合同編的規定，全面落實好公平、平等、自愿和誠實守信原則，嚴禁采用“霸王條款”損害各方利益。第二，合同要件完備。在實際操作中，由于手續繁雜，或者沒有相關的合同經驗，農戶大都口頭商定土地流轉。這樣極易產生土地流轉糾紛，由于缺乏有力的證據很難查明事實，即便是在訴訟中，其合理訴求也很難被認同。合同范本要件必須完備，才能在幫助解決糾紛爭議方面，提供有力證據。第三，明確權責。例如雙方以租賃或入股形式轉讓土地時，加入嚴格遵守有關耕地保護、嚴禁轉讓方變更使用土地范圍等，并明確轉讓方對農用地保護責任的條款，對雙方進行有效的保護。當耕地的生態環境遭到損害時，能夠迅速發現并追究受讓人的責任。第四，體現流轉雙方的利益共同點。合同的條款能否被流轉雙方所接受，關鍵要看是否真實地體現了各方利益的共同點，保證簽訂流轉合同切實達到合作共贏的效果。

——完善合同的簽約機制。簽訂土地轉讓合同對農民來說是一項重大的法律行為，關系到農民的財產處置，必須慎之再慎。合同雙方當事人均具備訂立合同能力的，可以依照法律規定的相關程序自行簽訂合同。對沒有簽訂合同能力的、不具備相關法律知識的農民，需要在農村集體經濟組織中建立完善的委托簽約援助小組，農民與擁有經濟管理權的集體經濟組織簽訂委托契約，并委托其與外來人口洽談土地流轉事宜，這樣的方式是相對安全的。但在委托的范圍和授權范圍上，應當有明確的約定。在實施委托時，必須遵循平等、自愿、等價有償、意思自治的原則，不能強制或采取任何變相強迫的措施流轉農戶土地。

——加強土地流轉合同的管理。為了更好地掌握農村土地流轉的實時動態，統計好農村土地流轉相關數據，必須進一步強化登記、備案、存檔等工作。加強信息化管理，充分利用信息平臺，做好法律法規宣傳。不管是委托村集體經濟組織簽訂的合同，還是由村民自行訂立的，都要在規定的時間內向土地主管部門備案。備案過程中，土地承包管理部門要做好簽約合同的實質審查工作，土地流轉的日常管理工作。土地管理部門也要做好維護，對簽訂的流轉合同、相關的證明文件、有效的合同示范文本等都進行整理和歸檔。對有關土地流轉的數據進行線上公布，做好實時、動態的數據更新，方便進行土地管理。

——完善農地流轉合同糾紛解決機制。從口頭協議過渡到規范的書面合同，可以窺見必將對農村土地流轉中的糾紛產生起到預防和化解的作用。但有時候，鑒于各種尚未被表征的理由，矛盾依然無法避免，可能隨時爆發。因此，建立農村土地流轉合同糾紛的解決機制是必要的，而在實踐中，事前預防和事中協調是必要的。因此，在鄉鎮司法所、村委會、土地行政主管機關應進行大量的防范和協調工作。此外，建立起失信黑名單制度，對流轉各方的威懾力也不容忽視。

農村土地流轉是新農村建設與振興的關鍵，土地流轉合同規范性不足是當下土地流轉糾紛的主要根源，正確處理好農村土地流轉引發的糾紛問題，才能更好促進農村改革和農村經濟金融持續發展。只有針對性地落到實處治理好農村土地流轉問題，才能完善農村土地流轉的體制機制。要重視好、發揮好合同的治理功能，以農戶的利益為依歸，以契約精神為基點，指引農戶依約行事，維護農民權益，促進土地有序流轉。