行政事業單位預算管理問題研究

趙宏梅

（遵義醫科大學第五附屬（珠海）醫院，廣東 珠海 519100）

行政事業單位是國家實現管理和服務功能的公共機構，其經費取之于民，用之于民，經費使用情況要對國家、對人民負責。2019年1月1日起，行政事業單位正式實施新的《政府會計制度》，將預算管理推上一個更重要的位置，行政事業單位的財務收支全部納入預算管理。通過預算管理控制經費的使用情況和使用效果，進而評價行政事業單位的履職情況，是國家監督的手段之一，也是行政事業單位自我管理的方法之一。預算管理包括預算的編制、預算的執行和調整，以及預算的績效評價，全過程各個環節相互配合，是一個長期的、持續的過程。

多年來，各級地方行政事業單位，特別是基層行政事業單位對預算管理的認識不夠深刻，所以在預算編制時盡可能多地報人頭，盡可能多地要項目，先把資金要過來，以免今后使用時出現資金短缺的情況，但并不關心資金的使用效率和效果問題。如果每個行政事業單位都這樣考慮問題，那從國家總體角度看就會產生極大的預算松弛現象，造成極大的浪費。另外，預算管理的績效評價觀念更是淡漠，很多單位沒有制定相關的制度，或者有制度也形同虛設，沒有評價機制，也不與單位績效管理掛鉤。鑒于以上情況，分析預算管理中可能存在的種種情況是十分必要的。

一、行政事業單位加強預算管理的意義

（一）可以更好落實國家政策和實現單位的發展戰略

行政事業單位的預算要充分體現國家的政策方向和單位的發展戰略，是行政事業單位實現國家職責，促進單位發展的基礎保證。所以行政事業單位預算編制、執行和績效評價結果就是其執行國家政策、服務社會、實現單位發展目標的體現，也是國有資金使用效益的體現。

（二）有利于充分行使國家管理和服務社會的職能

做好預算管理可以盡量減少國有資金的浪費，項目目標的充分實現就是行政事業單位管理功能的實現。如果投入了大量資金，而項目沒能很好地實現，或沒能完全實現，那就是資金的極大浪費。

（三）有利于更好地規劃發展，制定下一步目標

行政事業單位是國家職能實現的基本單位，所以行政事業單位的履職情況和工作效果也就間接體現了國家發展規劃的實現情況。如果國家可以通過預算管理及時了解行政事業單位上一個發展規劃任務的完成情況，就可以成為制定下一步目標的借鑒，總結經驗教訓指導下一步目標的制定，評價執行結果以糾正目標的方向。

二、行政事業單位預算管理存在的問題

（一）預算管理觀念淡薄

許多單位對預算管理不是很重視，即使在新的政府會計制度下對預算管理提出了新的要求，還是沒能真正的重視起來，主要表現在以下幾個方面。

第一，預算的編制主要以財務部門為主，根據以往數據來編制，沒有充分調動業務部門的參與熱情，沒有做到全員參與預算編制。許多單位在每年編制預算時并沒有認識到這是一個“盤點上一年工作，計劃下一年工作”的好機會，只是當作財務部門的例行工作，每年年底就行公事，編制下一年的預算。財務部門也沒有積極和各業務部門溝通，只是將業務部門增加或減少的事項，按照以往的數據作增減估算列入預算。

第二，業務部門認為預算對自己的業務指導并沒有什么積極作用，反而帶來了壓力，因此采取懈怠的態度來對待。業務部門對預算管理的認識不足，認為只是單位給他們下達任務，事業單位盡管不是以盈利為目的，但也是業務做多一點好。為了顯示自己部門的工作業績，要在原來的業務量基礎上增加一個百分數，不考慮部門的實際發展需要，沒有詳細論證部門可以達到的最高水平，也沒有把目標進行細分、落地。

第三，單位領導對預算管理不重視。單位領導對預算管理的認識不足，因此不夠重視，所以編制預算要么沒有預算管理委員會，要么對預算管理委員會斌權不足，沒法很好地開展工作。

（二）預算編制方法、編制流程不合理、不科學

1．沒有預算編制制度或制度不合適，形同虛設

許多單位沒有預算編制制度，或者有制度，但是多年來并未更新，早已不適用。因此一直延續多年來的方法步驟，或者財務科就是制度，財務負責人說現在的預算編制情況有變大家就得響應，并沒有根據國家的相關要求制定紙面的規定。許多部門負責人接到通知，就覺得是協助財務部門辦事，沒有充分調動科室的積極性，群策群力定預算，只是部門負責人根據自己的理解把本部門的預算報給財務部門。

2．預算編制流程不合理

沒有制度的指引，預算編制就多了很大的隨意性，有些單位甚至為了省事，各部門核實一下人員經費，粗略估計一下日常辦公經費，然后把一些必須做的項目列出來，大概測算一下經費，就報給財務部門匯總了。“保工資、保運轉、保民生”是行政事業單位預算編制的基本導向，行政事業單位在預算編制時沒有充分考慮國家政策和民生的需要，沒有充分考慮為落實管理服務職能而需要完善和增加的項目，更沒有考慮因發展而需要增減變化的日常經費。沒有經過認真考證，預算的內容缺少合理性，與經濟社會發展新情況和財政政策不適應，無法落實到位。

3．各環節執行不認真，不嚴謹

在預算編制過程中論證和審核是比較煩瑣的工作，許多單位認為報預算，只報一個粗略的概數即可，不需要那么細致，后期還得調整。所以對論證和審核這兩個環節并不重視，論證由部門負責人說了算，審核由財務擠擠資金就可以了，以致到預算執行時困難重重。

（三）預算執行力度不足

1．預算編制的不嚴謹，使預算執行時面臨一些困難

制定預算時沒有做充分論證，實際執行時就會發生一些由于估計不足導致的風險，有些項目預算資金不足，有些甚至讓項目難以繼續。項目的進度安排不合理，致使資金安排跟不上或資金閑置。

2．隨意調整預算

預算編制時不夠準確，預算執行時就會出現資金用不完或不夠用的情況，有些單位就隨意挪用其他項目的資金，但預算的調整是有法定程序的，需要報財政部門審批才可以調整。

3．預算項目因資金不足而達不到預期的目的

因為論證不足，項目資金少報，在項目執行時出現資金不足，但申請增加項目經費又比較困難，于是就削減項目的部分內容和功能，致使項目服務社會的功能大打折扣。

（四）績效考核體系有待完善

績效考核意識不強，認為項目完成，預算經費花完就可以，不重視項目申請之初的績效目標。項目執行過程是否既有效又省錢，項目完成后沒有進行評價。有些單位對預算編制、執行、完成是有績效評價的，但并沒有重視評價結果的運用，沒有將考評結果納入單位的績效管理體系，預算管理因沒有獎懲的支撐而失去了應有的作用。

三、行政事業單位預算管理存在問題的改進建議

（一）增強預算管理意識

1．對包括一把手在內的全員進行培訓

不僅要加強財務人員的培訓，而且管理人員、業務部門負責人和一般的員工都要加強預算方面的培訓，充分認識預算管理的導向作用，分析項目成功實現的方法，以指導實際工作。管理人員要重視預算管理，從編制到分析執行到考核評價，都要堅決支持。每一個員工都積極參加預算編制，獻計獻策，嚴格執行預算，擁護預算績效考核。

2．加強理論學習

預算編制要抓準方向，遵循一定的原則，有各種編制的方法。各層級根據需要掌握一定的理論知識，在實踐中靈活運用，會大大提高預算編制的質量。結合實際，在編制預算時充分評估預算執行中的各種因素，提高預算編制的準確度，有利于充分利用好財政資金，更好地服務社會。

3．成立專門的預算管理委員會

成立專門的預算管理委員會，各部門負責人均要加入，明確委員會的職責權限，通過集體討論決定預算編制的重要事項，下設辦公室具體執行預算管理委員會的各項決定，負責預算管理的組織領導和日常工作。對預算管理的編制、審核、控制、調整、分析、考評等各個環節都要有詳細的安排，明確各事項的審批權限和審批流程。

（二）建立健全預算編制制度，正確選用合適的預算編制方法

1．建立健全預算編制制度

預算編制是預算管理的起點，也是最重要的一環。好的制度可以保證執行過程的全面規范。所以要嚴謹建立和完善預算編制的工作制度和內控制度，明確預算編制依據、內容、程序和方法，明確內部控制的方式和目標，使預算編制有規可依、有章可循。

2．堅持“兩上兩下”，科學合理細化預算編制流程

“兩上兩下”是從中央到地方預算編制的基本流程，單位內部的編制流程也要嚴格執行。在實際中要細化各階段的要求，比如在“二上”時各業務部門要論證各項目的可行性，以及項目執行過程中可能出現的風險，將各項目的預算盡可能做到接近實際，這個不僅可以指導單位合理安排資金，使資金使用效益最大化，同時明確項目實施的目標，為項目的成功實施準備充足的資金。

3．各部門上報的預算要做充分的論證并經過相關部門的審核

業務部門上報的預算要經過財務做充分論證，收入預算要做到保證項目的合法合理，內容全面完整，數字真實準確；支出預算要保基本，抓重點；項目預算要充分考慮其完整性、必要性、可行性和合理性等。并且要經過預算管理委員會的審核才可以列入預算。非稅收入重點審核是否落實降費政策。項目支出重點審核立項依據是否充分；項目可執行性是否具備；績效目標是否明細和細化；是否按要求清理、整合細化；項目分類是否科學；分年度實施或支出的項目是否分年度安排預算等。

4．靈活運用預算編制方法

許多單位只是根據歷年收入情況和收入增減變動因素測算本部門組織的非稅收入，根據以往的項目大概測算項目預算，沒有考慮政策變化、社會觀念、經濟因素及同行業的發展等因素的影響。比如項目預算可以參照本單位以往的預算，可以零基預算，還可以參照同行做得好的單位做預算，靈活運用各種預算編制方法。

（三）提升預算執行的效率和嚴謹程度

首先，要科學、正確地做好預算分析。在預算開始執行前要詳細分析分階段執行的可行性，合理分解預算目標；制定定期召開預算執行分析會議的制度，定期討論預算執行過程中遇到的情況，將來可能面臨的問題，研究解決預算執行中存在的問題，分析原因，討論改進措施。要充分收集各方面的資料，加強定性、定量分析，以更好地指導預算執行過程。

其次，預算的執行要嚴格按相關的政策法規執行。需要納入政府采購的，必須經政府采購的流程，達到公開招標數額的一定要按公開招標的流程招標。招標完成后要及時簽訂合同，支付的時間和金額要按合同的約定嚴格執行。

再次，預算執行中確實需要調整預算的，一定要按流程申請，報財政部門審批后方可調整，不可私自調整。基本經費和項目經費不可以相互挪用。項目經費要做到專款專用，不可在項目之間挪用。項目執行過程中確實因特殊情況需要調整，一定要向上級部門申請，經財政部門審核后才可調整。項目完成后結余資金要及時退回。

最后，要加強預算執行的監督管理。預算執行過程中會有許多風險，比如預算項目績效目標不明確可以導致執行時沒有頭緒；預算指標分解不夠細，不夠具體，導致某些崗位缺乏控制依據；加強預算各階段的監督管理，是預算順利執行的保證。

四、結束語

綜上所述，預算管理是國家管理行政事業單位的重要工具，也是行政事業單位自我管理的方法。但是預算管理在當下確實存在預算管理觀念淡薄；預算編制方法、流程不合理、不科學；預算執行力度不足；預算管理績效考核體系不完善等諸多問題，大大阻礙了預算管理水平的提高。此外，隨著新的《政府會計制度》的實施，全面深化預算制度改革對財政預算管理的科學化、精細化提出了更高的要求。現代社會信息性化技術的高度發展對預算管理帶來了很大的沖擊。所以，為了實現預算管理的系統化，結合管理信息化、智能化的要求，國家提出了預算管理一體化的概念，財政部2020年印發《預算管理一體化規范（試行）》（財辦〔2020〕13號）將預算管理的各個環節模塊化，以統一的規范獲取數據，模塊之間相互銜接，通過插入硬干預的系統管理方式實現預算管理的規范化水平提高，這對行政事業單位是一個挑戰，但是這一舉措也將預算管理提到了一個新臺階。希望行政事業單位認真分析本單位預算管理全過程存在的問題，積極改進，規范化管理，推進預算管理一體化的進程，將預算管理的水平大大提高。