基于S-CAD方法的宅基地三權分置政策評估研究
——以東部三地為例

占小林 夏根

(湖南大學公共管理學院，湖南 長沙 410006)

引言

2018年中央一號文件正式提出探索實行宅基地“三權分置”，這對顯化宅基地財產性性質、優化資源配置以及盤活閑置宅基地起著重要作用，是保障農民宅基地合法權益、落實鄉村振興戰略以及促進社會和諧穩定的必要抓手[1]。

目前，各地都在積極探索宅基地“三權分置”制度，如浙江省義烏市、江西省余江區以及貴州省湄潭縣等，雖然這些地區取得了一定的成效，但在實踐中還存在許多問題。如，權屬不清、認定標準不一以及照搬照抄等，社會各界對這一政策也存在許多理論爭議和風險擔憂[2]。因此，運用科學系統的評估方法對宅基地“三權分置”政策執行過程、面臨的問題和不足等進行全面合理的分析是必要的。一些學者也借助具體案例通過定量或定性的方法對當地宅基地“三權分置”政策實踐效果進行了研究評價，評價更是涉及經濟、社會、生態以及鄉村治理效益等多方面，有利于完善宅基地“三權分置”政策[3]。但是，這些學者采取的方法面臨著角色變換、指標量化困難以及不夠全面等問題，政策評估過程也不是特別清晰，同時也沒有分析政策內部的邏輯關系等。

本文采用S-CAD方法對宅基地“三權分置”政策進行評估分析。該方法從選定的一個主導觀點出發，不僅能解決角色變換問題，使得評估過程更加清晰，而且還對整個政策內部邏輯關系進行分析，使得分析框架具有較強的內在邏輯性。同時，該政策評估方法包括的一致性、充要性、實施性分析，全面系統的對宅基地“三權分置”政策進行評估，有利于提升政策的邏輯性、科學性以及實施的可行性[4]。浙江省義烏市、江蘇省武進區以及福建省晉江市(以下簡稱3地)都位于東部經濟發達地區，其作為宅基地制度的改革代表試點地區，對宅基地制度改革有著多年的探索，擁有較為豐富的改革經驗。并且，東部地區是宅基地“三權分置”的重要實踐地區，其成效如何，關系著宅基地“三權分置”的全面展開。基于此，本文嘗試運用S-CAD評估方法對浙江省義烏市、江蘇省武進區以及福建省晉江市3地宅基地“三權分置”政策進行評估分析，這3地均經濟發達、交通便利、資源稟賦強以及政府能力較高，從而在共同條件下以點帶面，以面帶全的研究和評價東部地區宅基地“三權分置”的實踐過程和效果，為優化完善宅基地“三權分置”政策提供依據和經驗參考。

1 研究方法與案例選擇

1.1 S-CAD政策評估方法概述

S-CAD方法由梁鶴年教授在20世紀70年代提出，其是對西方公共政策評估方法理性派和漸進派的借鑒與發展，具有較強的合理性和可行性[5]。該方法認為“政策主要是通過一系列的決定和行動來達到特定的目標，包括立場(V)、目標(G)、手段(S)和結果(R)4大基本要素[6]。

運用時，確定政策分析的主導觀點方，宅基地“三權分置”政策是由中央政府在2018年的《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》中正式提出，因此主導觀點方是中央政府。確立并提取該政策的相關政策要素，主要通過中央政策文件以及3地案例的相關政策實踐來識別政策立場、目標、手段以及預期結果，在宅基地“三權分置”政策中，由于主導觀點方是中央政府，因此，政策立場、目標以及預期結果這3大要素的提煉都要根據中央的政策和立場，而政策手段是地方政府采取的具體措施，屬于地方觀點方，其要素的提煉則根據地方政府措施。逐步對宅基地“三權分置”政策的效應、效率以及實施性進行系統的分析，包括一致性分析、充要性分析以及實施可行性分析3個部分[7]；其中，一致性分析是檢驗宅基地“三權分置”政策內部要素的邏輯一致性，也即政策目標是否反映政策立場，政策手段是否服務于政策目標，政策結果是否反映政策手段的效果等；充要性分析則是檢驗政策目標對政策立場、政策手段對政策目標、政策效果對政策手段的必要性和充分性；實施性分析則是從宅基地“三權分置”政策利益相關者出發，評析這部分主體對政策的認可度、支持度和執行性，并識別可能的阻力，進而提出改進對策[8]。

1.2 3地宅基地“三權分置”改革現狀

3地在實行宅基地制度改革中探索多年，經驗豐富，并都圍繞宅基地“三權分置”進行了相應的制度設計，其中義烏市構建了“一意見、七辦法、九細則”的制度體系，武進區則出臺了《武進區農村宅基地管理辦法(試行)》以及《常州市武進區農村宅基地保障資格權認定管理暫行辦法》等辦法，而晉江市也出臺了《晉江市農村集體經濟組織管理暫行規定》《晉江市農村集體經濟組織成員資格認定指導意見》等制度，并實行村民事務理事會的民主管理模式等。3地改革措施都涉及宅基地民主管理、產權明晰、取得置換、流轉交易、抵押擔保、有償退出以及有償使用等方面，但是具體措施有一定地區差異。

在宅基地民主管理上，浙江義烏市以及江蘇武進區雖然都倡導發揮村民自主管理的作用，但具體操作者在村委會、村集體經濟組織等主體上，這也是大部分地區宅基地所有權的主體。而福建省晉江市其宅基地所有權主體是村民事務理事會，極大地發揮了村民的管理作用等，如晉江市通過確權頒證，發證率達到了92.4%，并幫助3.1萬戶群眾解決了住房需求，發揮了村民自主作用[9]。在宅基地入市流轉上，義烏市明確宅基地可在縣域內跨集體經濟組織間流轉，晉江市也將流轉范圍從集體經濟組織內推向村集體經濟組織間流轉，有利于放活宅基地所有權，增加農民財產性收入，如在2021年義烏市宅基地流轉了725戶，農村農房抵押貸款的規模也累計達到了108.26億元。而武進區主要實行產權轉讓、權益轉化、土地整治、轉換入市4種宅基地流轉模式，但其轉讓僅限于集體經濟組織內部，造成抵押貸款困難等問題。在宅基地有償退出上，義烏市實行了以市場為主導的宅基地有償退出“集地券”模式，武進區則依托中心村建設，吸引農民退出宅基地，而晉江市則實行了資產置換、指標置換、貨幣補償、借地退出的4種宅基地自愿有償退出模式，具有不同的地區特色，不僅有利于盤活閑置宅基地，促進城鄉融合，還有利于改善環境等，如晉江市安海鎮新店村，其將廢舊老宅打造成了鄉村微景觀，不僅改善了當地的人居環境，還提升了農民幸福感[10]。

2 基于S-CAD方法的宅基地“三權分置”政策評估分析

本部分運用S-CAD評估方法，并結合2018年中央一號文件《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》等相關文件對3地宅基地“三權分置”政策進行分析和評估。由于2018年中央一號文件《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》的制定者是中央政府，因此，在整個評估過程中，主導觀點方均為中央政府，并且在提煉宅基地“三權分置”政策要素時，需要基于《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》及相關政策進行選取和分析。

2.1 政策要素提煉

通過對2018年中央一號文件《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》、2020年《深化農村宅基地制度改革試點方案》等相關文件的分析，并結合上文對3地相關做法的介紹，政策要素提煉如表1。

2.2 政策效應評估——邏輯一致性分析

由于3地立場、目標、預期成果都是中央政府觀點方，而所采取的政策手段也都主要包括宅基地民主管理、產權明晰、取得置換、流轉交易、抵押擔保、有償退出、有償使用等7個方面，因此，3地政策要素一致性分析基本一致，政策手段則采用上述簡化的7個方面。

表1 宅基地“三權分置”政策要素匯總表

2.2.1 立場與目標關系

政策目標是對政策立場的體現，衍生于政策立場。落實宅基地集體所有權(G1)是切實保障和維護農民合法宅基地權益(V1)、有效配置農村土地資源(V2)以及落實鄉村振興戰略(V3)的基礎。而保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權(G2)直接體現V1，并有助于兼顧農民宅基地權益的保障和土地利用效率的提升。同時適度放活宅基地和農民房屋使用權(G3)有利于促進閑置宅基地的退出和利用，優化村莊整體規劃，3個政策目標都有助于改善鄉村環境、優化土地配置以及增加農民財產性收入等，體現了鄉村振興戰略的總要求，因此，政策目標均體現V1、V2與V3。

2.2.2 目標與手段關系

政策手段應服務于政策目標，通過資料收集分析，發現所采取的政策手段均有利于落實宅基地集體所有權(G1)與適度放活宅基地和農民房屋使用權(G3)，而實行宅基地民主管理制度(S1)、產權明晰制度(S2)以及取得置換制度(S3)則有利于保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權(G2)。具體分析如下。

S1與S2為實現G1、G2與G3奠定了基礎。而建立取得置換制度(S3)直接體現G2，實行宅基地流轉制度(S4)以及建立宅基地抵押擔保制度(S5)則直接體現G3。同時，S3多種形式置換住宅有利于放活宅基地，而實行宅基地有償使用制度(S6)與有償退出制度(S7)則為宅基地的流轉和放活提供了現實條件，并且S3、S4、S5、S6以及S7也都有利于實現村集體對宅基地的處分、分配以及監督管理，賦予了村集體完整的所有權內容。

2.2.3 手段與預期結果關系

根據中央立場，顯化宅基地財產性性質(ER1)、提升土地利用效率(ER2)、促進城鄉融合發展(ER3)是關于落實宅基地集體所有權(G1)、保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權(G2)以及適度放活宅基地和農民房屋使用權(G3)3方面的，因此，ER1、ER2以及ER3均可以體現政策手段。

2.2.4 小結

總體來看，3地所采取的宅基地“三權分置”政策邏輯一致性較好，具體政策要素間的邏輯關系如圖1，其中政策目標與政策立場、政策手段與政策預期成果的邏輯一致性最好。而對于政策目標與政策手段的一致性，其中落實宅基地集體所有權(G1)、適度放活宅基地和農民房屋使用權(G3)與政策手段相關性最強，實行宅基地流轉制度(S4)、抵押擔保制度(S5)、有償使用制度(S6)以及有償退出制度(S7)雖然與保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權(G2)無直接邏輯關系，但是無邏輯關聯的政策要素之間并沒有沖突性，其在一定程度上有助于其他目標的實現。

圖1 宅基地“三權分置”政策要素關系圖

2.3 政策效率評估——充要性分析

2.3.1 立場與目標的充要性分析

落實宅基地集體所有權(G1)、保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權(G2)以及適度放活宅基地和農民房屋使用權(G3)是實現宅基地“三權分置”的必要環節，刪除其中任何一個目標都不能完整的反映宅基地“三權分置”政策的立場。因此，政策目標對政策立場的反映是必要的。

但是，政策目標對政策立場的體現是不充分的。政策目標的實現雖然在一定程度上可以保障和維護農民合法宅基地權益，但還有待交易市場以及相關政策規則的完善；政策目標只是在一定程度上對宅基地進行分配與管理，農村土地還包括其他的建設用地以及農用地；宅基地“三權分置”是鄉村振興的重要制度安排，但是實現鄉村振興還包括其他的政策制度安排，因此，政策目標對政策立場的體現是不充分的。

2.3.2 目標與手段的充要性分析

這一部分采用專家打分法，邀請5名研究宅基地的專家和教授等按照設計的評分標準，如表2所示，分別對義烏市、武進區以及晉江市宅基地“三權分置”政策目標與手段的充要性進行打分，然后綜合專家意見將結果均值取整，如表3所示，具體分析如下[11]。

達到絕對充分必要的目標—手段有義烏市的宅基地入市流轉制度(S4)與適度放活宅基地和農民房屋使用權(G3)、晉江市的宅基地民主管理制度(S1)與落實宅基地集體所有權(G1)以及實行宅基地跨集體流轉制度(S4)與適度放活宅基地和農民房屋使用權(G3)，表明義烏與晉江采取的S4-G3以及晉江采取的S1-G1資源投入充足，能很好地實現政策目標。同時，除去不存在內部邏輯關系的環節，整體來看，目標—手段的充分性不足且3地相同措施對于目標實現的充要性也存在一定差別。其中，晉江市實行的宅基地民主管理制度(S1)對于落實宅基地集體所有權(G1)是絕對充要，而義烏市和武進區采取的S1對實現G1的充分性則是非常充分，比晉江低一檔，說明義烏市與武進區采取的S1對實現G1存在資源不足等問題。同時，武進區實行的宅基地取得置換制度(S3)對落實宅基地集體所有權(G1)的充分性、建立宅基地自愿有償退出機制(S7)對實現對適度放活宅基地和農民房屋使用權(G3)的充分性以及實行宅基地流轉模式(S4)對適度放活宅基地和農民房屋使用權(G3)的充要性都比其他兩地低一檔，說明武進區所采取的S3對實現G1以及S4與S7對實現G3的效果比其他兩地較差且資源不足等。

表2 充要性評分標準

表3 3地目標—手段充要性評分

2.3.3 手段與預期結果的充要性分析

從政策手段來看，顯化宅基地財產性性質(ER1)是政策手段最直接期望達成的預期結果，而提升土地利用效率(ER2)以及促進城鄉融合發展(ER3)則直接反映政策立場和政策目標，但政策手段與政策目標一脈相承，因此，預期結果對于反映政策手段效果來講都是缺一不可的。然而，政策手段的效果還可能導致提升村莊治理能力、促進社會保障以及改善人居環境等其他效果，并不只反映這3項預期結果，因此政策預期結果對政策手段效果的反映充分性不足。

2.3.4 小結

總體來看，通過分析發現該政策要素之間必要性較為充足，但是充分性則不夠，同時，3地同一手段與目標之間的充要性也存在不一致等情況，表明在制定政策時，相關政策資源的投入不夠全面以及同一手段的某一方面與目標的適配性更好，需要地方政府在今后采取手段時充分考慮政策目標，并借鑒其他地區的先進措施等。

2.4 政策實施分析——實施可行性分析

宅基地“三權分置”政策的實施，地方政府作為政策的具體執行者，是重要的利益相關者。而農村居民作為宅基地“三權分置”政策的實施對象，也與政策緊密相連。因此，地方政府與農村居民都是政策的關鍵參與者和利益相關者。

對于地方政府，3地作為宅基地制度改革試點地區之一，探索實現宅基地“三權分置”是其重要的政治目標。同時宅基地“三權分置”改革不僅有利于解決宅基地歷史遺留問題，還能發揮促進當地土地整合利用、農民收入增加以及城鎮形象提升等功能。并且義烏市早在中央正式提出之前就在積極實行，符合其經濟發展發展的需求，而武進區與晉江市多年來宅基地改革的經驗為實現宅基地“三權分置”奠定了基礎。因此，有經驗有財力、又能解決宅基地歷史遺留問題，且能實現政治目標和當地發展的需求，3地政府對這一政策是持支持態度。對于農民，宅基地“三權分置”改革基于保障農民居住權益、促進農民增收以及實現鄉村振興等目標立場，其直接受益對象就是農村居民。并且義烏市早在正式設計宅基地制度時就進行過問卷調查，發現大多數人對流轉宅基地有著積極的態度，武進區農村居民也對宅基地拓展用途持積極態等。因此，3地農村居民對該政策的實施總體上持支持態度。

但是，3地的宅基地“三權分置”改革也遇到了一定的阻礙。其中，武進區一部分農民不愿退出宅基地，政府也面臨著退出資金籌集難、資源缺乏以及抵押貸款法制不全等問題[12]。而義烏市政府則面臨宅基地私下流轉活躍以及市域外購買使用權的人希望權益合法化而向政府不斷表達所求等問題[13]。同時，晉江市宅基地出讓、出租的情況總體也并不普遍，大多村干部表示以自主為主，不利于顯化宅基地財產性質[14]。這些都可能阻礙宅基地“三權分置”的進程，需要政府在實行過程中積極應對新出現的問題，及時與群眾進行溝通等。

3 結論與政策建議

3.1 研究結論

3地宅基地“三權分置”政策內部要素邏輯一致性較好，政策要素間的必要性強，資源浪費的情況較少。而且，政策的實施得到了當地政府和農民的支持，并形成了一些有益的改革經驗和制度模式，其中義烏市形成了有償退出的“集地券”模式，武進區形成了多形式的宅基地流轉模式，而晉江市則建立了村民事務理事會模式等。不僅增加了農民的財產性收入，還增強了村集體的經濟實力和治理能力，同時也有利于實現宅基地的節約集約和再利用，縮小了城鄉之間的差距，較好實現了中央的預期。

部分政策要素之間存在無邏輯關聯的環節，如3地采取的實行宅基地流轉制度(S4)、建立宅基地抵押擔保制度(S5)以及實行宅基地有償使用制度(S6)和有償退出制度(S7)都與保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權(G2)無直接聯系。并且，3地的政策要素之間的充分性不夠，同一政策手段與政策目標之間的充要性也存在不一致情況，如晉江市的宅基地民主管理制度(S1)與落實宅基地集體所有權(G1)是絕對充要，而義烏市和武進區的民主管理制度則對實現G1的充分性是非常充分。同時，還存在宅基地退出意愿低、取得收益少、流轉限制多以及法律法規不健全等問題，這都使得宅基地制度改革任重而道遠。

總之，東部3地所采取的措施達到了殊途同歸的政策效用，有效實現了宅基地“三權分置”的效果，值得進一步的實施，但對于存在的問題，還需要對癥下藥、轉變思路，繼續進一步深化改革。

3.2 政策建議

針對這3地宅基地“三權分置”政策存在的不足，可以從以下幾個方面進行完善。

對于無邏輯關系的政策環節，需要進一步優化政策體系的內部結構。由于宅基地“三權分置”政策還處于探索階段，有關宅基地的法律法規還不完善，如宅基地“資格權”缺乏統一界定以及宅基地流轉交易風險防范機制的不健全等，并且缺乏科學系統的評估方法來指導措施的制定和實施，導致出現一些無邏輯關系的政策環節。因此，需要中央在統一確定宅基地“資格權”內涵的前提下放寬對宅基地流轉限制，并出臺宅基抵押貸款、風險防范等配套制度，不斷對地方進行監督指導。而地方政府則要在采取措施時站在中央的立場，結合當地的特色制定措施，并建立科學的評價方法指導實施等。

針對政策要素之間充分性不足以及3地同一政策手段與政策目標之間的充要性存在不一致等情況，地方政府在采取政策措施時要充分對標政策目標，如在落實宅基地集體所有權時，要讓廣大農民參與到農村建設中，充分發揮村民的自主管理的功能等，在適度放活宅基地和農民房屋使用權時，要因地制宜的將宅基地流轉范圍適當擴大，活化宅基地使用權。同時，地方政府還可以借鑒其他地區的先進做法，如借鑒晉江市的村民事務理事會模式和義烏的“集地券”有償退出模式等，但是借鑒并不是照搬照抄，而是要結合地區自身發展狀況等。此外，還需對人力、物力、財力等進行調整，如武進區要改革粗放自決的宅基地取得置換制度，規范宅基地取得置換的規則和程序等，以此確保政策目標的實現。

需協調好農民訴求、充分激發地方政府積極性，夯實實踐的基礎。地方政府在推行這一政策時要充分的進行調研和宣傳，從而打消農民群體的抵觸和疑惑情緒，并且在實施過程中要建立有效的協調反饋機制，與群眾進行深入溝通，及時回應群眾訴求。而對于調動地方政府積極性，中央政府要分類給予地方政府一定的政策和財政支持，特別是經濟不發達的地區，可以設立專項補助資金等。同時，中央還要統籌指導并協調好各部門之間的職能，建立地方交流合作機制，完善宅基地產權，流轉交易以及風險防范等法律法規，推動宅基地“三權分置”的進程。