關于行政事業單位加強預算管理的問題和對策

李蓉

（瓜州縣財政局，甘肅 酒泉 736100）

一、加強預算全生命周期管理的必要性

從時間的軸線上來說，預算是一種權利生命周期的管理機制，它作為一種制度建設的重要安排，不僅能夠計劃性籌集資金、規范財政資金運行，而且起到控制、調節、監督作用，從根本上保證履職能力。主要做法：力爭統籌安排且綜合平衡，按照編報內容和形式將應有盡有財政性資金集中反映，力求將支出安排合理、績效評價及時、督查監管到位。新政府會計準則于2019年1月實施，不斷強化預算管理對于行政事業單位落實主體責任、提升資金使用效益具有十分重要的意義。

首先，提升財務工作人員專業能力素質迫在眉睫，詳細而合理的預算管理有效提高了行政事業單位的財務管理能力，避免資金賬目混亂，使各項收入與支出有跡可循。高效的預算管理使資金使用情況更加清晰透明，對編制預算水平、控制預算執行過程和績效評價監督提出更高標準。

其次，加強預算管理能夠合理規劃資金去向、高效配置資源、提高資金使用效率，實現經濟價值最大化。在實際工作中，在上級審核過程中可能涉及資金需求不斷調整和更正，通過不斷的研究探討最終確定對重點預算項目的合理資金投入，以量入為出的工作準則爭取最大產出，大力推進服務型和節約型政府的形成。

最后，作為提高內部控制的有效手段，行政事業單位預算管理工作的強化，確保了國有資產的安全，實現了公共服務職能，為社會的健康發展提供有力保障。一把手準確地掌握單位的收支財務情況，掌控預算實時進度，修正控制潛在風險，彌補資金管理漏洞，使單位財務信息更加真實、完整、可控，進一步完善加強單位的內部控制。

二、行政事業單位預算管理工作情況現狀

（一）預算管理的意識較為薄弱

一方面，對預算管理工作總體情況掌握得不夠全面精準。預算單位未能充分認識預算管理的深層作用，認為編制預算及預算管理只是財務部門的工作，把預算當成一種工具，未發揮其在管理方面的作用。

另一方面，財務部門工作人員水平參差不齊，對整體單位業務了解不全面，編制的財務預算表并不能反映真實的業務狀況，往往不與業務部門進行反復溝通，導致各個工作脫節，不利于工作的開展，導致預算管理工作難以達到預期目標。

（二）預算編制水平不高

1.部分預算編制缺乏合理的論證依據

財務部門作為行政事業單位的預算編制的排頭兵，其業務的單一性導致對全局把握性不足，造成預算資金與實際需求嚴重脫節。例如，部門預算編制集中在9月中旬左右，一上一下維持在2個月左右，基本支出預算通常按照在職人數和應發工資數為基礎進行統一編制，忽略下半年人員薪資調整情況，使人員運營經費過松或過緊。

2.預算編制方法缺乏創新

增量預算編制法是絕大部分行政事業單位采取的編制方法，以上年數據為基礎加以修正進行上報，而不是以單位的實際資金需要編制次年預算，以至于在預算執行過程中反復進行加減調整，事倍功半。預算編制方法陳舊、預算編制效率降低、預算執行剛性弱化，三者陷入無限死循環。如何采用恰當的編制方法顯得尤為迫切，零基預算編制法值得一試。

3.編制預算者水平參差不齊

一人多崗是普遍存在的現狀，行政會計要同時兼顧預算執行與預算管理，人員的單一性造成預算管理精細化程度低。相當多的預算編制人員缺乏專業化培訓，專業素質不高，業務技能不精通、預算知識過于陳舊，在編制預算時多是應付了事，直接套用模板，不從單位整體考慮，不符合單位具體情況，造成預算工作無法持續高效推進。

（三）預算編制工作要求時間短，工作任務重

預算編制工作內容復雜而冗長，涉及政府采購監督管理系統、財政支出政策庫、項目庫管理系統、預算編制、報表5個基礎模塊。預算編制模塊細分為4大類，25小類，8項審核；財政支出政策庫需要填寫每個預算項目11項信息：政策文號、政策名稱、政策簡稱、發文機關、歸口處室、政策開始日期、政策結束日期、上級政策、文件有效期、政策保障級次、上傳附件；項目庫管理系統包括27大類：二級項目信息、項目基本信息、結轉結余情況、申報數、政策基本信息、支出明細、支出預算計劃、項目當年預算、項目總目標、項目績效目標、本年度目標、總體進度計劃、本年度進度計劃、單位基本情況、資金投入情況、組織保障情況、實施風險因素、立項政策依據、風險控制措施、資金管理情況、項目當年投入資金構成、項目實施的制度措施、項目必要性、項目概況說明、總體績效指標、本年度績效指標、立項依據。

如此龐大繁雜的編制工作完成時間不足三周，沒有其他職能部門的參與、沒有嚴格的調查論證、沒有時間考慮次年預算安排，預算編制的可靠性和準確性令人深思。預算編制起點的瑕疵導致執行過程漏洞百出，造成預算編制工作缺乏科學性與適當性。

（四）預算約束軟化，監督考核機制無力

預算監督考核是預算工作沿著正確方向發展的前提，是預算管理工作的保障環節，其重要性不言而喻。但是現狀是部分預算單位的預算監督和考核機制尚未建立，監督弱化的情況日漸突出，常態化監管力度不夠，預算執行監督缺乏執行有力的約束機制，導致預算執行的監督工作形同虛設。實踐中，主管部門常常采取聽取報告的方式對預算執行進行監督，而較少采取質詢、問題調查以及法律賦予的責任追究措施。

一方面，沒有在法治的框架和規范下執行預算，沒有設立明確的評價標準和獎懲機制去調動員工的工作積極性，難以在工作中體現員工的工作績效和成果。另一方面，預算單位主要從財政獲得資金，過分重視資金爭取，員工參與監督氛圍不濃，預算執行效率也會受到影響。

三、加強行政事業單位預算管理的建議

（一）加深認識，強化責任意識

各預算單位要進一步提高政治站位，增強大局意識，大興艱苦奮斗之風，全面學習《預算法》，增強單位內部預算管理的意識，下大力氣優化部門支出結構，不斷提高自身實力對行政事業單位至關重要。為了滿足社會發展需求，單位上下各級應堅持“先預算后支出、全口徑預算、量入為出”原則，積極落實預算管理工作，帶頭將過緊日子的要求落到實處，促使行政事業單位更好地服務大眾。

（二）提高行政事業單位預算編制水平

1.找準預算業務編制基調

收入預算要與經濟社會發展水平相適應，嚴禁脫離目標，制定增長目標。嚴禁虛收空轉，收取過頭稅費，嚴格實施收支兩條線管理，對部門依法取得的各項收入支出，預算的編制要做到不重不漏，不得在預算之外保留其他收支項目。

簡而言之，全口徑預算在管理一體化具體實施的過程中，核心要解決部門預算和綜合預算管理的需求，部門單位的全部收支要納入預算管理計劃來進行管理，以社會經濟發展規劃和履行政府職能的需要為基調來編制。

2.改進預算編制方法，著力推行零基預算

就現階段來看，零基預算法比傳統的增量預算更有優勢，撇開往年收支基礎，按照預算編制前期收集到的變動因素和重點事項，充分考慮項目輕重緩急程度、細化預算編制內容，各項資金流向合理且有章法，從源頭提高預算管理工作質量，確保每一筆資金流向都有章可循。財政部門的預算額度從零做起，重點考慮人員調整、人員變動情況增幅、運營經費、成本效益，重新安排單位預算，真正做到按本年度項目實際需求合理分配資金，增強工作實效。

3.著力提升預算管理人員的專業素養

預算管理人員要切實擔負起財務管理的主體責任，優秀的預算編制者不僅能夠提升單位的管理水平，而且能夠提高財政資金使用效益。因此提升預算管理人員的專業素質就顯得更為迫切。

首先，著力建立健全財政資金使用全流程內控機制，單位主要負責人、分管財務領導和財務工作人員要持續增強對強化財務管理、嚴守財經紀律的政治責任思想認識，充分履行財務管理和監督職責，熟悉掌握財經紀律各項規定，帶頭執行落實和發揮審核監督職能，確保各項紀律規定執行到位、落到實處。其次，在選拔預算管理人員方面，盡可能選擇學習積極性高、業務熟悉且經驗豐富、眼界開闊的高素質人才。最后，通過必要的業務培訓、知識講座精準掌握預算管理的流程，逐步將項目立項、預算編制、預算執行、績效管理等各環節的責任落實到個人，有效防控業務和管理風險。

（三）提前部署，詳化分工

首先，預算編制項目多，內容繁雜，因此預算編制工作充分論證與溝通，有預見性地收集和整理以前年度財政收入、支出數據，從往年的資金使用效益中找經驗、取長補短。其次，要考慮單位的長遠發展，動員各部門及下屬單位上報次年業務項目計劃，有效提高預算資金的使用效益，做到心中有數。最后，編制項目預算時，在準確掌握預算編制的具體要求基礎上，嚴格按照項目的立項依據進行篩選?？茖W規劃經濟建設項目，嚴禁建設政績工程、形象工程，秉持突出重點的原則，保基本民生、保工資、保運轉。

（四）建立健全的部門預算執行監管機制

預算執行是完成財務收支的基本過程，如何對執行環節進行跟蹤，考評實施進度和完成情況，如何保證財政資金使用效率和效果，如何保證預算執行與財務核算的匹配度，預算執行監管機制將為此擔負起保駕護航的關鍵責任。

1.建立事前監督

預算編制對象主要是財政供養人員，人員類項目管理，在項目的儲備階段，由部門和單位負責維護相關的基礎信息，由財政部門提前計劃和維護人員類標準，預算編制系統按照人員信息和支出標準自動測算人員類的項目支出，審核確認后納入項目庫作為預算儲備。通過國庫集中支付，減少預算過程中的現金支付，建立分層審計的費用報銷制度，控制預算支出隨意性，掌握預算執行進度，發現問題及時反饋，讓執行者洞悉情況，讓管理者采取相應的應對措施。

2.保證事中預警

做實做細部門項目庫，聚焦提高資金效益。一是加強內控管理，建立預算項目收支情況臺賬，確保用款單位對下放具體項目審批權的資金“接得住、管得好”，保證重大項目實施進度和質量。二是強化信息化監管手段，形成資金動態使用監控，能夠及時反饋并發出預警信號，突出預算編制的政策導向。

3.強化事后績效考核

預算執行情況考核是行政事業單位預算管理控制比較容易忽視的軟肋，無激勵作用的考核評價會打擊員工積極性，用預算執行考核制度建設推動落實“過緊日子”的要求非常必要。

一方面，進一步加強預算績效目標管理，結合具體業務實際和項目管理需求，全面構建“收付在國庫，監管在部門，責任在單位”的管理新模式、責任新體系，將績效評價結果作為安排以后年度預算的重要依據，優化資源配置。

另一方面，各部門、各單位要增強預算績效管理的意識，從“要我有績效”向“我要有績效”轉變，提高績效評價整體水平，績效綜合評價成績靠前的要進一步加大支持力度；在績效綜合評價過程中發現問題、未達到績效考核目標或綜合評價結果靠后的，要在一定范圍內予以通報批評，責令限期整改；經檢查核實未整改或整改不到位的，要根據具體情況對項目預算進行調整，直至最終取消該項財政支出。

四、結束語

預算管理工作是提升行政事業單位內部管理質效的重要步驟，行政事業單位作為國家公共基礎服務部門，應堅持科學、完整、公開的原則，合理編制單位部門預算，深刻地認識到單位內部預算管理的重要性，通過持續強化預算績效管理，梳理各部門權責，優化各項目配置，建立“預算編制有依據、預算執行有監管、預算完成有評價”的預算績效管理機制。綜上所述，在地方政府財政收緊的情況下，采取更有效的全面預算管理編制和績效考核方法，對改進預算管理、優化資源配置、控制節約成本具有非?，F實的意義。