鄉村振興要以規劃為統領

□陳玉蘭

鄉村振興是實現中國特色社會主義現代化強國的大戰略，是實現第二個百年奮斗目標的基礎性工程，是我國“三農”工作的總抓手。鄉村振興直接關系到14 億多中國人的“飯碗”能否牢牢端在自己手里的根本問題。鄉村振興不是一個政治口號，不是一項短期工作。鄉村振興是鄉村經濟、社會、文化、生態和鄉村治理的全面振興，是一項長遠性、戰略性、全局性、復雜性和艱巨性的社會系統工程，推動鄉村振興必須科學制定鄉村振興規劃，充分發揮科學規劃的統領作用。

深刻認識制定鄉村振興規劃的意義

——制定鄉村振興規劃是推進鄉村振興的科學手段。一是能徹底摸清鄉村全要素資源的家底。資源分布非均衡、經濟社會發展水平差異性決定了不同區域鄉村振興的不同路徑。只有全面摸清本區域自然、經濟和人文資源的優劣、結構和分布特點，才能制定出科學合理的鄉村振興發展規劃。二是能科學規范鄉村經濟社會發展行為，推進鄉村振興持續、健康、快速推進。改革開放以來，我國鄉村經濟社會發展取得了巨大成就，農民群眾的主動性、創造性得到了極大提高，但是，發展的盲目性、開發的無序性、資源的綜合利用效率低下、生態環境退化惡化現象普遍存在。只有科學制定鄉村振興發展規劃，規范發展行為，才能有效解決鄉村經濟社會發展的上述種種問題，確保鄉村振興走上科學發展之路。

——制定鄉村振興規劃能有效集聚民力、民智，推動鄉村經濟社會發展走上民主科學發展之路。農民群眾是鄉村振興的主力軍，是鄉村經濟社會發展的動力源。制定鄉村振興發展規劃，必然是一個“從群眾中來、到群眾中去”的多次反復過程，必然是一個不斷激發民力、民智，調動農民群眾積極性、主動性、創造性的過程，得到村民大會或村民代表大會審議通過的鄉村振興發展規劃，展示出美好的發展前景，能極大增強廣大農民群眾的自信心和奮斗精神，開啟鄉村建設、發展和治理的新征程。

——鄉村振興規劃是政府指導調控鄉村經濟社會發展的法律依據。村民自治是我國農村經濟社會發展的基本方略，政府對鄉村振興、農村經濟社會發展負有領導、組織、指導和調控職責。村民大會或村民代表大會審議通過的鄉村振興規劃為政府指導調控鄉村經濟社會發展提供了可靠的法律依據。

農民群眾是鄉村振興的主力軍，是鄉村經濟社會發展的動力源。制定鄉村振興發展規劃，必然是一個“從群眾中來、到群眾中去”的多次反復過程，必然是一個不斷激發民力、民智，調動農民群眾積極性、主動性、創造性的過程。

科學制定鄉村振興發展規劃

“三條控制線”是制定鄉村振興規劃的根本指導方針。嚴守18 億畝耕地紅線必須靠“耕地和永久基本農田”控制線的嚴格實施來保障，農村生態系統可持續優化必須靠“生態保護紅線”的嚴格執行來保障，農村經濟社會事業的全面、協調、持續、健康發展必須靠“城鎮開發邊界順序”的科學規劃和嚴格實施來保障。“三條控制線”是中央給地方政府下達的剛性指標，突破“三條控制線”將被終身追責。

——制定耕地和永久基本農田保護發展規劃。第一，根據耕地保有量和永久基本農田保護目標任務制定本鄉鎮規劃并逐級分解落實到各村（社），鄉鎮和村（社）基層組織以目標責任制來落實。第二，因地制宜，突出鄉鎮、村（社）基本農田和耕地的特色優勢，在確保糧食生產的基礎上，科學制定糧食作物和經濟作物的發展規劃。第三，科學制定農田改造提升發展規劃。中低產田土改造、高效節水灌溉、高產優質農田建設都必須納入規劃，統籌推進。第四，科學制定農村基礎設施建設發展規劃。農村道路、水利、電網和危房改造是一項長期而艱巨的歷史任務，必須制定科學規劃，方能有序推進。第五，科學制定設施農業發展規劃。現代農業是在全方位突破自然約束的基礎上，通過規模化、集約化來實現優質、高效和生態的可持續發展目標。育種育苗工廠化、水肥一體化、飼喂自動化、環境控制智能化、立體生態養殖等正成為現代農業發展的必然趨勢和主要形式，這些都是建立在農業設施建設現代化的基礎上。

——制定農村生態保護發展規劃。生態文明建設是我國“五位一體”總體布局的重要組成部分，農村幅員遼闊，生態文明建設起步晚、潛力大、發展前景廣闊，是我國生態文明建設的主戰場，也是我國生態文明建設的薄弱環節。平原、山區、丘陵的生態保有量、生態短板、生態發展潛力存在巨大差距，客觀需要各鄉鎮、村（社）根據自身的生態保有量和生態短板，因地制宜、突出特色，全面貫徹中央確定的“生態保護紅線”，制定生態保護發展規劃，有序推進生態文明建設。首先，科學制定生態保護的近期、中期、遠期目標，近期以解決和克服當地生態短板、推進生態恢復性發展為主，中期以科學構建生態系統架構、促進生態系統良性發展為主要目標，遠期要按照“五位一體”總體布局的總要求和“生態保護紅線”的具體要求，以實現生態系統自我凈化、自我優化為主要發展目標。其次，明確鄉鎮開發建設、耕地和永久基本農田保護的生態總要求，建立起“生態規范性”審核的科學體系，完善生態保護的制度體制和工作機制。再次，科學制定生態保護的主要內容和任務。把中低產田土改造生態化、植被保護和水土流失治理、荒山荒地荒坡荒灘生態化開發、林地恢復和開發、立體農業發展等納入生態保護規劃，有序推進。

——制定鄉鎮開發建設發展規劃。改革開放以來，工業化和城市化的快速推進，我國城鎮開發也迎來了一個高速發展時期。城鎮開發建設邊界不清、主觀隨意性大、重開發輕建設、土地閑置和生態破壞現象突出。為了確保城鎮開發建設的科學規范和可持續發展，中央明確提出了“城鎮開發邊界順序”控制線。首先，制定鄉鎮開發建設發展規劃，要以全面貫徹落實“城鎮開發邊界順序”控制線為指針，以解決鄉鎮開發建設中的突出問題為導向，以確保鄉鎮開發建設持續健康協調發展為目標。其次，根據農村經濟社會協調發展的客觀需要，科學制定鄉鎮開發建設的近期、中期、遠期目標和開發邊界，作為近期、中期、遠期的開發邊界，有序推進。

強化職責發揮規劃統領作用

鄉鎮政府是鄉村振興的組織者、發動者、引領者和推動力量。黨中央高度重視黨和政府對鄉村振興的全面領導，提出建立五級書記抓鄉村振興的責任考核制度和工作激勵機制。實踐證明，鄉鎮政府職能發揮得越好，農村經濟社會事業發展就越快越好，黨群關系、干群關系就越和諧；鄉鎮政府職能發揮得越差，農村經濟社會事業發展就越慢，問題就越多，困難就越多，黨群關系、干群關系就緊張。鄉村振興的全局性、戰略性、長遠性、復雜性和艱巨性，決定了政府職能的充分發揮，鄉村振興規劃的科學制定和實施，是實現鄉村振興不可或缺的關鍵力量。

——充分發揮政府在制定鄉村振興規劃中的領導職能。要深刻認識鄉村振興規劃的復雜性、戰略性、全局性、前瞻性和科學性，優選專家團隊，組織精干力量，通過全面深入調研，制定符合鄉情、村情，發揮特色優勢，具有前瞻性、科學性的鄉村振興發展規劃。

——充分發揮政府在鄉村振興規劃實施中的引領職能。農民是鄉村振興的主力軍，政府是鄉村振興的發動者、組織者、引領者和強大推動力量，這種天然的分工協作能否爆發出強大的生命力，關鍵在于政府的科學引領和推動。首先，學習宣傳鄉村振興規劃，讓廣大農民群眾看到鄉村振興的美好前景、區域布局和階段性任務，使鄉村振興規劃變成廣大農民群眾的自覺行動。其次，積極推進鄉村振興規劃的科學實施，快速解決實施中的各種問題，有效化解實施中的矛盾沖突特別是利益沖突。最后，深化農村各項改革，推動農村土地等全要素資源合理有序流動，積極爭取政策，優化政策體系，完善金融服務體系，積極引進外部資源，實現資源優化配置，推動鄉村經濟社會事業持續健康快速發展。

——充分發揮政府在鄉村振興規劃實施中的保障職能。首先，選好配強村（社）基層組織領導班子，建立完善村（社）基層組織民主管理體制機制，健全村（社）基層干部的培訓、提升、考核和激勵約束機制，確保農村基層組織成為鄉村振興實踐中的組織者和強大推動力量。其次，加強人才隊伍建設。鄉村振興不僅需要不斷提高農民群眾的素質，更需要一大批懂農業生產經營技術、懂農業經營管理、懂市場經濟運行規律的專業人才。引進、培養、實踐中提升素質是人才隊伍發展壯大的三條基本路徑。