威武市涼州區(qū)農(nóng)村“廁所革命”政策執(zhí)行情況研究

胡 雁

蘇州大學政治與公共管理學院，江蘇 蘇州 215127

1 研究背景

農(nóng)村“廁所革命”事關農(nóng)民生活以及農(nóng)居環(huán)境，是一項需要關注的民生工程［1］。然而，個別地區(qū)在農(nóng)村“廁所革命”政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)了一些不容忽視的問題：有的地方?jīng)]有結合當?shù)丨h(huán)境、村民意見等因素進行謀劃；有的地方采購產(chǎn)品缺乏標準，施工缺乏培訓；有的地方執(zhí)行人員貪大求快，走形式，不干實事；有的地方只建不管，無人監(jiān)管……這些問題阻礙了農(nóng)村“廁所革命”政策執(zhí)行。在國家高度重視、政府大力倡導的背景下，“廁所革命”看似是一件小事，但卻關乎民生、關系作風，不容忽視。如何著力于農(nóng)村“廁所革命”，推動人居環(huán)境整治，推動美麗鄉(xiāng)村建設，進而推動鄉(xiāng)村振興，已成為急需開展研究的重要課題，具有一定的研究意義［2-3］。

2 研究模型

筆者選用范米特與范霍恩的政策執(zhí)行系統(tǒng)模型作為研究模型（見圖1）。該模型在《政策執(zhí)行過程：一個概念性架構》一文中被提出。該模型提出在政策執(zhí)行過程中存在六大因素，分別是：政策目標和標準、政策資源、組織間的溝通和強化行動、政策執(zhí)行機構的特性、經(jīng)濟和政治環(huán)境、政策執(zhí)行者的偏好。這些因素的互動狀況會影響到政策執(zhí)行績效［4］。

圖1 范米特與范霍恩的政策執(zhí)行系統(tǒng)模型

3 研究方法

3.1 文獻研究法

此次研究收集和查閱了大量有關我國農(nóng)村“廁所革命”的政策文件以及案例實施情況的相關資料，信息來源主要包括萬方數(shù)據(jù)庫、中國知網(wǎng)、中國期刊網(wǎng)、政府官網(wǎng)、微博等，總結農(nóng)村“廁所革命”政策執(zhí)行方面的相關理論和實踐經(jīng)驗。

3.2 案例研究法

此次研究選取甘肅省威武市涼州區(qū)“廁所革命”作為案例，具有一定的典型性與代表性：中央電視臺《焦點訪談》節(jié)目于2019 年1 月24 日播出武威市涼州區(qū)農(nóng)村廁改問題，引起全國人民的廣泛關注，屬于農(nóng)村廁改問題的典型案例，研究當?shù)剞r(nóng)村廁改工作對于全國農(nóng)村廁所改造的提質(zhì)增效有一定借鑒意義。筆者從涼州區(qū)“廁所革命”實施過程中出現(xiàn)的問題出發(fā)，探究基層政府在“廁所革命”政策執(zhí)行中存在的問題以及做出的政策調(diào)整，旨在為其他地區(qū)的農(nóng)村廁所改造提供一些可供參考的地方，進而改善農(nóng)居環(huán)境，提高農(nóng)民群眾的生活品質(zhì)［5］。

4 研究結果

4.1 涼州區(qū)農(nóng)村“廁所革命”政策執(zhí)行中存在的問題

2017 年以來，武威市在習近平總書記關于“廁所革命”的重要指示以及我國農(nóng)村廁所改造相關頂層制度指導下，推進“廁所革命”。2018年6月，涼州區(qū)發(fā)布通知，推進農(nóng)村旱廁改造，但此過程中出現(xiàn)了以下問題。

4.1.1 改造廁所設計和安裝不合理。涼州區(qū)部分村民家里沒有統(tǒng)一的下水管道，或者因為化糞池在安裝的時候就已經(jīng)變形破損，導致改造后的新廁所無法使用，在旁邊又建造一個旱廁用于日常生活。經(jīng)過核查，2018 年涼州區(qū)新建改建廁所35 838 座，正常使用的只有5 890 座，有28 033 座是不能正常使用的，閑置不用的廁所比比皆是，這與原本的政策目標背道而馳。

4.1.2 村民生活負擔加重。冬季，涼州區(qū)環(huán)境溫度低，廁所容易結冰，沖洗廁所需要另外燒熱水，費時又費力，極不方便。除此之外，針對改造后的廁所，村民需要定期雇專業(yè)車輛進行化糞池的清理和糞便的運輸。加熱用水費用和清運費用成為村民不可避免的日常開銷，給村民帶來不小經(jīng)濟壓力，加大了廁改成本。

4.1.3 后續(xù)政策落實不到位。涼州區(qū)在農(nóng)村廁所改造招標期間，曾經(jīng)承諾會提供規(guī)范的、具體的安裝教程，并在施工過程中提供專業(yè)的安裝指導，但實際情況并非如此。中標公司為了降低成本，未進行現(xiàn)場安裝指導，維修、換新等售后問題更是無法得到解決。

2019 年1 月，中央電視臺《焦點訪談》節(jié)目曝光了武威市涼州區(qū)農(nóng)村廁改問題，引起社會廣泛關注及甘肅省委的高度重視。節(jié)目播出后，武威市政府立即召開會議，制訂整改方案，涼州區(qū)也迅速建立起區(qū)級領導、區(qū)直部門包抓農(nóng)戶廁改工作機制，于2019 年1 月25 日開展拉網(wǎng)式排查。由區(qū)級領導組成的調(diào)研組通過入戶走訪，與鎮(zhèn)村組干部、群眾代表、人大代表座談交流等方式，進一步了解農(nóng)村廁改情況，聽取群眾的意見、建議，解決群眾疑惑。

4.2 范米特與范霍恩的政策執(zhí)行系統(tǒng)模型視角下涼州區(qū)農(nóng)村“廁所革命”政策執(zhí)行困境

4.2.1 政策執(zhí)行目標設置太急。涼州區(qū)為了加急、加快完成上級安排的農(nóng)村廁所改造各項任務，缺乏詳細的調(diào)研，特別是缺少對廁所防凍、防臭、廁屋選址等關鍵問題的考量，沒有充分咨詢?nèi)罕娨庖姡皇窍仍圏c再推廣而是盲目鋪攤子、完成任務，在政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)戶廁選址不合理、改廁模式單一、新改建的戶廁有部分未安裝下水道、有些化糞池在安裝時就已經(jīng)變形破損等問題，導致村民建了新廁所卻無廁可用，還需要在一旁另建旱廁［6］。時間緊、任務重，加上部分政策執(zhí)行人員的形式主義作風，這些因素都在一定程度上導致涼州區(qū)農(nóng)廁改造工作缺乏質(zhì)量保障。

4.2.2 政策資源不足。農(nóng)村戶廁改造的過程涉及化糞池及相關配套設施建設。設備、資金、人力、信息等政策資源不足都會影響政策執(zhí)行效果［7］。涼州區(qū)在農(nóng)村“廁所革命”政策前期執(zhí)行過程中，缺乏相關政策信息，只有籠統(tǒng)的公告性文件，直接影響了執(zhí)行人員的工作效率。同時，政策宣傳是政策順利落實的前提和保障。涼州區(qū)在開展“廁所革命”初期忽視政策宣傳，沒有做到宣傳不留死角，未逐戶逐人進行答疑解惑，甚至對于村民反映的問題也不及時回復，影響政策執(zhí)行成效。

4.2.3 組織間溝通缺乏。政策的有效執(zhí)行需要執(zhí)行機構與人員通過各種溝通方式，明確政策目標、評估的標準、執(zhí)行的技術與程序等。農(nóng)村戶廁改造工作是一項綜合性工作，涉及的部門和單位多，很多工作需要協(xié)調(diào)進行。涼州區(qū)在落實農(nóng)村“廁所革命”政策時收費標準存在不實之處，安裝過程中無人監(jiān)督，善后問題無人解決，村民的需求得不到滿足。整體來看，涼州區(qū)在農(nóng)村戶廁改造工作中缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，導致政策不能及時落實。

4.2.4 經(jīng)濟和政治環(huán)境影響。改革開放以來，農(nóng)村地區(qū)多領域發(fā)展迅速，經(jīng)濟環(huán)境產(chǎn)生了巨大變化，但農(nóng)村人口以老人、兒童為主。涼州區(qū)村民的整體文化程度較低，思想傳統(tǒng)且年齡兩極分化嚴重，缺乏對廁所改造必要性的正確認識，缺乏農(nóng)村環(huán)境保護意識，缺乏全局發(fā)展觀，這都阻礙了當?shù)剞r(nóng)村“廁所革命”的政策執(zhí)行。除此之外，在“錦標賽體制”的政治環(huán)境中，涼州區(qū)部分政府工作人員一味追求落實國家政策的速度，忽略了當?shù)氐膶嶋H情況，往往基于自身的利益傾向影響執(zhí)行人員的偏好，導致“廁所革命”政策執(zhí)行收效甚微。

4.3 范米特與范霍恩的政策執(zhí)行系統(tǒng)模型視角下涼州區(qū)農(nóng)村“廁所革命”政策執(zhí)行優(yōu)化路徑

4.3.1 科學設置政策執(zhí)行目標與標準。涼州區(qū)要全面摸清農(nóng)村廁所信息，結合實際情況，充分尊重百姓意愿，因地制宜選擇廁改模式；堅持以人為本、質(zhì)量優(yōu)先，系統(tǒng)謀劃、周密組織，推進農(nóng)村廁改工作；堅持老戶老辦法、新戶新辦法，結合地方實際和群眾需要制定措施，真心實意為人民群眾謀福利［8］。涼州區(qū)政府在充分調(diào)研、征求各方意見的基礎上，科學設置政策執(zhí)行目標和標準，先后印發(fā)《涼州區(qū)農(nóng)村改廁問題整改方案》《涼州區(qū)農(nóng)戶改廁技術導則》《涼州區(qū)2021 年農(nóng)村“廁所革命”實施方案》等文件，從根本上為農(nóng)村“廁所革命”政策執(zhí)行到位奠定堅實基礎。在進行農(nóng)村廁改工作的同時，涼州區(qū)將其與村容村貌改造、農(nóng)屋建設、農(nóng)民素質(zhì)提升、農(nóng)村環(huán)境整治等統(tǒng)籌聯(lián)合推進，與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相銜接，進一步為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略奠定堅實基礎。

4.3.2 加大政策資源投入，建立長效機制。涼州區(qū)在《焦點訪談》相關節(jié)目播出后，迅速組建5 個調(diào)研組進行走訪調(diào)查，研制了潛水泵沖水式三格化糞池樣板戶廁，并通過發(fā)放宣傳手冊、解答群眾疑問，先示范后整改等務實管用的舉措把廁改工作辦成大實事。2019 年頒布的《涼州區(qū)農(nóng)村改廁問題整改方案》提出“建管并重、長效運行”方針。針對糞污清運問題，涼州區(qū)財政給予一定的補助以采購小型吸污車，合理測算所需成本，建議農(nóng)戶承擔的每次處理服務費用控制在30 元內(nèi)；將戶廁驗收與財政獎補相結合，對于自行施工建設達到標準的農(nóng)戶發(fā)放修建廁屋補助［9］。當?shù)劓?zhèn)村干部也積極向群眾講解其中的利弊關系，消除群眾對加熱用電費用高、吸污費高等問題的疑慮。《涼州區(qū)2022 年農(nóng)村“廁所革命”實施方案的通知》和《涼州區(qū)雙城鎮(zhèn)2022 年農(nóng)戶改廁工作實施方案》建設性提出農(nóng)戶廁改“涼州模式”，即采用儲水桶+潛水泵+三格式化糞池的方式，因地制宜地解決污水處理問題。在后續(xù)的管護環(huán)節(jié)，涼州區(qū)開展相關主題宣傳，對村民開展文明生活習慣、新廁使用常識、日常維護知識、傳染病防控知識宣傳教育活動，引導村民養(yǎng)成良好的生活習慣和生活方式，樹立農(nóng)村文明新風。

4.3.3 利用執(zhí)行機構的層級特性，加強相關部門間的溝通。涼州區(qū)農(nóng)廁改造問題引起甘肅省委的高度重視，武威市政府到?jīng)鲋輩^(qū)調(diào)研排查，發(fā)現(xiàn)當?shù)剞r(nóng)村“廁所革命”政策執(zhí)行過程中存在推進工作簡單化、對廁改質(zhì)量把關不嚴、對廁改施工單位監(jiān)管不力等問題，要求涼州區(qū)人民政府和有關部門在限定時間內(nèi)向檢查組報告整改情況。此外，涼州區(qū)還建立區(qū)級領導包鎮(zhèn)、科級干部包村、一般干部包戶的整改責任機制，實行“一日一排名、一日一通報”制度，倒逼責任落實、任務落實，加大了整改力度。針對戶廁改造責任不清晰的問題，各鎮(zhèn)建立健全農(nóng)廁改造長效監(jiān)管服務機制［10］，協(xié)同供應商、監(jiān)理單位、市場監(jiān)管部門等單位做好廁具安裝、技術指導、維修服務等相關工作。同時，各鎮(zhèn)需要兩三名質(zhì)量監(jiān)管員參與從購買廁具到驗收的全過程，加強農(nóng)廁改造質(zhì)量管理。

4.3.4 加大宣傳力度，培養(yǎng)村民“主人翁”意識。《焦點訪談》相關節(jié)目播出后，涼州區(qū)人民政府和有關部門迅速開展一系列整改活動，其中包括加大宣傳力度，引導群眾養(yǎng)成良好的衛(wèi)生和生活習慣［11］。涼州區(qū)結合農(nóng)村人居環(huán)境整治行動，通過微信群、戶長會議等方式深入宣傳農(nóng)戶廁改的政策、實施廁改計劃的益處、廁具安裝及維修技術、環(huán)境衛(wèi)生和文明生活的意義等。具體措施包括：積極開展農(nóng)村“廁所革命”公益宣傳活動；在涼州頻道開設“廁所革命”專欄；由公職人員家屬、村組干部、黨員、村民代表率先示范，形成帶動效應，引導其他農(nóng)戶主動改廁，逐步改變原有生活習慣；每個鎮(zhèn)確定1 個村先行試點推進農(nóng)戶改廁工作；共青團、婦聯(lián)等基層群團組織充分發(fā)揮貼近農(nóng)村、貼近農(nóng)民的優(yōu)勢，廣泛發(fā)動群眾，激發(fā)農(nóng)民群眾改善自身生活條件的主動性和積極性［12］。

5 結語

筆者以甘肅省武威市涼州區(qū)作為研究對象，以范米特與范霍恩的政策執(zhí)行系統(tǒng)模型為基礎，綜合運用文獻分析、案例研究等方法，分析所獲取的政策性文件和涼州區(qū)農(nóng)村“廁所革命”政策執(zhí)行狀況，總結當?shù)卦趫?zhí)行農(nóng)村廁所改建政策中的困境及改進路徑，以期為我國鄉(xiāng)村地區(qū)“廁所革命”政策的實施提供一些符合國情民態(tài)的對策和方案［13］。

第一，政策執(zhí)行需要動態(tài)調(diào)整。有關部門在政策執(zhí)行過程中需要及時調(diào)整不合理、不科學的政策，確保政策執(zhí)行有力有效。例如，涼州區(qū)后期建立了農(nóng)村廁改“回頭看”機制，對廁改工作中出現(xiàn)的問題進行及時整改，確保廁改成效。

第二，建立以績效為基礎的激勵機制。涼州區(qū)在后期廁改工作中利用懲罰、規(guī)范的方式促使執(zhí)行人員達成一致的行動準則意識。除此之外，有關部門還可以通過制定激勵機制，提高執(zhí)行人員的工作主動性和積極性，激發(fā)其內(nèi)生動力。例如，針對表現(xiàn)優(yōu)秀的政策執(zhí)行者實行獎勵，獎勵結果納入年度考核；針對政策執(zhí)行力度不足的，及時通報批評等。

第三，加強信息共享機制建設。政府各部門之間要建立不涉密信息共享機制。例如，涼州區(qū)在后期整改過程中建立農(nóng)戶廁改信息管理系統(tǒng)，讓每個領導干部都能及時掌握廁所改造進度，同時成立6 個督查組和6 個驗收組進行督查和指導。此外，政府部門需要暢通民眾利益需求表達通道，實施“陽光政府”工程，公開政府招標等一系列細節(jié)文件，利用民眾的外部監(jiān)督力量，提升政策執(zhí)行效果。例如，2021 年涼州區(qū)農(nóng)村“廁所革命”的工程采購項目實施公開招標，在政府項目陽光交易系統(tǒng)完成競標，并將競價結果進行公示。

第四，防范形式主義和官僚主義作風，打造一支高效率、高質(zhì)量、高品格的基層政策執(zhí)行人員隊伍。涼州區(qū)廁改問題曝光后，全區(qū)上下進行深刻反思，認為問題的根源是官僚主義、形式主義，“改廁必須改作風”，需要確保“廁所革命”政策真正落實到老百姓身上、辦到老百姓的心坎上。只有萬事以群眾利益為先，身體力行“從群眾中來，到群眾中去”的工作方法，提升干部素質(zhì)，把關辦事質(zhì)量，才能切實提高政策執(zhí)行績效。

農(nóng)村“廁所革命”涉及工作紛繁復雜。此次研究雖然能反映出一些共性問題，但僅選取了國內(nèi)農(nóng)村廁所改造比較具有典型性和代表性的甘肅省武威市涼州區(qū)為案例進行個案研究，再加上筆者收集資料的能力有限，得出的結論需要日后進一步實踐驗證。