長沙市建筑前區規劃建設管理一體化研究初探

陳璐青 瞿雷

長沙市規劃勘測設計研究院 湖南 長沙 410000

1 背景

近年來，長沙市委政府聚焦“精美長沙”建設，著力“提升‘五區’功能品質”，強調“對城市重要節點的管控”“提質人居環境，優化公共空間”等。本文所探討的建筑前區是與城市道路、街道界面共同構成的U型街道公共空間的一個部分，也是城市歷史文化和休閑交往的重要空間載體。建筑前區是城市公共空間的重要構成要素，事關城市形象和公共利益底線，應從功能定位、規劃設計、運營維護等多維度展開管控，不斷提升群眾獲得感、幸福感、安全感。

2 建筑前區和建筑立面現狀問題

2.1 功能割裂

從調研現狀看，建筑前區空間被機動車、非機動車、市政設施等隨意侵占，部分建筑前區存在用綠化、圍墻和欄桿等隔離、以及地面鋪裝混亂和臺階高差設置不合理等問題，與街道空間割裂，嚴重影響了街道的通達性、連通性和街道活力。

圖1 建筑前區被隨意侵占街景圖

2.2 品質不高

圖2 長沙市城市道路建筑前區街景圖

長沙市現狀街道網絡格局已形成，由于建設年代、管理維護水平、建設標準存在差別，造成部分道路設施陳舊、路況不佳、林蔭效果不理想、過街設施缺乏、道路空間不連。大部分街道綠化配置不足，景觀配置較低，功能性較差。同時，街道標識無特色、缺少休息座椅等街道家具設施等等，都造成了街道品質不高、體驗感差。

2.3 風貌不佳

建筑前區的存在立面造型不同、風格迥異、建筑色彩雜亂、廣告牌匾不整，空調機位無序，混亂粗放、美觀不足等問題。老城區大部分街道由于建設年代久遠，存在新舊建筑之間風貌不協調問題。包括部分建筑破舊、形態多種、建筑附屬設施安放不統一，施工場地沒有遮擋、雜亂無章和多樣化的廣告招牌以及夜景亮化等問題。嚴重影響了城市道路的整體品質和城市整體形象的提升。

2.4 運維不力

一是管理維護方面，建筑前區和立面涉及多個管理主體，呈現“九龍治水”。同時，未調動包括社會專家、公眾、業主以及物管在內的多方街道參與者的資源力量，未能形成合力。二是資金來源方面。目前對建筑前區的維護和管理資金來源多依靠政府資金投入，難以覆蓋更多的道路和布點，且不具備可持續性。三是法規標準方面：城市道路以及建筑前區的治理系統性法規缺失空白，也缺乏相關的標準、驗收和考核監督制度，獎懲機制更有待完善。

3 建筑前區和建筑立面提升策略

3.1 相關經驗借鑒

（1）長沙地方項目改造實踐

《三一大道-岳麓大道改造》，其建設內容主要包括：道路空間提質、景觀綠化提質、界面空間提質等內容，其中界面空間提質部分主要為建筑前區等界面空間的提質改造。提質后道路整體品質和街道活力大幅提升，提質改造效果明顯，得到了市民群眾的好評。

（2）其他城市相關標準案例

《武漢市街道全要素規劃設計導則》，按照“全范圍、全要素”原則，其建筑前區和建筑立面控制要素包括地面鋪裝、街道設施、圍欄圍墻、微型公共空間和廣告牌匾等。《上海市城市設計導則》從實操性角度提出紅線內人行道一體化設計、為各類設施集中設置設施帶、統籌鼓勵開放建筑前區等積極策略。《成都市公園城市街道一體化設計導則》，重點從管理視角探討通過構建街道“1+N”技術管理體系，形成“分類引導、分級管控”工作模式，并加強組織領導、明確職責范圍、制定相關配套政策。《南京市街道設計導則》，探索街道、建筑一體化模式，建立包括界定“路、地”之間建設責權在內的清晰完善的責權機制和信息共享平臺，建立以街道公共性為導向的激勵機制，依靠基層組織，建立街道管理監控聯動體系[1]。

3.2 建筑前區和街道空間一體化設計

切實推動“以車為本”理念向“以人為核心的城市道路建設理念”轉變，統籌道路紅線內外空間，重點抓建筑前區核心管控要素，包括建筑退距、街廓比例、沿街建筑首層功能、街道設施、街邊廣場綠地和圍欄圍墻等六大要素。在規劃控制階段，提出建筑前區與道路紅線內慢行空間一體化規劃設計施工的管控要求。加強市政道路設計和地塊方案的銜接。將建設標準和要求，在用地出讓及道路工程許可中予以明確。加強對建筑前區功能要素一體化統籌設計。將沿街建構筑物作為街道設施的有機組成部分進行引導建設；保障街道界面的空間整體性和步行交通的連續順暢，采用靈活合理的綠化方式，規范街道家具和設施布局。利用建筑前區增加步行活動空間，通過對臨街地塊的建筑邊界、貼現率、地面標高等進行要求，形成與人行道連續、開放的街道活動空間。鼓勵利用建筑前區空間設置商業服務設施，激發街道活動的產生。

3.3 營造街道景觀體現特色文化

對建筑群前區和人行道空間沿街綠化整體提質。對行道樹及樹池、構筑物景觀、街頭集中綠化、口袋公園和消極空間等，以及對街道特色空間、街角廣場進行改造。包括利用連續行道樹和街邊綠帶、季節花卉塑造風景如畫的沿街綠化。對街道家具、標識標牌進行藝術性、文化性升級。打造精致有序的街道設施，包括位置規范、種類齊全具有生態性、藝術性和美觀性的街道家具；設施風格形式與建筑環境協調，藝術雕塑彰顯地域人文特色[2]。

3.4 協調建筑立面塑造精美形象

塑造連續統一的街道界面。重點加強對建筑立面核心要素的管控，包含整體空間形態、建筑形式、體量、材質、色彩、風格、連續面寬、貼線率、外墻廣告與招牌、夜景照明、空調機位等多方面。通過貼線率、建筑后退紅線距離、鼓勵多功能沿街界面營造街道平面的韻律性、連續性以及天際輪廓線的豐富性。對于重點片區和生活性道路，宜對底層建筑界面控制線退讓紅線距離和建筑貼線率作出明確規定。將道路空間、場地空間和建筑界面進行一體化設計，尤其是建筑退距空間和人行道空間一體化。著重加強建筑界面風貌管控。

3.5 分類重點管控加強后續維管

通過重要道路試點方式，根據成效進行后續推廣。可從項目類型進行分類管控[3]：

一是針對新建類型，嚴格按照規劃設計一體化和高標準要求建設。應根據規劃條件，與地塊建設方案及施工圖同步設計、同步審批、同步驗收、同步備案。建設單位提交的施工圖設計文件應包含退紅線區域的相關設計內容，以及應反映與道路設計方案的銜接問題。

二是針對改造提升項目，對建筑前區和建筑立面進行統一品質提升、運營使用和維護管理。發揮屬地街道協調作用，讓基層更多參與到涉及民生鄰里的項目實施過程。建立完備全過程流程，通過評估確需改造提升的，列入年度提質改造項目計劃。改造提升方案多方征集意見。

三是針對建筑前區后續的維護管理，根據產權情況區別執行。建筑前區由政府財政投資進行了提質，土地權屬不變，土地使用權仍屬于產權單位，建筑前區提質改造后，土地上新增的構筑物及實施為市區政府所有的國有資產，按照屬地原則，由轄區人民政府監管。同時維護管理移交可按產權歸屬不同區別對待。同時也可借鑒常州等城市經驗，按照屬地原則，維護經費由市區財政按比例承擔。此外，對于建筑前區的收益分配可采取由經營管理單位和政府按比例進行分成或市區財政自行解決的多種途徑。

4 工作機制建議

4.1 加強工作統籌

（1）強化組織領導。可吸納包括政府部門、相關負責人、相關領域專家學者、社會知名人士共同組成的專門管理委員會，統籌全市道路建筑規劃建設管理工作。

（2）建立議事制度。管理委員會定期召開會議，研究全市道路建筑規劃建設管理重要議題，開展或組織開展規劃建設方案審查、標準制定、驗收考核、專業監督等工作，對管理體制機制、管理新技術、新方法、新標準，提供政策建議。

（3）強化統籌協調。建立由管理委員會牽頭的城市建筑審查制度，相關規劃編制與修定、新建與改擴建項目實施和修改等重大問題，須經管理委員會全體會議或相關成員單位聯席會議審議批準，避免各自為政，推動形成全市公共建筑規劃建設管理“一盤棋”。

4.2 明確責任范圍

（1）明確權屬劃分。根據建筑前區物業屬性明確權屬單位，重點解決有產權糾紛或產權不明的物業主體建筑前區權屬劃分，對于城市公共區域建筑前區根據管理權限明確權屬主體，為實施統一管理奠定基礎[4]。

（2）明確管理主體。根據建筑權屬分類明確管理主體，對于有明確業主單位的建筑前區，管理主體為業主單位；對于城市公共區域或公共建筑前區，管理主體為相應行政主管部門；對于無業主單位、行政主管部門和物業的老居民區、背街小巷建筑前區，管理主體為所在區人民政府統籌，具體責任落實到相應街道、社區。

（3）明確管理責任。相應管理主體須履行管理責任，業主單位負責建筑前區“門前三包”，行政主管部門負責城市公共區域、公共建筑前區維護管理，區人民政府統籌所轄各街道、社區兜底管理無明確業主單位和行政主管部門的建筑前區管理維護。

4.3 加強資金保障

（1）加大投入力度。建議市級設立全市道路建筑發展專項基金，每年注入財政資金若干萬元，用于全市道路建筑重大項目開發建設；相關區縣（市）、部門設立配套投入資金，用于本地區、本條線城市道路建筑重大項目開發建設；探索建立城市道路建筑項目財政投入穩定增長機制和項目經費動態調整機制，保障重大項目資金需求。

（2）明確投入等級。根據不同區域、等級建筑前區維護要素，制定維護資金財政投入分級標準，根據維護類別明確統一的資金投入等級，確定分級分類維護費用標準。

（3）完善支持舉措。出臺城市道路建筑發展若干支持舉措，從用地保障、規劃審批、機制創新、基礎設施、公共服務等方面，出臺“一攬子”政策，鼓勵支持道路建筑設計創新、功能創新、運營模式創新，推動落地更多高標準、高質量、高顏值的地標式城市道路建筑。

（4）引入社會資本。積極構建多元投入開發機制，堅持企業主體、市場化運作，引入有實力的投資建設主體，以項目制承擔城市道路建筑的開發建設、資本組合、對外合作、管理服務等工作，積極吸納社會資本，鼓勵合作開發，構建以財政投入為引導、企業投入為主體、社會資本為補充的多元投入開發體系。

4.4 建立監督考核機制

（1）建立完善法規制度。適時出臺《長沙市城市道路建筑規劃建設管理條例》和《長沙市城市道路建筑規劃建設管理辦法》，進一步細化管理標準、程序、舉措，彌補城市道路建筑治理系統性法規缺失空白。

（2）明確統一建設標準。圍繞建設國家中心城市需要，全面提升城市道路建筑規劃建設管理標準，注重引入權威專家參與方案審查；構建多層級設計力量共同參與的城市道路建筑規劃設計新格局。

（3）嚴格考核獎懲機制。建立城市道路建筑治理目標責任制，定期進行督查、考核評價及排名，考核結果與專項資金分配掛鉤，排名結果向社會公示。

4.5 鼓勵公眾參與

（1）引入專業機構。在有條件的區域引入具有豐富城市道路建筑管理維護經驗的企業參與城市道路建設治理，鼓勵企業參與街道整體風格打造、街道門店主題化運營、建筑前區資源化利用、建筑立面形象維護等，以專業機構力量助力城市道路建筑整體品質提升。

（2）探索單元管理。探索城市道路建筑單元化維護管理模式，以具體街道或建筑主體為單元，在街道或建筑前區及建筑立面改造、更新、維護中吸納業主、使用者、運營者參與，以政策資金獎補形式，鼓勵引導業主、使用者、運營者眾籌資金，探索形成單元化道路建筑誰使用、誰受益、誰維護的公眾參與模式[5]。

（3）強化黨建引領。發揮基層黨建引領作用，以基層黨支部為龍頭，整合行業協會、建筑業主委員會、街道志愿服務隊等組織力量，共同參與城市道路建筑治理管控，打通城市道路建筑治理神經末梢。

5 總結

堅持“以人民為中心”的發展思想，在規劃設計上體現人情溫度，在管理上滿足群眾需求，圍繞人的生活需求提升街道品質，創建更多生活場景和體驗空間。重點突破道路紅線限定的范疇，將建筑前區、沿街界面、建筑里面一同納入街道層面進行整體規劃、協同設計、統籌實施、統一監管，實現“規劃、建設、管理”一體化。完善從單一城市道路建設到完整街道的轉變，完成從車行優先到慢行優先的轉變，完成從多部門管理到一體化規劃建設管理的轉變，完成從規劃設計、建設、管理脫節到全周期協同規劃設計管理。完善規劃、設計、建設、實施、監督流程設計。