加強基礎教育集團化辦學內部控制問題研究
——以A市教育系統基礎教育集團化辦學內部控制現狀為例

林思鴻

（晉江市第七實驗小學，福建 泉州 362200）

基礎教育集團化辦學源于國內民辦教育的集團化辦學模式，目前主要有三種模式：內生型、加入型和聯盟型。與民辦教育集團化辦學不同的是，民辦教育集團化是為了實現集團內部的規模經濟，從而降低運營成本，而基礎教育集團化辦學一般為公辦性質，目的是共享和擴大優質教育資源，整合區域薄弱校園，促進區域內義務教育實現優質均衡化發展，但是基礎教育集團化辦學相比傳統單一學校涉及情況更為復雜，涉及國有資產管理及產權交接，資金使用控制等財務風險問題。

因此，在基礎教育集團化辦學模式的運營管理中，內部控制管理在集團內部占據著重要地位，直接影響集團辦學的質量，完善集團內部控制管理對提高教育資源使用率，控制教育成本，防范學校財務風險，提升教育集團辦學的教學質量有著重要意義。

一、加強內部控制對基礎教育集團化辦學的意義

（一）有利于推動基礎教育集團辦學的穩定發展

加強基礎教育集團內部控制管理，可以在集團內部形成相互監督和相互制約的管理模式，從源頭上有效防止財務違規行為的發生，保障基礎教育集團教育資金及資產的安全，為基礎教育集團化辦學的教學活動開展提供良好的物質保障，進而推動基礎教育集團辦學的穩定發展。

（二）有利于提高基礎教育集團內部教育資源使用效率

與傳統單一的基礎教育辦學的學校相比，基礎教育集團化辦學除了要考慮資金使用的合法、合規問題，還要避免在使用教育資金過程中，因內部控制管理的不完善而導致的資金閑置等問題，造成集團資金使用效率和效益低下，進而造成教育民生工程滯后，通過加強基礎教育集團化辦學內部控制管理，建立具體明確的制度框架，使集團內部各級成員能夠在明確的制度下開展相關工作，提升集團內部控制的管理水平，使集團內部教育經費及時使用，花在刀刃上，提升效益。

（三）有助于防范基礎教育集團化辦學產生的財務風險

教育集團化辦學運營過程的經濟活動產生的財務風險也需要謹慎規避，如會計人員的職業道德失范導致會計信息失真、會計舞弊案件頻發，基礎教育集團化辦學一旦爆發財務風險，會影響集團整體的社會形象，使民眾對基礎教育集團的辦學模式產生懷疑，進而影響基礎教育集團的進一步發展。而內部控制可以很好地對教育集團產生的財務風險進行識別與控制，并針對性地采取內部控制措施，如對資金和資產進行定期清查，從而較好地規避財務風險。

二、基礎教育集團化辦學內部控制管理存在的問題及原因

（一）A市教育系統基礎教育集團辦學管理模式

近年來，A市教育系統對基礎教育集團化辦學也進行了積極探索，以A市教育系統具體實際情況出發，在全國教育集團“內生型”“加入型”“聯盟型”三種模式的基礎上衍生為由名校分設校區、聯辦校、協作校、聯盟校等方式實現A市基礎教育集團化辦學，現有集團主要以總校領導班子為基礎進行擴增，由副校長兼任校區、聯辦校負責人的形式為主，各協作校、聯盟校單獨成立學校領導班子，所有公辦性質的成員校均獨立編制教職工數和經費預算。分設校區模式的學校納入總校集團管理，在市財政國庫支付中心統一會計核算管理；公辦性質聯辦校、協作校、聯盟校作為市級獨立學校納入市國庫支付中心核算管理，國有資產管理獨立登記、管理。

（二）A市教育系統基礎教育集團化辦學內部控制存在問題

1.集團內部組織機構不完善

A市的基礎教育集團化辦學的學校組織領導機構、治理機構和內設機構都尚未完全配備到位，或雖配備領導機構、治理機構和內設機構，但權責分配不合理，各個機構職能重疊或者缺失，形成互相推諉的局面，且集團內部的領導層往往會兼任數職，面對集團辦學內部出現的各類新問題，精力分散，疲于應對，無法形成科學的決策機制和良性的運行機制，運行效率低下，此外，大部分基礎教育的集團學校都未確定明確的長期戰略目標，存在戰略風險，進而影響基礎教育集團辦學的穩定發展。

2.現行財務管理制度無法適應集團校運行

A市的集團學校部分學校沿用原來的市級單位會計集中核算模式，聯辦校、協作校、聯盟校采用各自獨立核算的模式，集團管理層無法對集團內部成員學校產權、資金的統一集中控制，管理集中度不高，導致集團管理層無法全面掌握集團整體財務信息和財務成果，無法摸清整體集團的“家底”，而分設校區集團學校，雖對各個分校區集團內部學校產權、資金集中核算管理，統一編制經費預、決算，但各個分校區卻未相對獨立會計核算，且未嚴格執行國有資產管理辦法，分校區進行管理登記，未分校區定期對固定資產盤點、清查、對賬，長此以往導致固定資產管理混亂，導致集團管理層無法全面、及時掌握每個分校區的財務狀況，進而無法針對各個分校區的發展情況做出正確的決策。

3.集團學校內控制度不完善或未落實

部分集團辦學的學校管理層往往把內部控制制度認為是集團內部可有可無的，未根據國家相關規定并結合集團內部的實際情況，制定和完善與集團經濟活動相關的內部控制制度，如合同管理制度，采購管理辦法、資產管理制度，集團內部收支審批制度等，未集中統一和督促集團內部成員?；蚍中^按制度執行，即使制定了相關的內部控制制度，但沒有相關的牽頭管理部門和具體執行科室，且集團學校內部財務處、辦公室、教導處、總務處等各部門之間往往交流溝通較少，使各個處室之間存在業務脫節的風險，就無法及時高效且針對性地解決集團學校內部產生的問題，造成集團的內部控制制度無法發揮作用，進而影響基礎教育集團化辦學的發展。

（三）存在問題原因的分析

1.對內部控制制度建設的重要性認識不足

A市教育集團內部的管理層大部分是教師出身，往往更注重的是集團辦學的教育教學質量，往往忽視集團內部控制的建設，缺乏相應的內控意識，往往錯誤認為內控制度不僅增加了無用的工作量，而且還會分散教學精力，影響集團學校的教學效率，有的迫于上級部門的文件要求下，制定相關內部控制制度，實際只是停留在喊口號的層面，導致內部控制制度形同虛設。

2.集團內部控制人員綜合素質不高

財務內控是內控管理的重要部分，而集團內部的財務負責人一般由集團內部總務處主任擔任，而總務主任大多對于集團的基建管理、采購管理，財務管理的相關業務未能全面掌握，且相關業務培訓機會較少，業務處理能力相對不足，而集團內部財務人員部分是由教師兼任，只滿足于日常的收支報賬，影響會計核算整體質量，有的財務人員雖是財務專業出身，但往往因為集團內部權責分工分配不合理，要兼任集團學校內部許多非財務的工作，且集團辦學學校重組后，工作量大大增加，人員配備不足，違背了內部控制原則中的不相容崗位應相互分離原則，財務人員疲于應對集團內部財務工作及內控制度中的財務內控管理，不敢甚至不愿提出制度修改建議、管理建議。

3.獎勵機制不完善

在教學體制的改革進程中，相關主管部門未建立起相應的獎勵鼓勵機制和容錯糾錯機制，使集團管理層在層層壓力下“幸福感”偏低，在改革過程中對推進集團化辦學的熱忱不足，意愿越來越低，且容錯糾錯的機制的缺失，讓集團管理層對體制的改革充滿擔心，求穩怕出錯，畏手畏腳，不敢創新思維積極探索集團化辦學的方法和途徑，進而影響集團管理層綜合治理能力，另外，作為集團學校的財務人員，常常被集團內部歸類為后勤，地位普遍低于一線教師，且各種工資福利在集團學校內部，乃至整個教育系統都是最低，每年的年度考核也幾乎無緣“優秀”，使得財務人員獲得感和幸福感偏低，在面對財務工作和集團內部財務內控管理，喪失積極性。

三、優化A市教育系統基礎教育集團化辦學內部控制的對策

（一）組織再造，完善優化集團內部組織機構

集團學校應完善集團學校內部組織領導機構、治理機構和內設機構，要對集團內部的組織機構進行機構重組，使集團內部組織機構從傳統“金字塔”型組織向扁平化模式進行轉變，減少管理幅度，減少中間管理層，由總校校長作為集團總負責人和總指揮，明確集團學校的長期戰略和發展目標，各個副校級協作分管成員校區，作為成員校區的負責人，側重各自校區管理工作，集團內部的內設機構的負責人為中層，負責各處室具體職責，落實各校區的職責工作實施。同時，設定牽頭部門和內部控制工作小組，明確各內設機構的處室職責，避免機構處室職能重疊或缺失，形成大集團的科學決策機制和良性運行機制，提高工作效率。

（二）增強意識，制定落實集團內部控制制度

集團領導應重視集團學校內部控制制度建設的必要性和重要性，特別是財務內部控制制度，應主動召開會議工作，宣傳引導，讓集團內部從領導到教職工都接受新思想和新管理模式，形成統一文化價值，營造良好的內控基礎環境，將集團內部控制和財務管理制度相融合，結合集團學校的長期戰略規劃，完善各項內部控制制度，如授權任免制度，收支審批制度，合同管理制度，資產管理制度，采購管理辦法，基建管理制度等，并落實到學校所有的經濟業務全過程，全面提升內控的主動性，減少集團學校的財務風險，實現集團學校內部的精細化管理，推動集團學校的長遠發展。

（三）人才建設，提升集團內部人員綜合實力

首先，加強集團內部所有成員的內部控制培訓，學習相關的內部控制制度、規章及財經法規等，并讓集團內部所有成員都參與到集團內部控制管理制度的建設和修訂。

其次，針對集團內部各個重要崗位，相關主管部門要進行針對性培訓和選任，在集團校級管理層方面，選任出優秀的校級管理人才負責集團辦學的總領導或分校負責工作，并定期進行集團管理能力培訓，提升集團辦學校級管理層的綜合管理能力；在財務負責人和財務人員方面，相關主管部門應加大對專門財務專業畢業院校的人才招錄，補足集團辦學學校的財務人員，使集團內部可以配齊具有專業知識和財務內控經驗的財務負責人、出納、會計和資產管理員等，組建集團內部專業的財務管理團隊。

最后，集團學校應完善內部溝通交流機制，加強集團內部組織機構的業務交流溝通，減少各個處室之間因為缺乏業務交流溝通，而產生的業務脫節的風險，并強化內部控制崗位替代措施，定期進行重要崗位人員輪崗交流，避免因各種如晉升、退休等原因導致的重要崗位空缺，影響集團學校內部控制管理。

（四）理順體制，轉換集團財務管理模式

集團辦學的應根據不同的集團的辦學模式，轉變原有的財務管理模式，設校區辦學模式的集團校應在匯總核算的基礎上，對分校區進行相對獨立會計核算，核算每個校區的收入和支出成本，嚴格執行國有資產管理辦法，分校區進行管理登記，分校區定期對固定資產盤點、清查、對賬，使總校區及時監督掌握每個分校區的財務狀況，針對各個分校區的發展情況做出正確的決策。

而聯辦校、協作校、聯盟校辦學模式的集團校應提高集中管理度，除了各個成員校分別的獨立核算外，應督促成員校定期將自身的財務管理狀況上報總校，并設立專門匯總核算賬戶，由專門財務人員進行匯總核算，同時進行對各個成員校和整體教育集團的財務分析，全面掌握每個成員校和集團整體財務信息和財務成果，摸清整體集團的“家底”，強化總校對集團內部成員學校產權、資金的統一集中控制。

（五）激勵支持，提升集團人員“幸福感”

定期對基礎教育集團化辦學學校進行內部控制審計，使每個集團學校內部控制管理制度落到實處，對于取得良好成效的集團學校，要予以宣傳，并嘉獎優秀集團學校校級管理人員，對發現的問題學校發出糾錯通知，及時糾錯，針對性進行談話分析，免除相關責任或從輕減輕處理，對有意違規者則要批評教育，予以嚴懲，進而減少集團化辦學下集團校級管理層的壓力，提升“幸福感”，保持辦學熱忱；對集團辦學的財務人員，集團學校應分工合理，免除財務人員現有的非財務工作，使財務人員將更多精力投入集團內部的財務工作和財務內控管理工作。優化考核制度，健全財會從業人員年度考核等次評定、評先樹優、績效考核辦法、細則，使財務人員和學校的其他教學人員在各項考核和評優評先上處于公平合理的地位，進而提升財務人員的“幸福感”。

四、結束語

現代化教育體制改革的趨勢下，基礎教育集團化辦學受到重點關注，面對改革中的困難和問題，相關主管部門和集團學校本身要同時發力，從優化組織建設、增強內控意識、加強人才建設、完善機制體制等方面入手，探索針對加強集團學校內部控制管理的具體措施，不斷提升基礎教育集團化學校的內部控制管理水平，從而推動基礎教育集團化辦學健康發展，保障教育民生工程，為現代化教育體制改革做出貢獻。