生態文明背景下縣級國土空間規劃編制
——以貴州省開陽縣為例

馮曉偉

（貴陽市城鄉規劃設計研究院，貴州 貴陽 550081）

0 引言

2019 年5 月，中共中央、國務院發布了《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（簡稱《若干意見》），明確提出國土空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據，確立了“五級三類四體系”的國土空間規劃體系頂層設計[1]。目前，全國各地正緊鑼密鼓地開展規劃編制工作，縣級國土空間規劃作為承上啟下的關鍵環節，向上是對省市級規劃要求的細化落實，向下是編制鄉鎮國土空間規劃、詳細規劃、專項規劃及實施國土空間用途管制的重要依據，具有綜合性、戰略性、協調性，并對實施性和可操作性有更高的要求。貴州省于2021 年9 月發布了《貴州省縣級國土空間總體規劃編制技術指南（試行）》，作為縣級國土空間規劃編制的指導文件。本文以開陽縣為例，探討在生態文明背景下，基于保護與開發平衡的縣級國土空間規劃編制總體思路、內容體系和對策建議的思考。

1 生態文明建設與國土空間規劃的關系

1.1 國土空間規劃是生態文明建設的必經之路

在新的發展時期，按照高質量發展、高品質生活、高水平治理要求，從國家、省級層面提出了多項政策舉措，要踐行生態文明發展理念，轉變城市化發展方式。黨的十八大以來，在習近平生態文明思想指引下，美麗中國建設邁出堅實步伐，人與自然和諧發展的現代化建設新格局正在形成。國土空間規劃在《中共中央、國務院關于生態文明體制改革總體方案》中作為一項重要的制度建設內容予以明確，《若干意見》中也明確提出新的國土空間規劃體系以促進綠色發展、安全發展、可持續發展為目標，堅持保護優先、節約集約、嚴控增量、盤活存量，加快形成綠色生產方式和生活方式，強化底線約束，劃定耕地和永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界等空間管控邊界。因此，生態文明建設理應優先成為國土空間規劃工作的核心價值觀，在城市建設過程中，做到合理利用資源，保護環境，促進資源的可持續發展，為踐行生態文明建設提供空間保障[2]。

1.2 縣級國土空間規劃中的保護與開發

在縣級國土空間規劃編制中不僅要落實國家、省、市重大戰略決策布局，對接區域發展戰略、新型城鎮化、鄉村振興、可持續發展和主體功能區等發展戰略及上級國土空間總體規劃要求，推動形成開放協調的城鄉融合發展格局，更要堅守糧食安全底線，嚴格實行土地用途管制，采取“長牙齒”的措施落實最嚴格的耕地保護制度；對標生態文明先行示范區建設要求，筑牢“兩江”上游生態保護屏障，構建“山水林田湖草”生命共同體[3]，做好重要生態資源保護和生態修復工作。

2 開陽概況

開陽縣地處我國西南地區貴州省中部，位于省會貴陽市東北部。北臨烏江與遵義市相望，東與甕安縣、福泉縣相鄰，西接息烽與修文，南連貴陽市烏當區與龍里縣。開陽縣城距省會貴陽中心城區約60km，距歷史名城遵義市約110km，處于連接貴陽、遵義兩大城市的次中心區域，區位優勢明顯。縣域國土總面積2023.34km2，轄 3 街道 7 鎮 8 鄉，2020 年末常住人口約35 萬人，城鎮化率54.16%，2020 年全縣實現生產總值237.04 億元。

2.1 重要的磷煤化工產業生產服務集群

開陽縣為全國三大磷礦富集地之一，磷礦的富礦總量占全國磷資源富礦的35%，與湖北襄陽、云南昆陽并稱“三陽開泰”[4]，已探明磷礦資源儲量19 億t，遠景儲量約30 億t。開陽縣已形成以磷煤化工產業為主導的制造業產業集群，是貴陽市磷煤化工產業的集聚區和貴州省磷煤化工產業帶的重要基地。

2.2 貴陽北部休閑度假旅游服務基地

開陽縣旅游資源豐富，境內有瀑布、溶洞、森林、高山、峽谷、河流、溫泉等，山奇、水靈、谷美、石秀，處處成景，享有“首批國民休閑旅游勝地”“中國最佳度假旅游目的地”“中國最美生態文化旅游名縣”“中國十大富硒之鄉”等稱號，是名副其實的“喀斯特生態世界公園”，更是旅游度假的天堂。近年來，開陽縣依托青山秀水等豐富的自然環境資源和境內獨有水東文化、農耕文化的組合優勢，大力發展鄉村旅游、生態康養旅游、山體戶外旅游等產業，旅游綜合實力不斷增強，旅游接待人數和旅游收入持續增長。

2.3 貴陽北部生態宜居縣城

開陽縣按照“西拓東進、南優北擴”的發展思路，疏老城建新城，進一步拓展縣城發展空間，公共服務設施與基礎設施建設不斷完善，人民群眾獲得感幸福感安全感不斷提高，先后榮獲“中國優秀生態旅游縣”“中國綠色發展優秀城市”“中國硒州”等榮譽稱號，連續入圍“中國西部百強縣”。

綜上所述，開陽憑借地處貴州省“貴遵發展軸帶”沿線的區位優勢和磷化工、復合旅游及現代農業的產業優勢，在貴陽城市經濟圈一體化過程中，成長為黔中經濟區具有極強帶動力的重要增長極、貴陽城市經濟圈內的重要衛星城市，為全省加快推進城鎮化進程、促進城鄉協調發展做出了重要貢獻。

3 總體思路和內容體系

3.1 總體思路

生態與環境。必須保持良好的生態環境條件，這是開陽城鄉高質量發展的前提。充分保護和利用開陽喀斯特為特征的地形地貌，以協調人與自然、城鄉建設和資源保護為核心，創建人與自然和諧共生的生態環境。

資源與工業。以資源型產業為主導的工業體系是開陽未來持續發展的動力，但必須轉變資源利用模式，不能走粗放型的發展道路。未來需要逐步改變產業發展對資源的依賴，引導新型工業化發展，建立現代產業體系。

區域與交通。區域是開陽發展的直接支撐，是經濟社會發展動力的重要來源。通過不斷改善區域交通條件，一方面加強與成渝經濟區、黔中經濟區的聯系，把區位優勢轉變為經濟優勢；另一方面加強對縣域的輻射和服務，促進城鄉統籌，打造貴陽都市區經濟新高地。

文化與旅游。開陽有濃郁民族文化和豐厚的歷史文化遺產，山水旅游文化也不斷豐富和提升現代旅游的內涵。未來應當進一步提升文化層次，構建與城市知名度相適應的文化體系，以此推動旅游業的發展，促進旅游業對經濟社會其他各方面的帶動。

3.2 內容體系

3.2.1 摸清底圖底數，聚焦問題短板

以第三次國土調查為底圖底數，摸清全域生態資源、土地資源、水資源、礦產資源、自然與歷史文化遺產資源等自然資源要素，以“雙評價”成果為基礎，根據各項專題研究成果，綜合分析開陽縣社會經濟發展、產業結構、城鎮體系、國土空間開發保護現狀、中心城區基礎設施和公共服務設施配置、自然人文特色等方面的現狀特點及存在問題。主要呈現為產業、人口被動虹吸效應明顯，生產要素難以集聚；資源依賴程度嚴重，產業轉型升級困難；產業空間較為離散，整體空間品質不高；城市特色不突出，資源要素配置與城市戰略定位不匹配；城市建設相對滯后，基礎設施、公共服務、生態環保、社會治理、民生保障等仍存在短板弱項。這也是本次國土空間規劃需要聚焦解決的問題。

3.2.2 明確戰略定位，彰顯地方特色

開陽是貴陽—貴安—安順、遵義都市圈“雙通道”上的重要節點，是貴陽—貴安—安順、遵義都市圈相向發展的“橋頭堡”，處在黔中經濟區核心區。以“主動融貴”的戰略思維，注重差異化協同的發展模式，將開陽縣建設成為貴遵一體化發展協作區、環貴陽都市圈高質量轉型發展示范區。緊緊圍繞“中國·儲能之都、硒養勝地”，努力建設黔中高質量發展示范區的目標，加快構建以現代化工為主導的新型工業化、以宜居宜業為目標的新型城鎮化、以富硒品牌為特色的農業現代化、以康養度假為路徑的旅游產業化“四化協同”體系，助推國土空間開發保護格局持續優化，生態、文化、旅游、產業特色更加彰顯。

3.2.3 優化國土空間格局，協調開發保護

從“問題導向、目標導向、結果導向”出發，統籌考慮開陽縣本底條件、現狀問題、機遇挑戰、戰略定位等，基于自然地理格局、資源稟賦、產業發展特點，統籌生態、農業資源的保護利用和城鄉融合發展[5]。明確開陽縣國土空間布局優化的重點是圍繞提升生態功能完整性系統性、集中連片保護優質耕地、推動城鎮集中集約發展，統籌劃定落實耕地和永久基本農田、生態保護紅線和城鎮開發邊界，協調耕地保護、生態保護與城鄉建設、產業發展關系，為建設“中國·儲能之都、硒養勝地”提供空間支撐。

3.2.4 推進要素統籌配置，提高民生水平

統籌城鄉公共服務和基礎設施布局，優化藍綠生態網絡，提升城市整體風貌特色。完善“縣—街道/鄉鎮級—社區（村）級”三級公共服務體系，推進城鄉融合發展，提供全域均衡、全齡友好、類型齊全的公共服務。進一步優化完善道路交通體系，打造以樞紐為核心，以公路、鐵路、水運、航空、城市道路、公共交通為脈絡，實現多種交通方式無縫銜接、高效運作的交通體系。強化港口、高鐵站、客車站等樞紐設施、工業園區、旅游景點與城市道路系統銜接，完善縣域路網結構，破解城市交通短板。統籌水利、能源、安全防災等區域基礎設施和城市市政設施布局，通過各要素的有效配置和合理布局，完善城市功能，彰顯城市特色，進而提升城市發展水平和人民生活質量，全面推進社會經濟和諧發展。

3.2.5 完善規劃傳導體系，建立保障機制

針對不同用途分區的主導功能，制定相應用途管制要求，采取“詳細規劃+規劃許可”“約束指標+分區準入”“清單管理”等方式對各分區內保護開發行為進行管控。同步編制鄉鎮國土空間規劃，實用性村莊規劃，處理好上下傳導與反饋，注重剛性與彈性結合。銜接開陽縣“十四五”規劃，結合城市體檢評估，對規劃近期做出安排，制定近期行動計劃。規劃形成縣級國土空間規劃數據庫，納入“一張圖”實施監督信息系統進行管理，確保規劃落地。

4 對策建議

（1）安全與底線。堅持新發展理念，根據資源環境承載能力，堅持生態優先、綠色發展，優化城鎮空間格局；節約集約利用資源，把生態文明理念融入城鎮化全過程；大力發展節水、節地、節材、節能產業和循環經濟，促進城鎮發展方式轉型升級，守住發展和生態兩條底線。科學劃定“生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界”三條控制線，強化底線思維，優化國土空間布局，形成生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀，安全和諧、富有競爭力和可持續發展的國土空間格局。

（2）機遇與挑戰。以現代化工+儲能產業集群為突破口，協同修文、息烽共同打造北部產業綜合發展廊道，打造市級千億級產業集群。以貴陽港多式聯運樞紐為依托，與空港、改貌、都拉營及清鎮物流園等共同構建貴陽對外開放物流體系，助力貴陽加快建設成為國家物流樞紐布局承載城市和西部陸海新通道的重要城市，帶動未來北部區域樞紐的提升。以“富硒+康養”雙輪驅動為突破口，加快農業現代化、旅游產業化，打造現代農旅康養產業集群、生態康養度假目的地、貴陽北部區域公共服務中心，提升北部區域城市品質，推動城市高質量綠色發展，帶動未來北部區域城市功能的提升。

（3）開放與創新。在產業、科技、文化、旅游、體育領域等方面加強對外開放與協作。利用區域大通道的地理區位優勢，改變相對分散的用地布局，優化城市用地空間格局，產城一體發展，加強與貴陽、遵義、重慶、四川等周邊大城市的產業合作，形成區域聯動態勢。開陽城市的發展要積極融入貴陽都市區、黔中城市群、成渝經濟圈，吸引發達地區產業、人才、技術和資金的流動，提升在黔中乃至整個西南地區的地位，扮演區域協作中更重要的角色。

（4）共享與品質。以人民為中心的發展思想，把人民對美好生活的向往作為奮斗目標，全力推進實施“一圈兩場三改”建設，全面提升城市功能品質及特色引導，以綠色低碳理念引領縣城高質量發展，加快補齊縣城建設短板，提升縣城承載力和公共服務水平，不斷滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。

5 結語

在生態文明背景下，新的國土空間規劃體系已形成。縣級國土空間規劃編制是一項復雜的系統工作，還有許多問題亟待研究，本文以開陽縣為例，提出在編制國土空間規劃總體思路、內容體系、對策建議上的幾點思考。