成長(zhǎng)：中國(guó)制度（五）

陳晉

問(wèn)：中國(guó)制度的成長(zhǎng)開(kāi)啟“后半程”，有什么標(biāo)志性的事件？

答：2013年，黨的十八屆三中全會(huì)明確把完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，作為改革的總目標(biāo)。

過(guò)去講得比較多的是經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化領(lǐng)域的具體改革目標(biāo)，雖然也說(shuō)要完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，但多數(shù)情況下涉及不多。從國(guó)家制度和治理體系角度提出各個(gè)領(lǐng)域改革總目標(biāo)，標(biāo)志中國(guó)制度的成長(zhǎng)進(jìn)入了“后半程”。

只設(shè)定改革的總目標(biāo)還不行，還需要把總目標(biāo)說(shuō)的“現(xiàn)代化”落實(shí)到各個(gè)領(lǐng)域。2019年，黨的十九屆四中全會(huì)，便提出中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度、政治制度、經(jīng)濟(jì)制度、文化制度、社會(huì)制度、生態(tài)文明制度、軍事制度、外交制度等13個(gè)方面在建設(shè)和改革中需要做的事情。

問(wèn)：“中國(guó)特色社會(huì)主義制度”是當(dāng)代中國(guó)制度的總稱(chēng)，比較好理解。“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，解釋起來(lái)可能要復(fù)雜一些，細(xì)究起來(lái)，難免有些學(xué)術(shù)研究的味道。

答：古今中外的國(guó)家治理實(shí)踐，大體告訴我們一個(gè)常識(shí)，制度常常是法律文件所規(guī)范的程序和尺度，它必須通過(guò)相應(yīng)的治理體系和治理能力才能轉(zhuǎn)化為制度實(shí)踐。如果只有國(guó)家制度體系，而沒(méi)有完備的國(guó)家治理體系，不形成高效的國(guó)家治理能力，國(guó)家制度體系就不能得到切實(shí)執(zhí)行。

問(wèn)：這種回答理論性很強(qiáng)。能不能舉個(gè)例子，說(shuō)明你們的制度與治理實(shí)踐的關(guān)系。

答：比如，過(guò)去實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度，體現(xiàn)在社會(huì)治理上，一個(gè)重要內(nèi)容，就是嚴(yán)格實(shí)行戶籍管理制度。怎樣把這種制度落實(shí)到社會(huì)治理實(shí)踐當(dāng)中呢？主要的就是把戶口劃分為兩類(lèi)：城鎮(zhèn)戶口（非農(nóng)業(yè)戶口）和農(nóng)村戶口（農(nóng)業(yè)戶口）。這樣的戶口管理制度，逐漸形成社會(huì)治理的“二元結(jié)構(gòu)”，一邊是城市，一邊是鄉(xiāng)村。

擁有城鎮(zhèn)戶口的就業(yè)人員，都由其單位來(lái)管理。人們從單位領(lǐng)取工資，并由單位負(fù)責(zé)分配住房。大一些的單位還設(shè)立有為本單位職工服務(wù)的醫(yī)院、學(xué)校、公安派出所，等等。在單位工作的人，相應(yīng)地?fù)碛懈刹俊⒐と嘶蚪處煹壬矸輼?biāo)識(shí)。

城鎮(zhèn)居民，每家都有一個(gè)戶口簿，載明家庭成員的姓名、出生年月及相互關(guān)系，結(jié)婚、遷移居住、購(gòu)買(mǎi)日常生活用品等，都離不了它。城鎮(zhèn)人口實(shí)行糧、油、肉等定量供應(yīng)。每個(gè)居民每月大致有30斤左右的糧票，根據(jù)職業(yè)、年齡和性別，有些差別，從事繁重體力勞動(dòng)的多一點(diǎn)。如果出門(mén)辦事，在本地區(qū)用地方糧票可進(jìn)飯館吃飯，跨地區(qū)則必須用全國(guó)通用糧票，糧票由此被老百姓稱(chēng)為“第二人民幣”。光有錢(qián)沒(méi)有糧票是吃不了飯的，哪怕他是國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人也不行。

1963年3月，中國(guó)乒乓球隊(duì)即將赴布拉格參加第27屆世乒賽前夕，國(guó)務(wù)院總理周恩來(lái)邀請(qǐng)運(yùn)動(dòng)員到中南海家里做客。出人意料的是，周恩來(lái)邀請(qǐng)大家時(shí)，附了一項(xiàng)特別申明：吃飯的費(fèi)用從他的工資里支出，但參加宴請(qǐng)的每個(gè)人，必須自己帶上糧票來(lái)。因?yàn)檎偫砻吭骂I(lǐng)取的糧票，與普通城市居民是一樣的，可以花錢(qián)請(qǐng)客，但無(wú)論如何都不可能花糧票請(qǐng)客。

在農(nóng)村，社會(huì)治理和人們的生活，又是另一種樣子。

擁有農(nóng)村戶口的人，就是農(nóng)民，屬人民公社的社員。人們?cè)诠缦螺牭纳a(chǎn)隊(duì)從事勞動(dòng)，每天掙取相應(yīng)的“工分”，到年終，按工分總數(shù)，取得報(bào)酬。比較富裕的生產(chǎn)隊(duì)，每個(gè)工分值錢(qián)一些；地處偏遠(yuǎn)的貧窮生產(chǎn)隊(duì)，一個(gè)青壯年農(nóng)民干一年，也只能分得幾十元錢(qián)。農(nóng)民保留有少許的自留土地，可以種些糧食作物、蔬菜瓜果，或者養(yǎng)殖家禽，用作日常生活的補(bǔ)充。

有人說(shuō)，我愿意到城鎮(zhèn)里工作和生活。如果你沒(méi)有城鎮(zhèn)戶口，即使找到用工單位，也只能是臨時(shí)工，待遇要比城鎮(zhèn)居民差些。按規(guī)定，只有城里單位招收正式職工，或考取大學(xué)、中專(zhuān)的年輕人，部隊(duì)營(yíng)級(jí)以上軍官的家屬，才可以把農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口。

這種城鄉(xiāng)二元治理體系，是適應(yīng)高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理制度建立起來(lái)的。改革開(kāi)放后，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，大量農(nóng)民到城市就業(yè)和生活，甚至買(mǎi)房居住。原來(lái)那種城鄉(xiāng)二元治理體系開(kāi)始動(dòng)搖。

新時(shí)代以來(lái)，戶籍制度改革力度越來(lái)越大。憑一張身份證，只要在城里辦個(gè)暫住證或居住證，就可以在城市工作和生活。除北京、上海、廣州、深圳這些特大城市外，其他城市為了吸納人才和勞動(dòng)力，放寬了落戶條件，有的城市甚至完全取消了限制，原屬于農(nóng)村戶口的人遷住城市后，享受與城市原居民同等的工作和生活待遇。

由于在農(nóng)村普遍建立起各種社會(huì)保障制度，現(xiàn)在有的地方出現(xiàn)了相反的情況，過(guò)去城鎮(zhèn)戶口很珍貴，現(xiàn)在農(nóng)村戶口更珍貴。在一些條件好的鄉(xiāng)村，擁有農(nóng)村戶口的人，并不愿意把自己的戶口遷到城市，因?yàn)樗岵坏米约旱某邪睾驼兀强墒且还P不小的財(cái)富。

問(wèn)：這么一講，感覺(jué)中國(guó)的社會(huì)管理制度和治理體系變化確實(shí)很大。中國(guó)提出治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這當(dāng)中的“現(xiàn)代化”是什么意思？

答：治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，不像經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化那樣有比較具體的衡量尺度。其含義，大體是通過(guò)嫻熟穩(wěn)妥的治理實(shí)踐，把制度的優(yōu)勢(shì)和效能發(fā)揮出來(lái)，給人民創(chuàng)造更加公平正義的社會(huì)環(huán)境，創(chuàng)造更加平等自由的生存和發(fā)展空間。

2021年開(kāi)始實(shí)施《民法典》，系統(tǒng)整合了長(zhǎng)期實(shí)踐形成的民事法律規(guī)范，是一部平等保護(hù)人們生命健康、財(cái)產(chǎn)安全、交易便利、人格尊嚴(yán)各方面權(quán)利的法律。它保障民事主體享有充分的自主權(quán)，但責(zé)任自負(fù)，是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要提升。

問(wèn)：為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化，將怎樣繼續(xù)推進(jìn)制度方面的建設(shè)和改革？

答：中國(guó)從來(lái)不否認(rèn)在制度和治理方面存在不少短板和弱項(xiàng)。就依法治國(guó)制度體系來(lái)說(shuō)，中國(guó)已經(jīng)是立法大國(guó)，從數(shù)量上講，法律比法國(guó)、德國(guó)、日本都多，基本上解決了無(wú)法可依的問(wèn)題。但是，建立法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)，還有很多制度性的安排需要補(bǔ)上。

古代有個(gè)“徙木立信”的真實(shí)案例。戰(zhàn)國(guó)時(shí)期商鞅在秦國(guó)變法，為了取信于民，派人在城里的鬧市區(qū)豎立一根大木頭，宣布說(shuō)誰(shuí)能將這根木頭搬到城門(mén)，賞賜10金。這對(duì)當(dāng)時(shí)的普通老百姓來(lái)說(shuō)，是一筆巨款，因此沒(méi)人相信，大家都不去搬那根木頭。商鞅就把賞賜加到50金。有人試著把木頭搬到城門(mén)，果然獲得50金的報(bào)酬。兌現(xiàn)諾言后，老百姓開(kāi)始相信政府的制度肯定會(huì)落實(shí)，商鞅變法由此在人們心中樹(shù)立起威信。

現(xiàn)在，社會(huì)治理成本很大，一個(gè)重要原因是誠(chéng)信制度不夠完備。

究其原因，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的情況還不少，一些同案不同判的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

2020年5月全國(guó)人民代表大會(huì)期間，在一個(gè)代表團(tuán)小組討論時(shí)，一個(gè)代表就說(shuō)到當(dāng)?shù)匾粋€(gè)涉及經(jīng)濟(jì)賠償?shù)陌咐５谝患宜痉ㄨb定機(jī)構(gòu)的結(jié)果，需要賠償6000多萬(wàn)元；第二家司法鑒定機(jī)構(gòu)的結(jié)果，需要賠償3000多萬(wàn)元；第三家司法鑒定機(jī)構(gòu)的結(jié)果，需要賠償2000多萬(wàn)元。這三家鑒定機(jī)構(gòu)都有合法資格，相互之間也沒(méi)有隸屬關(guān)系，按理說(shuō)鑒定結(jié)果都有效，但差別這樣大，肯定是在哪個(gè)環(huán)節(jié)上出了問(wèn)題。

還有，在行政體制上，有的地方政府為發(fā)展經(jīng)濟(jì)，在招商引資時(shí)，作出一些可能超越法律許可范圍的許諾。結(jié)果等投資來(lái)了，兌現(xiàn)不了，當(dāng)?shù)毓賳T如果發(fā)生變動(dòng)，新上任的官員不愿打理舊事，這對(duì)企業(yè)和當(dāng)?shù)卣际且环N傷害。顯然，依法行政的制度，有的需要完善，有的需要嚴(yán)格執(zhí)行。

在社會(huì)治理上，有時(shí)候，老百姓為了辦理某些事情，需要四處去開(kāi)證明，甚至包括證明自己和父母的關(guān)系，就是俗話說(shuō)的“要證明我媽是我媽”，讓人哭笑不得。這樣的事情，在2018年的一次國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上討論過(guò)，李克強(qiáng)總理說(shuō)：“我看到有家媒體報(bào)道，一個(gè)公民要出國(guó)旅游，需要填寫(xiě)‘緊急聯(lián)系人’，他寫(xiě)了他母親的名字，結(jié)果有關(guān)部門(mén)要求他提供材料，證明‘你媽是你媽’！”“這怎么證明呢？簡(jiǎn)直是天大的笑話！”

這種情況并非個(gè)例。2020年10月，央視發(fā)布一個(gè)消息，說(shuō)廣東惠州的一位陳先生，為了繼承已故父親的一筆存款需要辦理公證，他在銀行、公證處、派出所、街道居委會(huì)這些需要開(kāi)證明和看證明的機(jī)構(gòu)中，來(lái)回跑了七八次，歷時(shí)7個(gè)多月，也沒(méi)有能夠拿到他父親的存款。

這類(lèi)治理方式和治理水平，離現(xiàn)代化的要求，還有距離。

問(wèn)：目前在國(guó)家制度和國(guó)家治理上，推進(jìn)得比較好的改革措施有哪些？

答：中國(guó)在“后半程”制度建設(shè)道路上，并沒(méi)有等待和猶豫，在許多方面，已經(jīng)大刀闊斧地做了起來(lái)。比如，在監(jiān)督制度方面，中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)是黨內(nèi)機(jī)構(gòu)，缺少?lài)?guó)家法律賦予的行政權(quán)力，在監(jiān)察工作中很難覆蓋到非黨員的公務(wù)員。為避免這個(gè)缺陷，設(shè)立了國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，同中央紀(jì)委合署辦公。

在政府與企業(yè)的關(guān)系上，制度和治理體制改革的力度更大，措施很具體。從2013年設(shè)立上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)開(kāi)始，便采用了“負(fù)面清單”管理制度。凡是企業(yè)不能做的事情，均以清單方式列明，不在清單之列的便可以去做。一開(kāi)始，有人覺(jué)得清單過(guò)長(zhǎng)，限制過(guò)多。這以后，負(fù)面清單逐步“瘦身”，允許企業(yè)做的事情越來(lái)越多。外商投資準(zhǔn)入的“負(fù)面清單”就減少了許多，外國(guó)企業(yè)和資本進(jìn)入中國(guó)銀行、證券、電網(wǎng)和鐵路干線等限制將逐步取消。

與“負(fù)面清單”管理制度相適應(yīng)的制度改革，是政府的自我限權(quán)，晾曬自己的“權(quán)力清單”。不在權(quán)力清單中的事項(xiàng)，不需要政府審批，各行各業(yè)依據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)，按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律去做就是了。這樣一來(lái)，政府和企業(yè)的邊界將越來(lái)越清晰，政府與企業(yè)的關(guān)系將越來(lái)越規(guī)范。

問(wèn)：建立更加成熟和定型的制度體系，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，有沒(méi)有一個(gè)“時(shí)間表”？

答：有的。大體是到2035年，要建立起系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系。到2050年，全面實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化時(shí)，要使中國(guó)特色社會(huì)主義制度更加鞏固、優(yōu)越性更加充分展現(xiàn)。