新常態下關于國家審計變革與發展的思考

□ 廣東肇慶 潘 麒

當前我國已經全面進入了新常態階段，政治、經濟、社會等多個領域都發生了較大的變化。在我國恢復國家審計制度以來，國家審計部門一直都側重于財政財務審計監督，用于排查政府部門財政工作的欠缺與不足。但在新世紀發展過程中，這種審計體系已經表現出了較強的局限性和滯后性，不利于國家治理的有效推進和社會經濟發展穩定增長。特別是在我國進入新常態背景下，國家審計體系也面臨著變革與發展。目前，國家審計已經開始結合新常態環境探索了未來變革與發展的方向，同時也在實踐環境中進行了創新拓展。在這種背景下，本文也結合新常態對于國家審計變革與發展的影響進行深入思考，探索出國家審計變革與發展的方向和具體措施。

一、新常態下國家審計變革與發展的方向

1.審計觀念從工具性審計轉變為價值性審計。工具性審計具有較強的目的性，同時依托于效果最大化原則開展審計活動，淡化了個體情感和精神價值。而價值性審計則同時考量審計動機和審計手段，在重視審計結果的同時也關注審計過程。在國家審計制度建設發展初期，國家審計主要秉承了工具性審計，重點關注業績考核結果，并立足于此進行激勵導向，形成可以量化的考核體系。在這種背景下，使得部分審計人員過于強調結果論，導致審計工作成為了一種工具與手段，脫離了審計服務地方經濟發展的現實需要，同時也很難滿足和解決社會群眾關心的熱點難點問題，不利于地方經濟社會的健康發展。黨的十九屆六中全會提出，我國不再過度單一追求經濟發展增長速度，而要切實轉變新發展理念，推動經濟高質量較好發展。因此，國家審計也從原來工具性審計屬性逐步轉變為價值性審計屬性。價值性審計可以實現技術理性與目的理性的協調統一，重點關注社會民生、生態環境、公民權利等多種問題。這種審計理念更加關注人與社會和諧發展，同時也有利于推動我國完善現代化社會治理體系，是審計理念的重要轉變方向。

2.審計功能從批判型審計轉變為服務型審計。在我國經濟發展新常態背景下，國家審計功能也從以前的批判型審計轉變為服務型審計。之所以出現這種情況，主要是因為我國在經濟發展新常態發展過程中，逐步強調服務型政府建設，這種戰略布局也對國家審計帶來了影響，使得國家審計從管理型功能逐步轉變為服務型功能。即對國家審計來說，最重要的功能與目的并不是基于審計結果的處罰，而是通過審計結果反映出國家治理過程中存在的欠缺與不足，并提出積極有效的審計建議，為國家治理提供轉變與改善的方向。這種審計功能的轉變也標志著我國現代化治理體系得到了較好的縱深發展，同時也成為國家審計在未來較長一段時間里發展支撐，有利于國家審計發揮更好的監督作用與價值。

3.審計方式從機械式審計轉變為數字化審計。當前，我國面臨著國際國內復雜環境，在經濟發展方式、資源環境保護、產業結構調整等多元化模塊存在較大機遇和挑戰。對于國家審計方式也提出了更高的要求，特別是當前我國已經全面進入了信息化時代，各行業信息數據總量急劇上升，審計工作仍延續原來的人工審計模式已不合時宜。近年來，我國各級國家審計機關雖然已經大力推動使用計算機硬件與軟件開展審計，但是基于計算機的審計方式依然沒有充分發揮出信息化審計的功能。在這種情況下，國家審計也開始關注數字化審計模式的深層次應用，通過使用人工智能大數據、5G云計算、云審計系統等多個模塊相結合，實現國家審計的數字化與智能化發展。通過這種方式，國家審計體系才可以逐步邁入智慧審計體系，為今后長遠發展奠定必要技術基礎。

4.審計范圍從財政財務收支審計轉變為國家權力運用全覆蓋審計。新常態背景下我國社會環境發生了較大變化，同時政府工作模式也出現了一定的轉變，給國家審計工作帶來了較多挑戰。在這種情況下，國家審計工作不僅僅要進行財政收支的相關審計，同時還要關注政府部門的公權力使用情況。這正是因為國家審計理念從工具性審計轉變為價值性審計，審計功能逐步轉變為服務型審計等因素而導致的。這些變化直接拓展了國家審計的范圍，使得國家審計不僅僅要關注部門單位的財政財務數據，還應更加關注政府部門在國家治理過程中，涉及社會民生、生態環境、經濟質量等方面的公權力運行情況。國家審計針對這些領域必須跳出原來單一審計的視角，在審計過程深入了解政府部門公權力運用，才能夠充分起到審計監督和服務大局的關鍵作用。

二、新常態下國家審計變革與發展的方略

1.全面貫徹價值性審計理念。在價值性審計理念全面推行的背景下，我國國家審計應該做好審計模式的轉型創新，更好契合價值性審計的相關內涵。①治理型審計模式的推行。在原來工具性審計理念下，國家審計定位主要為管理型審計，在當前價值性審計理念下已經不相適用，需要積極轉變為治理型審計模式。首先，構建以治理為導向的國家審計新體系。治理型審計模式需要考察政府治理過程與最終效果，并通過收集審計證據，提出針對性較強的審計意見。這要求開展國家審計過程中必須深入到政府治理的各個領域中，考量政府治理過程的合法合規性和治理結果的有效性，重點關注政府治理可能存在的風險隱患，考察政府治理體制的障礙與缺陷，促進政府部門宏觀治理績效的綜合提升。通過這種方式轉換，可以較好提高國家審計的深度，能夠提前感知政府治理過程中存在的風險，實現國家審計“治已病、防未病”的目的，為政府部門高效運作提供較好的支撐與保障。其次，全面貫徹全過程審計理念。治理型審計模式最主要的特色就是過程審計，可以同時實現過程正義和結果正義。比如在自然資源環境審計中，以前的管理型審計模式總是在環境問題苗頭全面顯現以后才介入。雖然可以通過審計處罰產生一定的威懾力，并將處罰資金投入到環境質量改善等活動中，但是已經無法規避重大環境污染所帶來的負面影響。在這種情況下，治理型審計模式就可以立足于環境影響評價、環境稽查等各個環節進行過程性審計，提前介入審計，較好避免環境審計中各類風險問題發生。綜合來看，國家審計在后續時間里應該著力于建設治理型審計模式，充分關注全過程審計，促進國家審計在新常態背景下取得較好的監督成效。

②推行開放型審計模式。在價值性審計理念下，我國也應該盡快推行開放型審計模式，使得審計形式與方法實現多元化轉變。事實上，國家審計本身具備一定專業性，可以為不同領域所需提供差異審計服務。在這種情況下，推行開放型審計模式也有助于形成多元化審計功能，滿足國家審計在新常態背景下貫徹價值性審計理念的相關需求。客觀上要求我國國家審計部門可以更加積極推動審計資源整合模式的創新，引入社會第三方審計服務，切實提升審計服務效能。在國家審計過程中，可以通過外聘專家和政府購買社會審計資源等方式實現審計資源的創新拓展。其中前者相對比較靈活，同時審計部門對于外聘專家的監管能力也比較強，能夠較好保證審計質量，適用于需要較強專業技術知識支持的大中型審計項目。而后者則能夠滿足多元化審計需求，但對于政府購買社會審計人員的專業性要求比較高，在選擇外包主體的時候必須要進行嚴格的評價和篩選，才能夠保證最終審計質量。在推行開放型審計模式過程中，國家審計項目也應該做好審計監督全過程的開放性以及審計報告結果的公開性，使得審計過程能夠得到較好的規范，切實提高國家審計的最終效果。

2.進一步凸顯服務型審計功能。①構建三位一體的國家審計體系。在新常態背景下，國家審計功能開始朝著服務型轉變，可以建立依托于構建三維一體的審計體系。在以前國家審計批判性功能下，國家審計主要發揮了“經濟監督、評價、鑒證”功能。但在貫徹服務型審計功能并不能直接摒棄以前的功能，而是在其基礎上進行相應延伸。結合服務型功能特點與內涵來看，國家審計可以逐步轉變為構建“預防、揭示、抵御”三位一體的審計體系。其中預防主要是指通過國家審計的監督職能對政府部門內部進行審計要素的綜合探索，產生一定的威懾作用，并進行審計要素的甄別，提前感知審計風險并發出相應預警；而揭示則是對評價功能的延伸，可以針對排查出來的問題進行評價分析，揭示現有制度體系中存在權限和管理的漏洞；抵御是對鑒證功能的延伸，可以在已經揭露問題事實的基礎上，對其進行深層次分析與總結，提出完善治理體制與健全法律體系的有效建議。這套三位一體審計模式相較于以前的功能模式來說，凸顯了服務型審計功能，可以推動國家治理制度和現行法律的不斷完善。特別是在我國經濟體制變革發展的背景下，現有制度和法律需要進行動態更新，才能夠取得較好效果。而基于三位一體的國家審計體系可以較好實現這種功能，可以在后續時間里全面推行。

②完善服務型審計的細節內容。在新常態背景下，要充分發揮國家審計的服務型功能，需要做好各項細節工作。一是，明確“審幫促”的審計功能目標。國家審計變革發展過程中，應該凸顯審計服務功能，適當弱化審計懲戒功能。國家審計工作依托于“審幫促”的功能目標，突破單純查錯糾弊的審計方式，使得審計工作深入到被審計單位各項管理活動中，幫助單位管理體系實現創新提升；二是，促進新常態的服務型審計模式。國家審計后續應該圍繞及時精準答疑、開展普法宣傳、財經法紀培訓、加強審計整改督辦、加強調查研究、加強內審指導等六個方面，實現服務型審計模式日常化轉變，促進國家審計工作延伸到單位日常工作中，切實提高國家審計機關服務地方經濟發展的綜合能力。

3.加快信息化審計的整體布局。

①建立新時代國家審計信息化系統。當前，國家審計部門應該進一步加快完成信息化審計系統的建設，更好適應當前審計環境。目前，國家審計已經開始覆蓋財政、金融、經濟、民生、自然資源環境等多個領域內容，存在多種信息數據交互相融的情況。國家審計工作部門在構建現代化審計信息系統時，應著重提高信息化系統的涵蓋面，實現多元信息的收集與處理。現階段國家審計部門必須做好自身跟其他部門的信息互通與共享，搭建橫跨多個部門的現代化智能信息采集分析系統。在完成搭建線上系統平臺后，審計部門開發出一些智能化審計功能，深入到各單位的日常業務活動中，使得信息化審計系統能夠發揮日常監督功能。開展國家審計工作項目前，信息化審計系統已通過日常延伸到各個審計環節中，收集和保管各部門業務數據信息，扎實提高國家審計工作效率。

②積極開發利用大數據分析技術。在構建信息化審計系統布局的時候，國家審計體系也應該充分利用各種大數據數據分析技術。因為當前國家審計所面臨處理的數據信息規模總量明顯擴張，使用傳統數據處理方式已經很難取得較好效果。在引入了大數據云平臺技術以后，就可以對海量數據和非結構化數據展開快速處理，提取關鍵的審計數據。除了大數據技術以外，云計算數據也可以在國家審計中發揮較好的作用。通過調用云計算模塊，審計部門就可以在付出較低成本的情況下獲得較強的計算能力，降低大數據技術的使用成本，同時也具備了海量數據的儲存能力。不僅如此，基于云計算的收集數據、挖掘數據、分析數據和數據安全等環節，較好改變國家審計數據的處理格局。除此之外，國家審計還要積極使用人工智能、專家系統等模塊，實現部分審計環節的智能化轉變，可以結合審計數據分析結果提供建設性意見，發揮國家審計價值，并在新常態背景下實現本行業較好的創新發展。

4.加強政府公權力運用的審計監督。①實現宏觀審計與微觀審計相融合。現階段，國家審計應該拓展政府部門公權力運行的審計監督范圍，形成宏觀審計與微觀審計的融合體系。在宏觀審計層面，主要考察政府部門有關國家宏觀政策執行情況。國家審計是一個獨立的監督部門，有能力從客觀角度審查宏觀政策的實施效果，充分發揮國家治理體系的“免疫系統”作用，立足于宏觀角度看待各類政策的實施情況，區分開部門因政策本身存在缺陷和政策執行不力等問題。通過這些方式，發現宏觀政策存在的問題，有利于推動宏觀政策體系的不斷完善。在微觀層面上，主要立足于傳統經濟業務審計工作，收集企事業單位財務收支中的各項數據，并通過智慧信息系統對這些海量數據進行深度挖掘分析，及時發現國家機關、企事業單位運營過程中存在的違法違紀行為，形成基于會計賬簿的“微觀審計”。通過這種宏觀審計與微觀審計的高效融合，較好拓寬國家審計的范圍，實現對政府公權力運用的審計監督，在新常態背景下進一步發揮國家審計的功能。

②形成多元化公權力運用監督體系。隨著國家審計范圍不斷拓展，已逐步形成全面審計監督公權力運用的創新格局。政府部門公權力運用是民生熱切關注點，如果出現政府部門公權力濫用的情況，勢必會對我國社會民生、國民經濟、社會穩定等多個領域產生顯著的負面影響。因此，國家審計也應該突破財政權監督的局限性，轉移到關注經濟、社會、文化、政治等多個領域的公權力運用審計工作上，杜絕公權力行使不當而引發的各類風險，比如政府債務風險、生態環境污染風險等。與此同時，國家審計體系還應接受政府公權力的外部監督，引入多種監督力量對政府公權力的使用進行全過程動態監督，保證各類公權力可以得到正確使用。

三、結束語

綜合來看，在當前新常態下，對我國國家審計未來變革與發展影響是非常顯著的。一是，國家審計體系變革發展具有迫切性，需要國家審計部門認真做好各項改革工作，使得國家審計體系可以較好適應新常態環境，并在政府治理、經濟發展、社會穩定等多個層面發揮積極作用；二是，國家審計部門需要積極轉變以往審計理念、審計功能、審計方式、審計范圍等要素，加快推動國家審計體系的內部變革與細節完善，建成具備價值理念審計理念、服務型審計功能、數字化審計方式、公權力運用全覆蓋審計監督的新型審計體系，推動國家審計在新常態背景下取得高質量發展。