鄉村產業振興政策優化研究
——基于政策文本的扎根理論分析

黃曉彬

(仲愷農業工程學院經貿學院，廣東 廣州 510225)

引言

2017年，習近平總書記在黨的十九大報告中提出了“實施鄉村振興戰略”，并提出了20字的總要求，其中“產業興旺”居于首位。2018年全國“兩會”期間，習近平主席又進一步提出了“五個振興”，其中“產業振興”居于首位?？梢?，產業振興是實現鄉村振興的基礎。改革開放以來，我國以城市和工業的優先發展帶動了經濟的持續高速增長，對農業和農村形成了一定的歷史欠賬。同時，我國實行的城鄉分割的二元戶籍制度在一定程度上加劇了城鄉差距。在我國經濟已經實現跨越式發展，城市化率不斷提高，城鄉差距不斷擴大的背景下，國家發展的重點將逐步由城鎮向鄉村轉移。雖然國家在鄉村地區投入了大量的資源，我國鄉村的整體狀況明顯好轉，但是在許多農村地區年輕人外流的情況依然嚴重，進而出現了鄉村老齡化、空心化加劇的現象。從根本上來說，農村年輕人外流是因為農村地區缺乏可以提供就業機會的產業。因此，實現鄉村振興首先要實現鄉村產業振興，以鄉村產業的發展吸引年輕人返鄉，共同建設鄉村。中央和地方都出臺了有關鄉村產業振興的專門政策文件或在推動鄉村振興戰略實施的政策文件中對推進鄉村產業振興進行了論述。本研究擬運用扎根理論研究方法對中央和地方有關鄉村產業振興的政策文件或相關政策文件中有關鄉村產業振興的論述進行分析，以探尋鄉村產業振興的政策優化的機制。

1 文獻回顧

雖然國外并沒有提出“鄉村產業振興”這一名詞，但是國外學者對鄉村產業發展做了大量的研究。Jakub Stachowski等研究了波蘭移民的農民工加入挪威農村鮭魚養殖產業后所帶來的就業關系變化[1]。Colin Simmons等以希臘Polikastro-Peonia地區的服裝業為案例研究了農村創業問題[2]。Sudarshana Bordoloi以印度Kerala地區的椰殼纖維產業發展為基礎對農村非農產業的資本運作進行了研究[3]。Abdul-Moomin Adams等研究了加納佤邦市乳木果產業對改善農村婦女生計的作用并指出當地乳木果產業面臨的挑戰[4]。Hamideh Mahdiani等用訪談法研究了加拿大草原上以石油天然氣為依托的農村人口在經濟繁榮與蕭條時期的心態，并總結影響成人韌性的因素[5]。從國外學者的研究中可以看出，鄉村產業的發展對就業、創業、改善鄉村居民生活等方面會產生影響，這為國內鄉村產業振興的研究提供了參考。

黨的十九大以來，鄉村振興迅速成為一個新的學術熱點。2018—2021年，中國知網數據庫中篇名包含“鄉村振興”的文獻每年均有8500篇以上。在鄉村振興背景下的產業發展政策研究方面，有的學者對某一地區的政策進行了研究。劉建民等對湖南省產業振興發展的財稅政策進行了梳理并指出政策不足，提出政策建議[6]。沈宏亮等以對貧困農戶的入戶調查數據為基礎對產業扶貧政策的增收效應進行了研究[7]。林俐針對四川藏區鄉村產業振興的基本條件和面臨的特殊問題，提出了四川藏區鄉村產業振興的路徑及政策建議[8]。倪冰莉對鄉村振興進程中河南省產業投資基金的政策效果進行了研究，并據此提出相關政策建議[9]。郭俊華等、蔣和平等、高帆等通過對政策文件、統計數據的分析，為鄉村振興背景下我國農業農村產業的發展提出了政策建議[10-12]。陳美球等通過綜合分析與系統推理，對鄉村振興背景下農村產業用地需求、農村產業用地保障面臨的挑戰以及農村產業用地制度的對策建議進行了研究[13]。有的學者運用扎根理論對鄉村振興相關問題進行了研究。田書芹等、張正榮等、王瑾等學者運用對訪談內容、政策文件、學術文獻等原始資料進行編碼分析的方法研究了鄉村振興背景下人才振興驅動因素、農村電商對“工業品下行”的影響、我國生態農業培訓模式等問題進行了研究[14-16]。陸曉麗等以對某一鄉村振興示范村的問卷調查以及訪談內容為原始資料，運用扎根理論分析了鄉村振興師范村產業振興的影響因素[17]。

我國學者從宏觀和微觀層面對鄉村振興背景下我國的農業農村發展政策進行了研究，但是研究方法主要是推理分析，扎根理論研究方法在鄉村產業振興政策研究領域尚未得到應用。政策文本具有權威性、公信力和代表性[14]，因此，以政策文本為原始資料并運用扎根理論研究方法進行編碼分析有利于整理出適用范圍更廣的理論框架。本研究擬以鄉村產業振興政策文本為原始資料，以扎根理論分析方法為研究方法，構建鄉村產業振興政策優化機制的理論框架并提出促進鄉村產業振興的政策建議。

2 研究方法與資料來源

“扎根理論”是由哥倫比亞大學的Anselm Strauss和Barney Glaser兩位學者提出的，旨在不帶入理論假設的情況下從原始資料中提煉概括出概念，并概括出反映社會現象的核心概念，然后根據概念間的聯系構建相關的社會理論[18]。

本研究的資料來源是33份政策文件，包括3份由中央國家機關發布的文件以及由30個省級行政區(除西藏、香港、澳門、臺灣外)的國家機關發布的文件各一份。對于沒有專門就鄉村產業振興發布政策文件的省份，本研究將摘取其實施鄉村振興戰略的政策文件中有關鄉村產業的部分作為研究資料。

3 研究過程

3.1 開放性編碼

開放性編碼即一級編碼，在這一階段主要是形成原始資料庫，對原始資料中的語句進行初步概括，形成初步編碼，并對編碼進行進一步概括提煉，形成概念，然后再將概念進行組合，形成范疇。本研究在華南、華中、華北、華東、東北、西北、西南地區各隨機抽出1個省級行政單位的政策文件，用于后期的飽和度檢驗。以農業農村部印發的《全國鄉村產業發展規劃(2020—2025)》、國務院印發的《國務院關于促進鄉村產業振興的指導意見》以及中共中央、國務院印發的《中共中央 國務院關于做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的意見》為重點樣本資料進行開放性編碼，然后以23個省級行政區的政策文件進行補充。經過對原始資料的開放性編碼分析，共形成了76個概念和11個范疇。

3.2 主軸編碼

主軸編碼即二級編碼，是在開放性編碼形成概念和范疇的基礎上進行進一步編碼，將所形成的范疇依據邏輯關系歸納出主范疇。本研究將開放性編碼階段形成的11個范疇進行了梳理和對比，將11個范疇進一步歸納為3個主范疇。

3.3 選擇性編碼

選擇性編碼即三級編碼，是在對主范疇之間的邏輯關系進行充分分析的基礎上提煉核心范疇，核心范疇與主范疇相互關聯并統領著主范疇。本研究對3個主范疇間的相互關系進行了分析，最終從3個主范疇中提煉出“政策優化機制”作為核心范疇。

3.4 飽和度檢驗

飽和度檢驗主要是為了檢查前期編碼過程中提煉出的概念、范疇是否完整，原始資料中是否還可以產生新的概念、范疇。本研究以華南地區的海南省、華中地區的湖南省、華北地區的山西省、華東地區的福建省、東北地區的黑龍江省、西北地區的陜西省、西南地區的貴州省有關鄉村產業振興的政策文件或相關論述為飽和度檢驗資料，與已有研究成果進行了反復對比，最終確認從飽和度檢驗資料中無法再提煉出新的概念或范疇。因此，本研究的編碼分析工作可以停止，轉入理論框架構建階段。

表1 開放性編碼分析過程(節選)

表2 開放性編碼、主軸編碼分析結果

4 模型構建及理論闡釋

4.1 模型構建

根據對三級編碼分析的結果以及對概念、范疇的整理，本研究試圖構建以鄉村產業振興政策優化機制為核心，以頂層設計、具體政策、政策效果為要素的理論框架——鄉村產業振興政策優化模型，其目的是在政策內容分析的基礎上，梳理不同類型政策對推動鄉村產業振興的不同作用，并指出不同類型政策之間的相互關系，總結出鄉村產業振興政策優化的機制并提出促進鄉村產業振興的政策建議。

4.2 理論闡釋

頂層設計是鄉村產業振興具體政策制定的前提條件，包括加強黨政部門執政能力和行政能力建設的政策以及為鄉村產業振興具體政策提供導向的基礎性政策，是實現鄉村產業振興的前提。具體政策是指為鄉村產業振興專門制定的各類具體的支持性政策以及配套措施，包括人才、用地、科技、經濟金融方面的支持以及設施、服務方面的配套。是實現鄉村產業振興的保障。政策目標是指實施一系列基礎性政策以及具體支持政策后可能給鄉村產業振興帶來的變化，包括可用于發展壯大鄉村產業的資源得到聚集、鄉村產業逐漸形成競爭優勢、鄉村產業多樣化發展，是實現鄉村產業振興的指引。頂層設計的水平影響著具體政策的制定水平，具體政策的制定水平關系著政策目標的實現情況。鄉村產業振興的政策效果是對頂層設計以及具體支持政策的檢驗，如果鄉村產業振興的實際政策效果未達到預期的政策效果，則需要對頂層設計進行優化，進而具體的支持政策會由于頂層設計的優化而做出調整，政策效果又會因為具體支持政策的調整而發生變化，從而形成“頂層設計→具體政策→政策效果”的循環。這一循環不斷推動著鄉村產業振興政策的調整和優化，從而不斷推動鄉村產業振興進程。

圖1 鄉村產業振興政策優化模型

5 政策建議

5.1 以加強頂層設計引領具體支持政策的制定和實施

頂層設計對后續具體政策的引領作用主要體現在政策的制定和實施2方面。在具體政策制定方面，鄉村產業振興的政策不是孤立于其他政策的，鄉村產業振興的不同項目之間也不是相互孤立的，而且可用于促進鄉村產業振興的資源是有限的。因此，在政策導向上，要加強鄉村產業振興政策與其他相關政策以及國家重大戰略的對接，要加強宏觀層面的謀劃，要抓住重點。在制定鄉村產業振興具體支持政策之前要先完善對接“一帶一路”、優化空間布局、支持重點環節等基礎性政策。

在具體政策的實施方面，既要推動有關部門更好地實施相關政策，也要引導鄉村居民和其他群體配合相關政策的實施。黨在鄉村產業振興實現的過程中發揮著總攬全局的作用，各級政府是鄉村產業振興政策的實施機構。因此，要加強黨政部門自身的建設，提高黨和政府在實現鄉村產業過程中執政能力和行政能力。推進鄉村產業振興的過程中會涉及到許多不同方面的政策，需要多個政府部門共同負責，因此要加強不同政府部門間的協同，避免因不同政府部門的專業領域、工作模式存在差異，對于政策的執行標準和執行力度存在差異而導致服務于同一項目的不同政策不協調、碎片化甚至相互排斥等可能會降低政策實施效率和效果的情況。同時，加快推進鄉村產業振興需要對工作內容及工作模式進行改革，對于經營許可、合格證等行政審批事項要簡化、優化，對于農產品質量安全等重點領域要加強管理，對于鄉村產業振興所需的技術、設施等服務要提供好。鄉村產業振興的政策最終需要靠各級有關部門去落實，需要通過壓實責任、強化考核等機制增強各級有關部門對實現鄉村產業振興的使命感和責任感，促使各級有關部門按要求、高質量地完成相關任務。實現鄉村產業振興要把鄉村居民以及鄉村產業振興所需人才等群體有效組織起來，充分發揮其積極性，形成合力。因此需要加強黨組織引領，發揮黨在組織和思想引領方面的作用，協調組織好鄉村居民配合相關部門實施促進鄉村產業振興的政策，號召和組織相關人才投入到鄉村產業的建設中。

圖2 頂層設計對具體政策的促進作用

5.2 把人才支撐作為鄉村產業振興具體政策的核心

鄉村產業振興關鍵是有足夠的人才支撐起鄉村產業的持續發展，基礎是有充足的用地進行相關的開發建設。因此，在鄉村產業振興各方面的具體政策中，人才支撐是最關鍵的，要以用地、科技、經濟金融支持，配套設施和配套服務強化鄉村產業振興人才支撐。在強化人才支撐的各方面輔助政策中，用地保障是基礎性的。在用地保障方面，要從數量上進行保障，在用地指標上要對鄉村產業發展有所傾斜，同時，要充分利用好鄉村土地資源，改革集體產權制度，促進土地流轉，著力解決土地碎片化阻礙鄉村產業發展的問題。在發展鄉村產業的同時要兼顧好保障國家糧食安全的任務，守住耕地紅線，不能在鄉村產業發展的過程中影響糧食安全和重要農產品的供給。在科技支撐方面，要充分利用人工智能和信息技術，幫助鄉村產業在生產、加工、銷售等環節中節約成本，提高效率，提高利潤，同時要加強鄉村自身研發能力，提高鄉村產業發展的核心競爭力。在經濟金融方面，要充分利用設立專項資金等手段提升鄉村產業發展獲得資金的能力。在配套設施和配套服務方面，完善配套設施主要是為了改善鄉村產業發展的基本條件，為鄉村產業的發展搭建平臺、提供參照，包括完善基礎設施、建設多層次產業園、打造產業發展示范區等。完善配套服務主要是為鄉村產業的發展提供更好的氛圍，為鄉村產業的發展解決后顧之憂，包括農業生產配套服務、農村生活配套服務以及知識產權保護等。

在人才支撐方面，鄉村產業振興的人才工作主要從3個方面進行，把人留在鄉村，從內部培育人才，從外部引進人才。因此，要通過鼓勵農民就近就地就業創業等方式減少鄉村人口外流，尤其是年輕人外流。同時，要完善農民學歷提升、技能培訓和鄉村企業家培育等工作，將留在鄉村的居民培養成鄉村產業振興所需的各方面人才。此外，還要通過人才引進計劃、完善激勵機制等方式，吸引人才來到鄉村，發展鄉村產業，并通過科技特派員、首席專家負責制等方式指導、引領鄉村產業的發展。

圖3 各方面具體政策的相互關系

5.3 以鄉村產業競爭優勢衡量政策效果

鄉村產業振興各項支持政策所期望達到的政策效果，讓鄉村產業形成競爭優勢，通過資源聚集和多樣化發展擴大和維持競爭優勢。鄉村產業發展要想形成競爭優勢，就要充分挖掘自身特有的資源，包括自然資源和歷史文化資源等，并將所擁有的資源轉化為產業。如,擁有獨特的自然景觀或歷史文化資源的鄉村可以利用這些資源發展旅游業，擁有較好農業稟賦的鄉村可以在原有農業的基礎上發展智慧農業、綠色農業等。

在充分發掘特有資源后，要著力讓特有資源聚集起來。促進鄉村產業資源聚集包括微觀層面和宏觀層面的聚集。在微觀層面上，對于某一個鄉村的產業發展來說，要充分盤活鄉村的閑置資源并將這些資源加以整體利用，要通過健全利益共享和分配等機制整合家庭農場、農業合作社等主體，形成農業產業化聯合體。在完成了某一個鄉村的資源整合后，可以探索鄉村間的產業資源整合，打造產業聚集群。在宏觀層面上，可以加強鄉村產業與知名企業合作，實現資源的對接，同時可以通過增強城鄉聯動和省域協作、促進產供銷一體化等方式進一步整合有利于鄉村產業發展的資源。鄉村產業振興除了要關注鄉村產業的優勢形成以及規模擴大外，還應關注鄉村產業發展的可持續性，因此鄉村產業振興的政策目標還包括鄉村產業的多樣化發展，包括鄉村產業經營模式的多樣化、鄉村產業類型的多樣化以及鄉村產業目標市場的多樣化。

圖4 政策效果相互關系