產業融合發展中設施農用地供給和監管問題研究

劉婧元劉洪銀

(1.新南威爾士大學商學院,澳大利亞 悉尼 NSW1466；2.天津農學院人文學院，天津 300384)

引言

黨的二十大報告提出，堅持城鄉融合發展，暢通城鄉要素流動。城鄉產業融合發展涉及到土地流轉使用。學界對產業融合發展中土地供給問題研究的較少，國土資源管理督察工作人員以及相關學者根據實踐中遇到的實際問題進行一些政策研究。我國設施農用地增減熱點地區是環京津冀、長三角及沿海經濟發達地區，包括山東、河北、北京、天津、上海和江蘇等，用地類型主要以生產設施農用地為主[1]。農業現代化進程加快，設施農用地需求增加，土地監管難度增大，各地出現許多違規用地現象和監管空白[2-4]。設施農業新產業新業態不斷涌現，許多農業新業態設施融合了非農用途，甚至直接用于非農產業，農地復合用途增多[5]。原有的設施農用地政策不適應產業融合發展需求，表現在設施農用地標準缺乏，備案和監管沒有強制性約束[6]。產業融合發展用地涉及到農村土地利用總體規劃和農業設施用地問題，按照用途決定用地原則，只有符合土地利用總體規劃界定的農業用途，農用地上建筑物才被認定合規合法[7]，否則就被列為違法用地。設施用地是農業用地還是建設用地需要政策法規界定。由此國家出臺了一系列農業設施用地供給政策。2007年8月，原國土資源部制定的《土地利用現狀分類》首次確定農業設施用地為農用地；2019年12月，自然資源部和農業農村部發布《關于設施農業用地管理有關問題的通知》，規定設施農業可以使用一般耕地，不需落實占補平衡，這是迄今為止國家政策對產業融合發展用地的最大支持。從政策變遷方向看，農業設施用地界定為農用地，政策在嚴格保護永久基本農田和保障農業用途前提下逐步放松農業設施用地管制和審批權限，最大限度地支持設施農業和一二三產業融合發展。但隨著新產業新業態的出現，各地出現融合性產業發展的供地困惑，新產業新業態供地亟需土地理論和政策創新支持。本研究從農村產業融合發展視閾，研究土地供給和監管問題，嘗試解決新業態新產業等復合用地的難題。

1 我國設施農用地供給狀況

我國設施農用地分省市供給面積如表1所示。由表1可知，2016年全國設施農用地總面積為95萬hm2有余。從設施農用地面積看，設施農用地總面積排前5位的省份分別是山東、河北、內蒙古、新疆和河南，占全國設施農用地總面積的比率分別為19.13%、9.21%、7.89%、6.22%和5.99%，總和接近50%[8]。設施農用地最少的省份分別是青海、上海和西藏，占全國設施農用地總面積的比率分別僅為0.37%、0.40%、0.41%。從設施農用地面積占農用地的比率看，占比最高的分別是山東、北京、天津、上海，均超過10%；其次是江蘇、河北、海南，占比超過5%；占比最低的是青海和西藏，占比不到1%。從設施農用地供給結構看，生產設施用地占比最高，配套設施用地和附屬設施用地占比較低。王秀麗等調查發現，從河南省設施農用地供給結構看，生產設施用地占主體，占比94.53%，配套設施用地占比3.29%，附屬設施用地占比2.18%[9]。

從數據可以看出，東部地區農業經濟發達，設施農用地占農用地的比率較高，如山東、江蘇、河北；京津滬主要發展都市農業，農業設施化水平較高，設施農用地占比較高；而海南省借助天然優勢，設施蔬菜水果產業發展較快，設施農用地占比較高。

表1 2016年我國設施農用地分省份供給狀況

2 設施農用地供給與監管問題

2.1 設施農業項目預留用地空間不科學，規劃編制常規需要調整

通常情況下，先確定設施農業項目，再具體規劃項目用地。但目前各級土地利用總體規劃編制要求預先明確確定土地用途和地塊位置。設施農用地具有分散性和復合性特征，難以集中使用某一具體地塊的空間。項目區內建設用地需求呈零星點狀分布，按照項目建設設計靈活確定用地位置，這與預先確定的規劃編制常規相沖突，導致規劃預留的建設用地沒有使用，而需要使用的地塊空間缺沒有規劃預留，導致規劃用地與實際用地出現較大偏差，既降低規劃編制的科學性和權威性，又沒有為產業融合發展有效提供用地支持。調研發現，天津市土地利用規劃沒有充分考慮田園綜合體等設施農用地需求，休閑設施難以落地。農產品加工業、休閑農業規模化發展受到土地規劃和建設用地指標的雙重約束。

2.2 農業新業態呈現多樣性和復合性，設施農用地監管存在困難

2.2.1 建(構)筑物建設對土地耕作層產生一定影響

農村三產融合發展創造新產業新業態，尤其都市農業，錨定城市人需求的新業態層出不窮，形態復雜，類型多樣，建筑物構筑物結構復雜多樣，對土地耕作層和耕作條件的影響差異較大。如，水泥硬化的晾曬場、肥料飼料輸送道路、臨時保鮮倉儲用地等。如果建筑物和構筑物對耕作層和地力產生影響，將破壞耕地。

2.2.2 建(構)筑物建設標準難以界定

2009年3月，原國土資源部政策規定，在設施農業項目范圍內，凡未使土地表層受到破壞并易于復墾的畜禽舍、溫室大棚和附屬綠化隔離等用地，不納入農用地轉用范圍，不占建設用地指標[10]。但相關文件沒有對設施建設的用地標準、附屬設施建設材質、高度、結構等加以界定[11]，無法判定是否破壞土地表層。調研發現，各地沒有明確界定生產設施用地標準以及設施建設標準，部分經營主體建設多層鋼架混泥土結構的農業設施，與非農建設項目沒有本質區別。如，規模化高端養殖廠房、工廠化水產養殖車間、田園綜合體的娛樂商業辦公等設施，這些設施與非農設施差別不大，對土地耕作層產生較大影響。如何明確界定建設標準，減少設施建設對耕作層土壤品質的影響，是設施農用地監管的必要前提。

2.2.3 農業用途與非農用途邊界模糊

由于農業新產業新業態的復合性，難以明確界定設施農用地的農業用途或非農用途。如，設施農業項目區建設的豪華大棚，既可以種植蔬菜花卉，又可以用于觀光休閑體驗，具有復合型用途特征。調查發現，一些設施農業項目以臨時生產用房、農業附屬設施建設的名義或直接利用設施大棚，改變土地性質和用途，違法違規用于非農經營[12]。即使辦理了農用地轉用途手續，項目如果不是用于農業生產經營，就不符合土地利用總體規劃要求，就是違法用地。有的地方甚至打著“生態園藝”“生態農業”設施農業的旗號，從事餐飲、賓館等非農業生產活動，規避土地用途轉變手續。一些設施大棚游客采摘后，還因產品展示、游客品嘗及休閑娛樂、停車場等超范圍占用農地[13]。設施農用地用途界定模糊給土地監管帶來困難。

2.3 復耕成本高、復墾困難，設施農用地難以循環使用

2.3.1 設施農用地復耕復墾費用較高

設施農用地取消審批程序，改為縣級備案制，這項改革前提是基于設施農業用地的暫時性特征，不屬于永久性占地。項目結束后應該及時按量保質復耕，確保農用地數量不減少、質量不下降。但在實踐中，設施農用地復耕成本較高，復耕復墾困難。簽訂復墾協議時繳納的履約保證金僅為1.2萬元，而實際復墾費用平均3.99萬元·667m-2，兩者相差較大，履約成本太高，倒逼用地者出現違約現象[14]。有的地方甚至取消了履約保證金制度。如，浙江省政府在2009年后取消復墾保證金收取制度，這些規定給設施農業發展松了緊箍咒，但土地按時保質保量復墾失去了資金保障。

2.3.2 設施農用地復墾條件困難

按照復墾協議，復墾的土地必須驗收合格后才可交付使用。但由于監管不嚴，土地占用之初用地者沒有按照規定保護表層耕作層，而是未剝離表層土直接占用，破壞了土地耕作層，難以復墾或難以保障復墾質量，外購表層土替換將加大復墾成本。調研發現，上海浦東新區新增設施農用地并未實施過表土剝離，雖然有《建設占用耕地表土剝離再利用技術標準》，但操作中表層土剝離的責任單位、管理單位以及管理審批流程等不明確，在監管不嚴的情況下，復墾工作草草了之，托人情驗收，導致農地土地質量降低[15]。

2.4 設施農用地監管出現漏洞，不備案違規用地時有發生

2.4.1 由于監管不嚴，部分經營者借設施農業之名違規占用土地

設施農用地政策主要關注用地范圍，而忽視建(構)筑物的建設標準。磚混結構的永久性建(構)筑物破壞了土地耕種條件，改變了用地性質。不但翻耕復墾困難，還規避了耕地占補平衡約束，導致耕地數量減少、質量下降。如，產地冷藏庫作為設施農業用地管理，采用的是工業廠房式結構，廠房地面水泥硬化，造成了耕作層破壞和地力流失，用地協議到期后，地塊復墾成本高，難度很大。

2.4.2 零散用地不備案情況時有發生

個人經營的小規模設施農業項目用地少，備案手續復雜，不易引起監管部門關注，經營者往往不辦理備案手續；部分設施農用地不在土地利用規劃之內，不符合備案要求，無法辦理備案手續，而直接違規使用土地；還有部分設施農用地備案后，地方部門沒有跟蹤監管，出現少備案，隨意改變農業設施范圍、用途和結構等問題[23]。

2.4.3 土地調查時將設施農用地列為耕地，降低了耕地質量

設施農用地統計口徑不等同于耕地，設施農用地中包括建設用地。如，設施農用地中的屠宰和加工場所，經營性的糧食存儲、農資存放和農機經銷維修場所都納入建設用地管理。但調查發現，由于監管不到位，浙江有些地方為不減少縣域耕地面積，地籍調查時將地面已經硬化的農業生產設施用地按照原地類(耕地)調查，不列為設施農用地，導致耕地保有量虛高和耕地質量下降。

2.5 外來資本用地不規范，農民土地權益保護受到挑戰

外來資本侵占農民土地權益。土地幾乎是農民唯一的生產資料，但農民經營素質能力限制土地資源營利空間。為解決農民土地用不了、用不好的困局，國家允許非農戶通過入股、租賃等方式合作使用農民土地，這就產生農民土地權益受到侵害的可能性。如何在土地使用效率和農民土地利益保護之間實現平衡是一個難題。當前工商資本、社會資本參與農村土地合作經營中出現壓低土地租金，農民不能憑土地使用權參與企業利潤分享，農民從土地合作經營中獲益太少等問題，甚至出現違規用地，他人獨吞土地收益，城鄉合作用地流于形式。如，BOT模式用地，工商資本利用農戶宅基地或農村集體經營性建設用地建設民宿和田園賓館，承諾運營20a后交還村里。農戶在企業運營期間無法獲益。

3 三產融合發展中農業設施用地供給機制

農業設施用地兼具農業用地和設施用地的特征，屬于農用地范圍。但設施建設不可避免地占用土地，對土地耕作層造成一定影響。如果設施建設不破壞耕作層，項目運營結束后及時復墾達標，設施農業對土地品質影響可控。農業設施用地供給既要遵循三產融合發展規律，為新產業新業態發展提供土地空間支持，又要保障土地安全和農民利益，實現土地可持續利用和農民持續增收。鑒于此，構建產業融合發展的零散供地機制、整治盤活機制、規制約束機制和利益保障機制。

3.1 零散供地機制

鄉村旅游、農產品加工業物流和農村電商等新產業新業態用地具有復合性、分散性和點狀性用地特征。如，田園綜合體建設項目用地復合性特征較強，一個項目區內既有農業用地，也有非農用地。休閑農業和鄉村旅游項目的廁所、觀景臺、展示品嘗區等都需要辦理轉用途手續，但零星點狀分布給手續辦理帶來不便。遵循三次產業融合發展規律，新業態發展應建立零散供地機制。這就需要創新土地流轉政策，探索農用地與農村經營性建設用地增減掛鉤機制，通過土地置換和復耕復墾取得用地指標，再化整為零，零散使用建設用地指標；改革目前土地利用總體規劃方法，探索規劃留白機制，不再明確農業項目區內建設用地地塊和面積，待項目落地時靈活確定占地位置。通過機制重構和制度變遷，建立“模糊”規劃和地塊置換方法，消除新業態用地制度障礙。

3.2 整治盤活機制

新業態供地既要做加法又要做減法。受土地總量約束，東部經濟發達地區農地非農化水平高，建設用地數量新增空間較小，需要開展土地整治，拆舊建新，化零為整。通過制定土地整治規劃，拆除復墾村內零星分散的集體建設用地、閑置建設用地、低效工業用地等，在確保建設用地不增加、耕地數量不減少、農地質量不降低的前提下，釋放新產業用地新空間，重新布局農業用地和非農用地，發展農產品加工業和鄉村旅游。農村土地整治既要制定規劃，也要制定盤活機制，調動農村基層組織開展村莊土地整治的積極性。遵循誰整理誰受益原則，讓農村基層獲得一定節余用地指標或收益。如，通過土地整理新增的建設用地節余指標收益，可按一定比例返還鄉鎮集體；高標準農田建設中通過土地連片整治新增的耕地，按照一定比例用于農田配套設施建設。

3.3 規制約束機制

休閑農業介于農業經營和生活娛樂之間，休閑農業復合用地特征導致土地用途界定困難。如，配有空調電梯的現代化養殖廠房，兼具工業、商業、辦公等多種用途的農業綜合體，按農業用途劃分還是按建設用地認定，這些迷糊邊界認定需要構建明確的可操作性的規制約束機制。按照用途決定用地原則，用地管制的重點在于用途管制。如果沒有超出農業用途，無論在農用地還是建設用地發展農村新產業新業態都是符合規制的；相反，如果不是用于農業用途而占用土地利用規劃確定的農地，如用于生活娛樂和商業等，就屬于違法用地。按照土地利用總體規劃進行土地用途管制，確保農業用途不改變、土地耕作層不破壞、建(構)筑物標準不超標，土地使用安全將得到較大程度保障。新業態供地規制約束機制如圖1所示。

圖1 新業態供地規制約束機制

如圖1所示，如果發展農業新產業新業態，項目設施建設可以占用農用地。如果不破壞耕作層，用地者可以與鄉鎮政府、村委會簽訂用地協議，由鄉鎮政府報縣級自然資源部門和農業農村部門備案。項目結束后，用地者需要及時保質保量復墾。如果破壞耕作層，可以辦理轉用途手續。如果發展鄉村休閑旅游業，旅游設施建設必須辦理農用地轉用途，使用建設用地。貧困地區鄉村旅游設施建設如果不占用永久基本農田，可以直接使用農用地。

3.4 利益保障機制

土地增值收益和土地權益保護是一個矛盾的統一體。土地幾乎是農民唯一的資源，而農民自身缺乏土地增值最大化能力。如何解決農民土地用不了用不好的局面，離不開農村集體經濟組織以外的主體參與土地使用，這就需要建立土地權益保障機制。社會資本參與農村土地使用，發展新產業新業態，是土地合作經營的主流方式之一。但無論集體經營性建設用地直接入市還是農用地的合作經營，都要明確約定用地方式、限制條件、收益分享、安全保障，保障合作用地既合規合法，又最大限度地帶動鄉村產業發展，促進農民就業增收。

4 保障農村新產業新業態供地的對策建議

適應農村產業融合發展需求，國家應創新土地利用規劃，加強土地政策落地和供地監管，謀劃產業合理布局，保障用地安全，推進農村產業振興。

4.1 科學制定土地利用總體規劃，創新規劃編制留白機制

4.1.1 按照“三規合一”要求，編制省市縣鄉土地利用總體規劃，明確土地空間安排

在規劃編制中，按照產城融合、城鄉融合、產業融合發展要求，合理布局產業發展空間。圍繞特色小鎮和特色小城鎮建設，在居民區周邊發展綠色農業、生態農業和景觀農業，依托農業發展休閑旅游、康體產業和養老產業，推進農業加產業融合發展，將綠水青山變成金山銀山，據此規劃布局產業發展用地。如，上海市圍繞城鎮周邊分散布局鄉村產業，發展休閑農業、鄉村旅游、養老產業、文創產業等；重慶市圍繞高標準基本農田周邊布局觀光休閑、度假旅游產業。根據城鄉居民需求和產居空間距離，科學規劃布局新產業新業態，實現產業、生態、居住、服務等多功能多業態的融合統一。

4.1.2 創新規劃編制規程，建立規劃留白機制

2019年自然資源部辦公廳制定了《關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》，要求探索規劃“留白”機制，要求鄉鎮國土空間規劃和村莊規劃編制中預留不超過5%的機動指標，用于零星分散的旅游設施和新產業新業態用地。項目落地前難以明確具體位置和具體用途的建設用地，可暫不明確用地性質，實行規劃留白；待項目規劃審批落地時靈活布局建設用地位置和面積，再更新國家數據庫。這樣規劃符合田園綜合體等新業態零散和靈活用地需求特征，有助于新產業項目整體規劃設計。

4.2 構建土地整理激勵機制，盤活整理存量建設用地

4.2.1 開展村莊整理和土地整治行動

構建激勵機制，統籌整理農用地和建設用地。村兩委組織盤活村莊存量集體建設用地、閑置集體建設用地、零星分散建設用地、閑置農房等，通過拆除復墾節約出來的建設用地優先用于村莊公益設施、農村新產業新業態創業、農業附屬設施用地。借鑒重慶市經驗，引導集體經濟組織成員通過民主程序，協議有償回收閑置宅基地，整理閑置鄉鎮企業用地，用于發展農村新業態和公共事務產業。

4.2.2 盤活村莊四荒地和林地等土地資源

將四荒地等優先用于設施農業發展。優先將四荒地轉為鄉村休閑旅游建設用地和扶貧用地。

4.2.3 建立土地整理與用地掛鉤政策

如，重慶市將高標準農田建設規模與新產業建設用地規模相掛鉤，將土地整治后新增耕地的一定比例用于農田配套設施建設，既鼓勵土地連片整治，又保障產業融合發展用地。建議增加土地整治后新增耕地指標用于設施農用地的比例，鼓勵農村開展土地整治和規模化經營，以及設施農業發展。

4.3 明確界定設施農業用地標準，加強土地用途管制

4.3.1 建立建(構)筑物對土壤耕作層質量影響評價標準

以此評價建設項目對土地耕作條件的影響，根據影響等級確定項目用地性質。建設項目審批時根據已確定的農用地性質明確建(構)筑物的建筑結構標準，確保設施建設對土地耕作條件影響可控，保障農用地的農業用途。

4.3.2 充分利用閑置設施農用地

農業生產經營存在季節性特征，農閑時節可以在不改變農業用途和主體自用的條件下臨時安排設施農用地(如臨時停車場、晾曬場、儲藏室等)用于其他經營活動，提高設施農用地的利用效率。原有設施農用地臨時安排其他經營活動無需備案。

4.4 加大設施農用地復墾監督檢查，確保農地數量不減少質量不下降

4.4.1 農業設施用地備案時需要提供土地復墾方案

現行的設施農用地申請只要求簽訂設施農用地復墾協議書，并繳納履約保證金，而沒有要求提供復墾方案。2011年實施的《土地復墾條例》明確規定，設施用地申請必須提供復墾方案，設施用地改為備案制后，仍要遵守這一法律規定。土地復墾方案需要詳細說明地類、面積、四至、受損類型、受損程度、復墾擬達到標準、復墾預算和復墾資金來源等，并出具復墾規劃圖和復墾工程圖紙。

4.4.2 完善設施農用地復墾驗收標準，嚴格監察監督和違規懲罰力度

縣鄉土地和農業行政主管部門完善復墾驗收標準，聯合監察監督設施農用地復墾工作，將未按期復墾或復墾數量質量不達標的復墾義務人納入用地失信記錄，不再享有農業設施用地的使用權。主管部門組織力量進行再復墾，復墾成本由復墾義務人承擔。

4.5 整合村域生態資源資產，建立村莊土地集體定價機制

整合村莊各類土地資源、生態資源和閑置房屋，引導農業區成立村莊合作社和鎮聯社。借鑒河南石板巖鎮做法，村兩委整合村民房屋、村莊土地、生態資源、村民資金、外來資金等成立村莊資產合作社，建立村民共商共議的資源自主定價機制，量化折股到社員。鄉鎮成立農民合作社聯社，制定村合作社招商目錄，吸納職業經理人或工商資本經營村莊合作社。外來資本與村合作社建立契約型、股權型利益聯結機制，形成產業化聯合體，實現村莊產業融合發展和土地資源變現增值。

4.6 探索靈活多樣用地方式，切實保護農民土地權益

4.6.1 在現行土地管理法規框架內探索適合新產業新業態發展的用地方式

如，適應農業加休閑旅游設施改造升級，鄉村酒店、田園賓館和民宿建設要求，可以采取租賃和入股等吸納社會資金參與鄉村旅游發展，提升鄉村旅游設施建設水平；采取BOT方式建設鄉村旅游設施，發展文化創意、休閑旅游、科普教育、康養體驗等新產業新業態，村民采用入股和就業等形式獲得收益分享。

4.6.2 切實保護農民土地權益

縣鄉政府設立工商資本進入農業農村的最低門檻，即讓農戶參與和分享產業經營收益，帶動農民就業增收。以此為條件，村莊提供合作用地支持。農民以土地出租、土地入股、房屋租賃、合作經營、參與就業、參與決策等方式保障自身土地權益，達到以地生財、以地增財的目的。