挪威深海礦產資源開采戰略路徑分析及啟示

于瑩 ,王春娟 ,劉大海

(1.自然資源部第一海洋研究所 青島 266061;2.自然資源部海岸帶科學與綜合管理重點實驗室 青島 266061)

海洋蘊藏著幾乎所有陸地上所需的各種資源,其中富含稀土元素的海底礦產資源具有極高的經濟價值。近年來,挪威積極開展深海礦產資源開采能力建設,希望從海底打破稀土進口限制。2021年1月,挪威石油和能源部啟動制定大陸架礦產勘探開發程序,預計最早在2023年向企業發放深海采礦許可證[1],發展速度遠超其他國家,商業化開發有望實現。快速發展的背后是挪威多年來在深海戰略政策、裝備研發、科研項目、環保合作等多領域的堅實基礎。本研究深入剖析挪威深海礦產開采的戰略路徑,研究挪威平衡商業化開發與環境保護的戰略舉措,與我國深海戰略開展對比分析,明晰挪威深海采礦領域的特點與優勢,以此為我國深海戰略政策提供經驗與借鑒,助力我國盡快實現“深海開發”。

1 挪威深海礦產勘探與科研實踐

豐富的石油和天然氣資源是挪威最主要的國家經濟驅動力。但近年“碳達峰、碳中和”國際壓力不斷加強,為了提高環保意識和貫徹“零排放”發展,挪威政府大力推動太陽能電池、風電、水力發電、新能源汽車等產業建設,相應的對稀土礦物的需求也不斷加大。但挪威乃至歐洲大陸稀土礦產資源并不豐富,主要依靠進口。

稀土資源困境迫使挪威不斷尋求新來源。目前已探明的深海礦物中富含銅、鋅、錳、鈷及其他稀土類高價值金屬礦物,其中多金屬結核、富鈷鐵錳結殼和多金屬硫化物最具開采價值,而多金屬硫化物正是挪威大陸架上探明最多的資源。自21世紀以來,挪威就在石油勘探的同時加速了深海礦物資源探索,在大陸架140～3 100 m 水深處發現了7個活躍和2個不活躍的熱液噴口區,均富含金屬礦床,有望成為未來稀土來源。相關研究也顯示,挪威深海礦藏中僅銅和鋅元素就多達2 170 萬t 和2 270萬t,具有極高的開發潛力[2]。

挪威政府近年來大力推動深海勘探調查,支持深海企業發展,積極組織參與科研項目,政府也提供了持續的經濟支持與政策傾斜,從硬實力和軟實力兩個角度不斷拓展國家深海事業。挪威目前已經掌握并且計劃開采的富稀土沉積物區域主要為揚馬延島(Jan Mayen)和斯瓦爾巴群島(Svalbard)之間的大西洋洋中脊周圍,該區域距挪威海岸僅700 km,目前正在繪制海底潛在礦區圖件,為后續礦區選劃和商業化開采提供基礎。

1.1 地質勘探先行,數據量質提升

挪威海洋石油勘探過程中曾發現過礦物結核結殼,但并未將其作為主要目標開展研究,然而多年的石油勘探基礎為深海采礦提供了強有力的數據和技術支撐。2010—2016年,挪威石油管理局與挪威地質調查局、卑爾根大學(UiB)、挪威科技大學(NTNU)等高校和研究所開展的多次大陸架勘探中,圍繞揚馬延海脊進行的抓斗和淺鉆采樣均發現過富含稀土元素的錳結殼、多金屬硫化物以及可能有大量銅、鋅、銀和金元素的礦藏[3]。

2018年8月,挪威開展了首個政府組織的海底礦產勘探測繪,并自此每年組織一次深海航次,獲取了大量海底礦產數據,為商業化開采奠定了基礎。勘探發現莫恩斯海脊周邊90×35 km 的海床上,1 200～3 500 m 水深之間存在大量富含硫化物的礫石塊[4]。2019年9 月開展的第二期莫恩斯海脊聯合勘探中首次采用多臺自主式水下航行器(AUV)同時運行,總共獲取了3 900 km、水深3 000 m的海底地球物理數據。獲得的樣品與太平洋和大西洋錳結殼樣品相比鋰和鈧元素均較多,具有極高的開采價值[5]。2020年10月,挪威開展的試采性探勘首次將連續油管鉆井技術用于3 000 m水深的海底礦物開采,打破多項世界紀錄[6]。

1.2 政企合作發力,占領技術高地

在幾次深海勘探航次中,除搭載大學和研究所的科研人員外,勘探裝備主要依靠企業支撐,并在政府公報和政策文件中強調宣傳,從頂層規劃—現場實施—輿論宣傳—政策傾向等角度多方位支持企業參與。挪威深海政策的制定離不開企業支持,反之企業也能通過勘探航次快速獲知國家政策并迅速反應,為深海轉型打下基礎。

挪威石油公司是首批開展深海勘探的企業,如Island Offshore、TIOS、Havfram 等,這些公司的海上石油勘探能力為拓展深海采礦業務奠定了基礎,并取得了大量原始創新。如TIOS是3 000 m 深海連續油管鉆井采礦技術的主要承擔單位;Island Offshore于2021年新增了全球唯一一艘深水安裝船,突破了深水鋪錨需要兩條船的限制。與采油相關的企業也紛紛拓展深海采礦業務,如挪威地震勘探服務提供商海鳥勘探公司(Seabird Exploration)于2021年上市了海底采礦公司“綠色礦產”(Green Minerals),預備在2026年建成生產線并投入生產,希望在獲得挪威大陸架礦產調查、勘探和生產許可證基礎上,進一步獲取國際公海采礦許可。

挪威深海AUV、遙控無人潛水器(ROV)等先進勘探儀器設備全球領先。康斯伯格(Kongsberg)是全球最先進的AUV 品牌,旗下的哈金系列(Hugin)AUV 最大作業水深達4 500 m,連續作業時間達15天,在全球海事、軍工、能源領域應用廣泛,挪威歷次深海勘探中的水下調查裝備均為該系列產品。美國水下工程公司Oceaneering在挪威設立分公司,專門為大陸架礦產資源開發構建了完整的岸基—水面—水下傳導運輸系統。美國海底探測公司Ocean Infinity、加拿大海洋地球物理公司Ocean Floor Geophysics也參與了2019 年大陸架勘探航次,為海底作業、傳感器集成設計、數據處理等海洋地球物理數據的采集和分析提供服務。

但深海采礦企業運行和獲利仍面臨巨大挑戰。太古海底公司(Swire Seabed AS)是挪威海底采礦的先驅企業,2018年參與了挪威首次政府組織的大陸架勘探,但2020年2月該公司已宣布關閉。這不是首個以失敗告終的深海采礦企業,因此更多企業對是否開展深海采礦業務持觀望態度,如挪威最大的能源公司Equinor和以石油為重點的投資集團Aker尚未表態是否參與深海采礦。與此同時,深海采礦仍面臨一系列裝備技術缺口,如裝備續航能力有限、礦物提升和萃取技術難以突破、大深度規模化機器仍需研發、海面支撐船與沿岸保障也需加強等。

1.3 拓展國際合作,注重深海環境

挪威近年來積極主導和參與了大量深海資源探測和海底環境類科研項目,更將科研成果運用到了國際規則制定當中,為拓展挪威深海技術,加深深海環境認知,參與甚至主導國際深海規則制定奠定了基礎。

在國際合作項目領域,除參與IOC-UNESCO、GOOS-IPCC等大型全球海洋科研合作外,挪威還參與了歐盟“地平線2020”(Horizon 2020)深海相關項目;“歐洲戰略能源技術計劃”(SET plan)中減排低碳項目;“健康和具有生產的海洋聯合方案倡議”(JPI Oceans)項目;“深海資源開發的影響管理項目”(MIDAS)等。

“深海和海底前沿項目”(DF3S)由德國牽頭,挪威特羅姆瑟大學參與,執行期為2010—2012年。該項目主要通過海底鉆探和取樣,對深海生態系統、氣候變化、地質災害和海底資源開展研究。項目中強調了科學與政策的對接,但相關成果中卻多注重科研層面,在政策支撐領域成果較少。

“藍色采礦”項目承接DF3S,由荷蘭牽頭,挪威科技大學參與,專攻深海硫化物礦床和錳結核資源,在礦物提升技術方面有較大創新,研發了垂直水力運輸設備、立管和水下泵運輸模擬、傳感器,以及歐洲最大的深海采礦垂直運輸測試鉆機,對于海底硫化物的勘探評估等起到了關鍵作用。

JPI Oceans設立的“深海采礦的生態研究”項目主要圍繞深海采礦對環境的擾動影響研究,是迄今為止參與單位最多、投入力量最大、持續時間最長的歐盟深海科研項目,是深海自然科研向政策轉化的典型案例。該項目有兩期,經費額達2 290萬歐元,均為德國牽頭主持。第一期為2013—2017年,挪威斯塔萬格國際研究所、挪威科技大學、卑爾根大學地球生物學中心參與。第二期為2107—2022年,挪威共5家單位參與。該項目對深海礦物開采導致的生態系統、沉積物、底棲生物和噪聲等多方面影響開展了大量研究。成果包括:建議在C-C區建立特殊生態系統保護區;對深海采礦進行空間規劃,并開發新設備以減少環境影響;確定生態系統健康指標和對環境“有害影響”的閾值;環境和社會風險評估需要納入深海立法。相關成果應用于國際海底管理局(ISA)開采規章制定、環境影響評價規章制定等多個國際海底管理政策中。

“深海資源開發的影響管理項目”(MIDAS)由英國牽頭,挪威共4家研究所和大學參與。其最突出的特點是在科學研究的基礎上,與工業、商業部門和其他科研項目開展了大量合作,提供海底采礦可能性分析。該項目的考察區包含歐洲海域、大西洋洋中脊、太平洋中部C-C區等,其中秘魯盆地和C-C區的科考是與上述“深海采礦的生態研究”項目合作進行的。此外,項目在加那利群島、Palinuro海山、挪威峽灣和西班牙Portmán灣等地也開展了采礦影響試驗。

“藍色結核”項目則由荷蘭牽頭,挪威科技大學參與,項目致力于開發高自動化和可持續的深海采礦設備,促進多金屬結核商業化開發。該項目設計開發的“阿波羅II”號深海結核采礦車在3 000～6 000 m水深具有每年200萬t的開采能力,擁有將沉積物分離、破碎、分級以及結核原位處理能力,對環境影響較小,已完成海底試采。采礦車的設計、試驗和環境影響研究為相關立法、規章、標準等制定起到了關鍵作用。作為該項目的延續,2021年年底,歐盟開啟了為期2年的“金屬對深海微生物群落及其功能的影響”項目,預算為14萬歐元,主要研究深海采礦帶來的重金屬暴露對微生物生長、代謝和生物多樣性的影響。

除參與歐盟設立的科研項目之外,挪威政府也主導設立了深海采礦項目。為開發挪威峽灣礦產資源,平衡環保爭議與海洋資源,2020年挪威研究委員會(NRC)設立了110萬歐元,為期3年的深海稀土基礎研究項目[7]。該項目由挪威SINTEF 研究所承擔,德國、丹麥參與,主要研究挪威3個峽灣的稀土元素分布情況、人類活動造成的稀土元素釋放在海洋生物中的累積,以及重要經濟魚種中稀土元素富集所帶來的影響等[8]。此前,挪威研究委員會也批準過挪威科技大學的莫恩斯海脊金屬硫化物研究項目。

2 挪威深海采礦政策發展

1963年,挪威出臺法律規定挪威大陸架上所有天然礦藏的勘探和生產權屬于挪威王國,只有挪威國王(授權挪威政府)有權發出勘探和生產許可。成立于1972年的挪威石油和能源部下的挪威石油管理局(NPD)是海上采油的主管部門,于2017 年4月1日被授予勘探和開采挪威大陸架資源的行政管理職責。海底勘探航次、礦藏圖件繪制、開發許可證以及相關法律制度建設也由該部門負責。

挪威的深海采礦政策制度基本源于其海上石油開采制度基礎,并隨“國家海洋戰略”、《海底礦產法》、“綜合海洋管理計劃”等政策文件的出臺不斷完善。值得注意的是,挪威目前勘探的海底礦產資源均在挪威大陸架范圍內,未在公海區域實施,不受ISA 管控制約。這也是挪威能夠如此迅速地推動深海采礦規章制度的重要原因。

2.1 首部國家海洋戰略奠定深海事業基礎

2017年挪威首次制定并公布了題為“新的成長,歷史的驕傲”的國家海洋戰略[9]。該戰略分為傳統海洋產業發展情況、未來海洋產業展望與管理規章制度三大板塊,其中多個章節提到了海底礦物開采,認為其具有極高的發展潛力,并在經濟增長、企業推動、管理制度、科技創新等各方面予以高度重視,對制度建設提出了明確要求。

在產業發展領域,海底采礦被列為“其他以海洋為基礎的增長型產業”,認為挪威大陸架礦產資源是重要發展方向。勘探、開采和加工面臨的技術壁壘和未知的經濟效益是影響產業發展的最大原因,環境影響評估也是決定產業成敗的重要因素。因此,挪威政府做出科研和裝備兩方面承諾:首先要加強海底地質勘探,繪制潛在礦產資源圖;其次將加強技術手段與裝備力量,不斷發展勘探技術、礦物萃取技術、大深度裝備研制,加強海上船只與岸基保障支持。同時,明確提出深化科研院所和企業合作,構建海洋地質數據庫,并加強海底采礦的環境影響研究。

在管理制度方面,挪威正在運行的大陸架資源開發規章并未包含海底礦產,相關許可制度也尚未出臺,亟須構建規章制度和監管框架。此外,戰略指出海底采礦管理規定需要確保與其他挪威海洋產業保持良好合作,對環境影響有更深入的了解,并承諾擬訂挪威大陸架礦產開采條例提案。

該文件是挪威深海采礦的首份頂層規劃,標志著深海采礦上升為國家級戰略。文件整體對深海采礦的態度以促進發展和未來展望為主,深海環境保護僅一筆帶過,相關承諾也未明確時間節點,未作出實質性承諾。

2.2 “藍色機遇”國家海洋戰略提出商業化開采

2019年3月,挪威更新了國家海洋戰略,題目為“藍色機遇”[10]。這份戰略中“海底采礦”一詞出現的頻率較上一部少,但其規劃目標與規章制度更加明確,大多圍繞《挪威大陸架礦產活動法》(以下簡稱《海底礦產法》)展開討論,并首次提出了商業化開采。

該戰略開篇章節“面向未來的海洋產業”中,著重強調海底礦產的高經濟價值,并指出政府正在繪制挪威大陸架海底礦物資源潛力圖。法律制度建設方面,挪威正在快速推進管理框架,《海底礦產法》已通過議會并即將生效,未來將以無害環境和可持續的方式進行勘探和開采。戰略文本最后,政府承諾將提供“可預測的管理框架”,為新興的可持續海洋產業制定良好的法律和監管框架,提供健全和可預測的管理。此外,挪威承諾將在《海底礦產法》的規定下,開放部分大陸架用于商業開采。

可持續的商業開采是本部海洋戰略中的重要創新。一方面顯示挪威深海采礦已經具有產業雛形,能在短短兩年間由行業展望發展為推動商業開采落地;另一方面,不斷強調的“可持續”也體現了挪威重視深海采礦的海底、水體環境及生境影響,尤其注重對其他海洋環境要求較高行業的影響,如捕撈業、養殖業等。

2.3 《海底礦產法》規范商業開發

2019年7月1 日,挪威《海底礦產法》正式生效。該法律適用于海底和地下礦藏的勘探、開采等相關活動,包括挪威內水、領海和大陸架上的礦藏,以確保相關活動及資源管理的安全、環保、可持續和可獲利。資源管理權由挪威石油和能源部行使,且不適用于石油勘探生產或海洋礦產科研。

該法律的制定明顯基于現行的挪威大陸架《石油活動法》,其條文框架、監管體制、懲罰機制等都與其高度相似。如審批程序與《石油活動法》完全一致,需先由石油和能源部開放相關海域并進行環境影響評估,然后才能頒發生產許可證。2021年1月12日,石油和能源部首次提交挪威大陸架礦產開采活動影響評估提案,并設置了3個月的公眾咨詢期,社會公眾和相關企業、組織等均可參與,但后續沒有公布咨詢意見。礦產活動許可證則需要公開招標,分為兩種,分別是勘探許可證和生產許可證。前者期限為5年,同一海域可多家單位共同勘探,調查結果需上報并公布;后者期限為10 年,到期后可以申請延長最多20年,被許可單位擁有該海域開采專有權,但也必須履行相應的義務,包括環保、監督。

《海底礦產法》第八章中特別提到了向挪威漁民提供賠償的規定。因采礦活動占用漁場、造成污染、產生廢物或放置設施導致漁民產生損失的,應給予相應的經濟賠償,7 年以上的損失不予賠償。該法條是全球首個明確深海采礦經濟損失賠償范圍和賠償年限的條文,是商業化開采制度建設的重要一步。該條款體現了兩大創新性:一是參照挪威《民法》中的侵占賠償制度,劃定深海采礦的賠償范圍與賠償年限,既對采礦企業提出了規范,又對漁民的權益提供了保障,是深海采礦制度的先驅;二是體現了全水域一體化的制度建設方向,將“水體—生物—海底”統一管理,符合全海域綜合管理、統籌發展的思路。

《海底礦產法》的生效對挪威推動深海采礦具有重要意義,為商業化開采提供了必要的法律框架與執行原則。該法案一方面體現了挪威多年海上采油的經驗在深海采礦領域得到了發揮;另一方面也體現了挪威政府希望通過該法案保障產業發展,是挪威領先全球實現深海采礦的重要舉措。《海底礦產法》的出臺為各國深海采礦法提供了良好借鑒,尤其是創新提出的侵占賠償和全海域統一管理的制度設計,為深海采礦法律制度設計提供了全新思路。

2.4 《挪威綜合海洋管理計劃》注重深海采礦環境影響

2020年4月24日,挪威政府公布了《挪威綜合海洋管理計劃》(白皮書),重點強調構建基于生態系統的綜合海洋管理,在提供經濟、產業價值的同時要保持海洋生態系統的結構、功能、生產力、多樣性和可持續性[11]。其中深海采礦內容主要通過發展新興產業和減輕氣候變化兩個角度進行了闡述。

從經濟與產業角度來看,海底采礦與海上風電、海底碳儲存等是挪威新興海洋產業,具有相當大的市場潛力。《挪威綜合海洋管理計劃》中大篇幅介紹了挪威大陸架上熱液噴口區附近以微生物、海綿和其他濾食動物為主的獨特生態系統,認為其具有極高的基因研究價值,將針對不同區域開展相應的生物勘探和基因研究。盡管深海采礦對環境的潛在影響存在不確定性,但《挪威綜合海洋管理計劃》并未表露出將減少海底采礦以保護深海生境的意向,僅提到將依據《海底礦產法》對相關采礦活動進行環境影響評估。

《挪威綜合海洋管理計劃》從減輕氣候變化影響、減少碳排放角度強化了深海采礦的重要性。稀土是發展綠色經濟,實現能源轉型的關鍵,稀缺的稀土資源已經成為挪威綠色發展的掣肘。深海資源是挪威獲取稀土金屬元素的重要潛在來源,能夠實現綠色技術所需金屬和原材料供應的多元化,因此開發深海稀土資源也成為加速挪威綠色能源技術發展的原始動力。

環境影響是決定深海采礦能否推動的最重要因素之一。挪威深海戰略正通過一系列政策文件的頒布逐漸轉變,從推動商業化開發轉換為注重環境管理的可持續開發。挪威不會放棄大陸架上的稀土資源,深海資源商業化開發必將成為現實,但挪威也將不斷提升產業中的環保分量,加強采礦的環境影響認知,形成兼顧產業發展與綠色環保的可持續深海采礦發展路線。

2.5 雙多邊發展引領深海國際規則制定

挪威沒有申請國際海底礦區,但十分關注國際海底礦物開采規章制度進展,積極參與相關活動,不斷提升深海領域影響力。在ISA 理事會5 個大組別中,挪威屬于E 組,是按照地區公平分配原則,由非洲、亞太地區、東歐、拉丁美洲、加勒比地區、西歐和其他地區選出共18名成員國組成。該組別在ISA 理事會中的影響力較小,挪威轉而推動ISA 高級官員任職。2021年3月,挪威石油局高級地質學家哈拉爾德·布雷克被選為ISA 法律和技術委員會(LTC)主席[12]。LTC在ISA 中承擔著授予和跟蹤國際海底礦物勘探和生產許可證的職責,在深海采礦法律規章、管理制度、許可辦法、環境影響評估等多方面具有決定權。該委員會也是目前正在制定的《“區域”內開發活動規章》的牽頭部門,對全球深海采礦發展方向起到了決定性作用,是未來深海資源開發的關鍵。

2020年8月18日,挪威石油與能源部與美國內政部簽署合作諒解備忘錄,未來將在遠洋油氣、遠洋風能和海底礦產資源方面加強國際合作,包括科學與技術交流、研究和技術發展等[13]。雙方將保持定期聯系,交流海上資源開發相關的經驗、最佳做法、政策和監管舉措等。這是挪威首次在深海采礦領域與其他國家簽署協定,是挪威尋求他國同盟以推動商業化采礦的重要標志。

3 中挪深海采礦戰略路徑對比分析

同為深海采礦先驅國,我國一直積極探索深海勘探與開發,部分領域已邁入了世界前列。中國與挪威深海采礦戰略路徑中有較多重合點,但受地理區位、政策配套、環境影響等諸多因素制約,兩國戰略路徑發展方向和實現途徑存在較大差別,商業化開發道路仍面臨阻礙。

3.1 工程裝備為深海開發基石

工程裝備是深海資源勘探開發的最基本保障,也是體現國家深海能力的最具體指標。當下深海資源開發進入了由勘查到開采的過渡期,深海采礦技術面臨大量空白,率先開展相關設備研發是參與深海國際競爭的重要基礎與絕對優勢。中國與挪威兩國均擁有深海探勘尖端裝備,但由于勘探對象、資源情況、目標海域等不同,發展方向存在差別。

我國深海裝備主要集中在大深度、高精尖的載人深潛器和深海機器人兩大領域。前者已經獲得過多次世界下潛紀錄,如“蛟龍”號、“奮斗者”號、“深海勇士”號等;后者也擁有大量自主創新技術,如“潛龍”號系列AUV、“海馬”號ROV、“深海熱液探測AUV 系統”“海翼”系列水下滑翔機等。挪威幾乎沒有開展載人深潛器研發,但在深海探測AUV 和ROV 領域擁有近乎壟斷性優勢,并在愈演愈烈的深海國際競爭中占據一席之地。這主要取決于中挪兩國勘探海域差別。我國深海資源勘探海域幾乎全部集中在太平洋和印度洋海底礦區內,深度大、環境復雜、未知領域多,需要大量探索與科研類裝備,與資源開發裝備間存在區別。挪威海底資源勘探集中在其專屬經濟區內,該區域已經擁有大量本底數據,因此裝備更多服務于精細化資源探測、評估與開發。

在應用層面,我國深海裝備幾乎全部服務于科研探索,核心技術和制造幾乎全部為國家科研院所和軍工院所掌握,市場應用率和出口率較低,難以開展商業化應用。目前僅有少數應用于商業用途的小型、微型水下機器人,相關產業鏈存在大量缺口。相較而言,挪威的深海探測裝備已得到大量實踐應用,既掌握核心技術,又把握全球市場。此外,國際深海勘探開發的相關標準、規則等也都基于現有的深海工程裝備能力,挪威在該領域具有絕對發言權,是深海資源開發標準的制定者和得利方。

3.2 法律政策方向不同

2016年5月1日,我國施行了《中華人民共和國深海海底區域資源勘探開發法》(以下簡稱《深海法》),是奠定我國深海法律制度的基石。我國《深海法》與挪威《海底礦產法》存在顯著差別,未來發展與完善方向也有所差異。

在適用范圍上,我國《深海法》為國家管轄海域以外的海床、洋底及其底土,需滿足《聯合國海洋法公約》中“人類共同繼承財產”的要求,因此多次提到國際合作、和平利用、保護人權等,是履行國際義務,順應國際立法趨勢的重要體現。挪威《海底礦產法》僅適用于管轄范圍內底土,規避了國際公海的種種限制,無須回應國際法規則中相關規定,也是其能夠迅速推出的主要原因。

在規范對象上,我國《深海法》制定的一大目的是闡明深海活動中政府、公民、法人及其他組織以及ISA 之間的關系,在調查、勘探和開發不同階段三者法律地位的變化,充分考慮了與國際先行海底管理體系的銜接問題。挪威《海底礦產法》則對開發商的行為做出了明確的規定,包括所需流程步驟、實施措施等,規范了監管部門的管理內容,是落實商業開發的重要依據。

與20世紀80年代美國和日本等先后頒布的深海采礦法不同,我國《深海法》和挪威《海底礦產法》都是在探勘科研有初步成果后再開展制定,立足于最新的科研成果并在實踐基礎上不斷驗證修訂,具有極高應用價值。但我國《深海法》對商業開采沒有明確的規定,約束力和可實施性有限,未來勢必要在資源開發領域進行補充與完善。挪威立足于《石油活動法》頒布的《海底礦產法》具有極高創新性,對深海采礦的商業化發展提供了更加明確的法律框架與執行準則,其中部分制度設計為相關法律制定提供了全新思路,值得借鑒。

3.3 環境保護成為開發關鍵

深海生命過程特殊,生境復雜多樣,人類對深海的認知尚不健全,環境問題是深海資源開采的最大爭議焦點,中挪兩國共同面臨著國際環保組織對深海采礦的強烈反對。2021年4月12日,包括世界自然基金會(WWF)、綠色和平組織(Greenpeace)在內的6個環保組織簽署了聯合聲明,呼吁挪威停止深海采礦,這是為數不多的國際組織聯合聲明反對單一國家開展深海采礦的案例[14]。2021年3月,WWF、太平洋島國非政府組織聯盟(PIANGO)等共5個環保組織就公開發布過一份聯合聲明,希望停止管轄外海域深海采礦,包含太平洋C-C 區。與此同時,WWF 也與谷歌、寶馬、沃爾沃和三星SDI簽署協議,不開發、不使用,也不會為海底采礦提供資金支持[15]。這些環保組織具有較高影響力,且發聲渠道多元,在媒體上的煽動性和呼吁能力也較高,因此產生的輿論效果也遠高于政府文件或科研成果。

面對愈演愈烈的深海環保訴求,中挪兩國愈發重視環境友好的深海開發。我國一直將環境保護作為深海探索的重點,并發起了一系列國際科研項目。1996年我國就發起了深海環境“基線自然變化研究(Nature Variability Baseline Study,Na VaBa)”計劃,長時序調查與監測大洋礦區及鄰近海域自然基線,是ISA 的重點國際合作計劃之一;2017 年7月我國發起在西北太平洋富鈷結殼海山區和印度洋中脊區域設立“區域環境管理計劃”(REMP)倡議并舉辦多次研討會,成果在ISA 技術報告中發布;在深海調查航次中開展了多次生物基因資源的取樣、分離和潛力評估工作,圍繞洋中脊熱液生態系統保護等也舉辦了多次研討會。我國致力于研發環境友好的深海多金屬結核采礦系統,并開展了全過程、長時序的試采環境監測工作,以有效減輕對深海環境的影響。我國正在建設一系列深海科研機構,包括海洋微生物資源庫、深海基因庫、深海大數據中心、深海標本樣品館等,促進深海資源保存與利用融合發展的深海技術。政策文件中也在不斷強調對深海環境的重視,如《深海法》除專門規定深海活動的環境保護制度一章外,其他章節也有相關條款與規定。

早期挪威政府僅將深海采礦作為具有極高發展潛力的新興海洋產業,希望快速推動落實。但挪威不斷轉變政策方向,豐富深海采礦的內涵與功能,加大減輕環境擾動影響研究項目的投入力度,突出基于生態系統的綜合管理,更不斷強調稀土資源在綠色能源、清潔技術、減緩全球氣候變暖中的重要作用,強化稀土資源的稀缺性與重要性。面對眾多國際反對聲音,挪威政府始終保持積極的態度,并多次表示深海采礦是推動挪威引領全球能源產業的關鍵環節,承諾通過循序漸進的方式達成深海資源的可持續開發。挪威在國際組織中也積極推動深海采礦,如包含挪威首相在內的可持續海洋經濟高級別小組(Ocean Panel)編纂的“海洋可再生能源與深海采礦在可持續發展未來中的角色”藍皮書中提到,在通過環境影響研究后,仍然可以開展商業化深海采礦。

整體來看,中挪兩國對海底資源的判斷已從單一資源屬性提升至國家戰略高度,兩國均是在先進的硬件裝備基礎上,緊密結合制度設計與科研勘探,將環境保護作為重點不斷推進國家深海戰略。挪威產業-科研-政府合作密切,開創了管轄海域內海底采礦法律制度,率先為深海采礦商業化提供了實現可能,同時積極爭取國際深海競爭主動權與話語權,已在商業化開發與環境保護中找到平衡點。未來,挪威將不僅在深海采礦領域占據有利地位,且有望在全球稀土市場和關鍵資源供求中掌握主動權。

4 對我國的啟示

作為全球稀土出口量最大的國家,也是國際海底礦種最全、礦區最多的國家,實現深海采礦是我國踐行“海洋強國”的必經之路,更是儲備戰略性關鍵礦產,穩固我國稀土大國地位的必然舉措。挪威深海采礦發展為我國深海戰略制定帶來以下幾點啟示。

4.1 加快深海產學研深度合作,帶動新興產業發展

深海采礦是海洋前沿科技的集合,涉及評估、勘探、開采、運輸、環保等方面。我國部分深海探測與科研裝備已經走在世界前列,但海底礦產開發裝備少,全球市場采用率低,且仍有部分關鍵核心技術未能掌握。應加快深海采礦產學研合作,以市場為目標研發和應用環境友好的深海采礦裝備,搶占深海采礦技術裝備高地,拓展深海采礦的國際標準、國際方法學等規則制定。同時,發揮深海新興產業巨大的帶動作用,打造完善深海產業鏈,打破國外品牌技術壟斷,為我國“深海開發”提供強有力的支持。

4.2 以《深海法》為基石,構建深海采礦產業政策

法律是先行基礎,采礦活動的具體開展仍需要大量政策、規劃、標準等為補充。可借鑒挪威深海采礦法律架構,在管理機構、實施規定、處罰措施等領域參照現行海上采油法,補充制定深海礦產開采法律框架與執行準則。從國家海洋戰略、深海產業規劃、海域管理白皮書等多角度共同入手,建設深海資源開發制度,貫徹全海域一體化管理理念;打通科研成果向政策制度轉化路徑,以陸海統籌為指導,加強稀土產業陸海聯動,協同構建基于科研成果的、全面可落實的深海采礦產業政策。

4.3 加強深海環境保護研究,打造環境友好的深海開發路線

我國已成為國際海底資源開發的先驅投資者,未來勢必成為海底礦產開采先驅國,面臨更多的國際壓力與挑戰。深海開發與環境保護的協調已成為一項迫切任務,更是國際社會對我國施加壓力的主要著力點。設立深海環境國際合作研究項目,強化深海生命探測、海底數據獲取、深海基因數據等成果共享,深化科研成果國際輸出;依托我國深海科研機構與深海探測裝備,將我國打造為全球深海技術平臺,推動以深海環保為目的的勘探研究,打造環境友好的深海開發路線。

4.4 把握深海國際機制,爭取深海國際規則主動權

目前全球深海規則制定多依靠國際機構,以國際社會成員之間的合作與對話為主,強調和平、合作、和諧的國際關系。作為深海國際機制的重要成員,以我國深海礦區為基礎,推動研究成果向深海國際規則轉化,提升我國深海國際事務影響力;向深海國際機構輸送高級別人才,發出更多中國聲音與中國智慧,解決中國在國際社會面臨的現實壓力,減少對外摩擦可能性,化解國際社會的無端猜測與輿論壓力,在深海國際治理體系變革中發揮引領作用。