西安市城鄉融合發展現狀、問題與路徑

賀 艷

西安財經大學行知學院，陜西 西安 710038

0 引言

黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。而當前最大的不平衡就是城鄉發展不平衡，最大的不充分就是鄉村發展不充分。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要》明確指出，“強化以工補農、以城帶鄉，推動形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系，加快農業現代化”。由此可見，我國高度重視城鄉發展問題。堅持城鄉融合發展，就必須解決城鄉發展不平衡、農村發展不充分的突出問題。城鄉融合發展不能只依靠城市的單向帶動，而是需要城鄉雙向共同推進［1］。在此背景下，陜西省西安市始終堅持城鄉共贏的融合發展初衷，重點關注融合發展中出現的問題，取得了良好的融合發展成效。

筆者在對城鄉融合發展相關文獻進行梳理的基礎上，總結西安市城鄉融合發展現狀，分析指出其中存在的問題，并針對問題提出對策建議。

1 城鄉融合發展相關文獻分析

目前，關于城鄉融合發展的研究已經比較成熟。例如，鄒小玲等［2］以鄭州大都市區為研究對象，分別對鄭州大都市區的5 個空間區域進行城鄉融合水平測度及分析，發現鄭州大都市區及范圍內5 個地區10 a 間城鄉融合水平呈現穩步提升，城鄉融合耦合協調由不協調逐步呈現優質協調。周佳寧等［3］基于等值化理念，采用全局主成分分析和空間自相關分析等方法，測度并審視中國城鄉多維融合發展；選取空間計量模型探索推進城鄉融合的體制機制。辛金國等［4］基于2007—2020 年浙江省11 個地級市的數據，構建空間面板模型和門檻回歸模型，深入探討了數字經濟對城鄉融合發展的影響。何永芳等［5］提出，當前我國推進城鄉融合發展，面臨著諸如農業現代化水平不高、城鄉要素雙向流動不暢、現代城鎮體系與新農村建設雙向對接不靈、城鄉公共服務和社會治理水平差距過大、農村生態保護和環境治理力度不夠等一系列深層次的矛盾和問題，并圍繞經濟融合、要素融合、空間融合、社會融合、生態融合提出具體解決路徑。王喬喬等［6］基于甘肅省蘭州市各區縣的相關指標數據，采用熵值法分析了2009—2018 年蘭州市城鄉融合發展水平，并運用自然斷裂法對其各區縣城鄉融合發展階段進行了劃分。竇旺勝等［7］基于鄉村振興視角，結合城鄉融合發展表現方面，從城鄉經濟、空間、社會、主體功能4個維度出發，構建城鄉融合發展水平評價指標體系，并運用因子分析法和Jenks斷裂點分級法，對山東省城鄉融合發展水平進行評價。

2 西安市城鄉融合發展現狀

筆者在借鑒已有研究的基礎上，根據西安市城鄉融合發展的特點，從經濟融合、人口融合、社會融合3方面探討西安市城鄉融合發展現狀。

2.1 經濟融合

近年來，西安市加強對縣域發展的統籌規劃，立足特有的區位優勢、地方特色產業，將社會資本引入農村，推動農業及旅游業發展，堅持將城鄉利益緊密聯結，引入“文化+旅游”創新發展模式，優化城鄉產業布局，積極培育生態觀光游、日常休閑游、農業農村體驗游等新業態，促進城鄉產業融合發展。此外，在“資源變資產、資金變股金、農民變股東”過程中，西安市政府充分發揮引導作用，搭建產權交易信息平臺，拓寬了城鄉資源流通的渠道，形成了“市—縣—鎮—村”產權交易服務流轉體系，為市區龍頭企業與鄉村集體經濟組織建立起了合作橋梁，形成了可靠、穩定、緊密的農業產業化利益聯結機制，進而推進了城鄉互利項目的發展。西安市還鼓勵鄉村集體經濟組織發展農業產業化聯合體，盤活各類農村資源，帶動農村產業發展，吸納農民就近就地就業通過以上措施，西安市形成了“市區龍頭企業+村集體經濟組織+農戶”的發展模式，并通過“城市帶動、平臺撬動、企業參與、群眾互動”促進了城鄉經濟融合發展。

2.2 人口融合

勞動力是主要生產要素之一，人口的集聚是“產城人”融合發展的關鍵因素。從本質上來看，人口的流動與聚集是為了尋求更好的外部居住環境或個體發展機遇。在這一過程中，人口的空間移動為城鎮化發展和產業的升級迭代提供了基本驅動力。由《西安統計年鑒》可知（見表1），2017—2021 年，西安市城鎮化率從77.12%提升到79.49%，呈不斷上升趨勢。

表1 2017—2021年西安市城鎮化率

此外，西安市部分地區還采取減免稅費、鼓勵開辦眾創空間、加強財政金融支持等一系列政策措施，加強人才培育。西安市還針對返鄉的農民工及大學生創業人員頒布了一系列優惠政策，吸引了大量人才下鄉。在此背景下，人口遷移的目的地不再以市區為中心，而是趨向于城市郊區和農村地區。當前，居住在郊區、通勤在市區是西安市大部分人的生活常態。隨著居住人口的遷移，城市、郊區和鄉村地區之間的人口流動、經濟活動不斷增加。

2.3 社會融合

2.3.1 醫療衛生融合。近年來，西安市立足自身經濟社會和醫藥衛生事業發展實際，以城市優質醫療資源下沉、提升基層醫療衛生機構服務能力和農民就醫滿意度為重點，加快構建城鄉醫療聯合體。首先，由城市三級醫院牽頭，聯合城市二級醫院、社區衛生服務中心、療養院等機構，形成相應資源的共享與組織分工協作，促進城市優質醫療資源的整合，然后以對口幫扶、技術支持等方式，與農村地區醫療衛生機構形成松散型合作，促使城市優質醫療資源下沉至鄉村，提升基層醫療衛生機構的服務能力。其次，以城市三級公立醫院為主體單位，與農村地區縣級醫院組建醫療聯合體，實現公立醫院對縣級醫院的托管，建立起城市和鄉村醫療衛生機構對口幫扶的長期穩定關系。最后，以城市醫療資源為依托，利用信息化手段，大力發展面向鄉村地區的遠程醫療平臺，鼓勵城市公立醫院向鄉村地區醫療衛生機構提供線上教學、線上培訓等服務，促進醫療資源線上縱向流動，提升優質醫療資源的可及性。

2.3.2 教育融合。西安市大力發展教育“名校+”工程，以城區名校為龍頭，以農村學校為載體，采取“1+N”融合模式，一所城區優質學校牽頭融合若干所農村學校，一校多區，城鄉結對。截至2018 年，西安市已組建66 個“名校+”教育聯合體，涉及66 所“名校”和81 所“+校”，各區縣已組建區級“名校+”教育聯合體193 個，包含“名校+弱?！?61 個，“名校+新校”32 個。截至2019 年2 月底，當地市區兩級“名校+”教育聯合體共覆蓋學生32.4 萬人，聯合體內交流教師1 506 人。西安市通過實施“名校+”工程，運用“一長多?！薄拔泄芾怼薄凹娌⑷诤稀薄敖Y對提升”4 種管理模式，做到統籌組建“名校+”、統籌改善辦學條件、統籌配備管理團隊、統籌配置教師隊伍、統籌開展教育教學和統籌施行質量監測，培育了更多名校，不斷縮小城鄉、區縣和校際辦學差距，有效推動西安市基礎教育優質均衡發展。

3 西安市城鄉融合發展存在的問題與原因分析

3.1 西安市城鄉融合發展存在的問題

3.1.1 城鄉居民收入差距較大。目前，西安市城市發展速度比農村快，城市現代化程度比農村高，城鎮居民收入增長速度比農村居民快。2017—2021 年西安市城鄉人均可支配收入如圖1 所示。從圖1 可知，2017—2021 年，西安市城鎮居民和農村居民人均可支配收入都呈現出不斷增長的趨勢；2017—2021 年，城鎮居民人均可支配收入與農村居民人均可支配收入的差距分別為23 647、25 443、27 262、27 964、29 542 元。由此可見，雖然研究期內西安市城鎮和農村居民人均可支配收入一直處于增長的趨勢，但差距依然較大。

圖1 2017—2021年西安市城鄉人均可支配收入

3.1.2 城鄉生產要素單向流動。首先，西安都市圈的不斷發展使城區面積不斷擴大，這意味著周邊農村優質資源會并入城市建設；其次，雖然有支持人才下鄉的政策，但由于城鎮化發展所帶來的虹吸效應以及產業的集聚效應，依然有大量的農村勞動力不斷向城市涌進，造成勞動力單向流動，使農村地區嚴重“失血”“貧血”［8］。

3.1.3 城鄉醫療衛生機構分布失衡。醫療機構分布的均衡性直接影響人們的醫療救護水平。配置分布均衡的醫療技術人員是提高地方醫療水平和提高醫療服務質量的主要舉措［9］。雖然西安市采取了多項措施促進城鄉醫療衛生事業的融合發展，但是城鄉醫療衛生服務水平依然存在較大差距。2017—2020年西安市醫療衛生機構及人員配置情況如表2 所示。由表2 可知，2017—2020年，城市的醫療衛生機構數量遠多于農村；城市的醫療衛生機構數呈逐年遞增的趨勢，而農村的醫療衛生機構數有縮減的趨勢；從醫療衛生人員總數來看，城市和農村的衛生人員數量與衛生機構數量的變化趨勢基本一致，只是城市衛生人員數量遠超過農村衛生人員數量。由此可見，雖然近年來西安市衛生資源總量明顯增加，主要衛生資源配置的公平性得到一定改善，但城市的醫療機構數量和衛生人員數量仍遠遠超過農村，導致農村地區居民存在看病難的問題。

表2 2017—2020年西安市醫療衛生機構、人員配置情況

3.1.4 教育資源城鄉分布不均衡。西安市教育資源分布不均衡主要體現在優質資源集中度過高（基本上集中在城區），并且“名?！辈欢?。因此，西安市雖然在城鄉之間開展了“名校+”工程，但多數學校和“名?！钡牟罹嗳匀槐容^大。隨著城鎮化建設不斷推進，城鄉間新開發建設的樓盤越來越多，而與之配套的教育資源卻十分緊缺。在該背景下，所謂的“民辦名校”和房地產企業配合，建了很多分校。雖然這些學校數量不多，但這些“名?！钡谋拘＜由掀浞中Ｋ颊猩~的比例很高，直接導致民辦學校招生人數超額，而公辦學校招生人數卻很少，部分公辦學校甚至招不到學生。此外，“名校+”工程要求做到6 個統籌，但實際上城市和鄉村之間的辦學差距仍然較大，鄉村的教育資源也遠遠比不上城市。

3.2 西安市城鄉融合發展存在問題的原因

3.2.1 產業結構差異。西安市城區發展以工業、服務業為主，工業、服務業的快速發展使城市居民有較高的收入。雖然西安市引入新發展模式及大量社會資本助推“三農”發展，但大部分農民受傳統思想影響，不愿意嘗試新事物，導致大部分農村地區仍以農業生產為主，農民的收入來源主要為農產品生產和勞務輸出。其中，農產品市場易受到各種因素的影響，如商業網點不足、規模較小、市場體系不完善等，造成農產品市場低迷，導致農民增收困難。隨著城鎮化進程加快，農民勞務輸出的比例不斷提升，一定程度提高了農民收入。但是由于農民工受教育程度較低，缺少專業技能，因此其從事的行業普遍是平均工資較低的行業，如餐飲業、制造業和建筑業等。隨著大量勞動力外出務工，農村地區出現了越來越多的“空心村”，部分農村地區大量的資源被閑置，鄉村經濟、文化都出現“空心化”，又進一步加大了城鄉居民收入差距。

3.2.2 勞動供需差異。首先，由于財政投入、配套設施及福利待遇遠遠落后于城市，農村往往留不住人才，使大量勞動力流向城市；其次，城市發展速度較快，對勞動力的需求較多，再加上良好的保障制度，使大量農村務工人員涌向城市；最后，隨著經濟社會不斷進步，我國農業生產機械化程度越來越高，農村所需要的勞動力相對減少，大量農村剩余勞動力流向城市。

3.2.3 財政能力差異。公共服務的供給水平在很大程度上是取決于地方政府的財政能力［10］。長期存在的城鄉二元結構使更多醫療資源與財政資金投入城市。城市的快速發展往往伴隨著產業與人口的集聚，而且會出現規模經濟效應，因此相應的財政投入較多，保證了公共醫療衛生服務。而農村地區由于地理位置不夠優越，很難形成規模經濟，導致政府財政投入較少，因此，農村地區的公共醫療服務難以得到保障。

3.2.4 資源條件差異。首先，城市經濟發展速度較快，對教育投入較多，而農村經濟發展速度較慢，對教育的投入遠遠低于城市，導致城鄉教學基礎設施存在較大差距；其次，因為農村的地理環境、資源條件及教師待遇都不及城市，所以無法吸引優質的教育資源；最后，很多名校屬于高校附屬學校，其人事權、財權都不歸西安市相關機構負責，西安市教育局對這些學校只有工作指導的權力。從某種程度上來說，學校的歸屬權不解決，就沒辦法解決教育均衡化的問題。

4 西安市推進城鄉融合發展的路徑選擇

4.1 推進城鄉居民收入均衡化

首先，引導農民轉變思想觀念。西安市可以通過相應的宣傳活動，使農民轉變自身思想觀念，進而接受新事物。其次，西安市要加大對農村創業活動的扶持力度，增強城市與農村人力資源的互通與流動，通過創業等方式帶動農村居民可持續性增收。再次，西安市應根據各地產業發展實際，組織開展相應的技能培訓活動，使農民掌握相關科技文化知識和專業技能，使其具有一技之長。最后，西安市要盤活農村各類閑置資源，提高資源的利用效率，促進鄉村產業融合發展，讓農民實現就近就業，促進農民增收，推進城鄉居民收入均衡化［11］。

4.2 促進勞動力城鄉供需均衡發展

首先，西安市要加大對農村人才引育工作的投入，提高農村人才福利待遇，吸引人才下鄉或者回歸家鄉，進而帶動農村產業的快速發展；其次，加大對產業發展的支持力度，如以項目推動鄉村產業發展，為當地農民和相應人才提供發展平臺與就業機會，進而增加農村的勞動力供給；最后，充分利用當地的資源稟賦優勢，構建地域特色鮮明、創新創業活躍、業態類型豐富、利益聯結緊密的現代鄉村特色產業體系，塑造產業發展新格局，推動農村產業升級，進而增加農村對勞動力的需求，促進城鄉勞動力供需均衡發展。

4.3 縮小城鄉醫療衛生服務差距

首先，西安市要加大地方財政支出，加快補齊農村醫療衛生公共服務短板，縮小城鄉醫療服務存在的差距；其次，可以通過提高農村醫務人員各項福利待遇等措施留住人才，或者適當引入社會資本，增加對農村醫療基礎設施的投入，進一步縮小城鄉醫療衛生資源分布差距。

4.4 縮小城鄉基礎教育服務差距

首先，西安市要加大對農村地區的教育投入，加強農村教育基礎設施建設，提高教師福利待遇。其次，西安市可以借鑒浙江省杭州市、江蘇省南京市和四川省成都市等地的做法，通過公辦學校教育集團化的模式實現教育均衡化，做強公辦教育，將西安市的學校分到對應的名校名下，實現集團化辦學，進一步統一體系內的財政統籌、經費撥付、人員流動，縮小學校間的差距。最后，西安市應采取靈活的人事制度，實現教育資源在公辦與民辦學校之間、城鄉之間以及區縣之間的流動，進一步縮小城鄉教育水平差距。