城市軌道交通運營改造工程總承包項目竣工結算問題探討

任高杰

（成都建工集團有限公司， 四川 成都 610000）

為了減少城市交通擁堵， 滿足人民快捷出行的需要， 以1971 年北京市建成運營我國國內第一條城市軌道交通線路作為起點， 隨著我國經濟總量規模的快速增長以及城市化進程不斷推進， 越來越多的城市軌道交通線路隨著時間推移已達到或即將超過其固定資產折舊年限， 同時由于城市綠色發展理念要求的提升， 不可避免的需要對已有城市軌道運營線路進行維修加固、 改造及更新。

傳統城市軌道交通改造項目常采用施工總承包模式， 然而隨著工程總承包模式的推廣使用， 業主為了對項目進度、 成本和質量等目標進行更好的控制， 降低管理投入， 部分城市軌道交通運營改造項目合同也嘗試采用工程總承包模式， 但是從已知項目的實施效果來看， 該類項目竣工結算價確定難度較大， 究其原因， 是由于傳統工程總承包項目本身管理的核心難點問題是工程造價的確定， 而城市軌道交通線路改造項目由于施工周邊環境復雜、 作業場地狹小、 工程規模小且分散、 特殊施工方案較多、施工作業時間受限、 大多數城市缺少計價依據等原因導致竣工結算價確定更加困難。 鑒于此， 以成都某城市軌道運營交通線路勘察設計施工改造總承包項目為例， 對該類項目竣工結算可能產生的難點問題進行分析及對策探討[1]。

1 案例項目概況

案例工程為成都城市軌道交通某運營線路勘察設計施工改造項目， 改造線路全長6.7km， 主要工作內容為沿線86 座風井改造封閉， 對站點某出入口永久封堵、 新建移位及通排風系統改造、 路面回填并還綠等。

案例項目招標控制價由勘察設計費、 建安工程費、 工程建設其他費三部分組成。 案例項目已于2021 年7 月竣工驗收合格， 由于施工圖預算編制存在較大爭議及承包合同風險承擔約定不明等原因導致工程結算工作推進困難[2]。

2 竣工結算難點問題分析

對于工程總承包項目， 不討論實際操作的情況下， 按照其竣工結算價=中標價+承包合同等約定建設單位應承擔的風險費用的計算方法確定其竣工結算價格。

2.1 中標價

工程總承包模式下投標報價采用投標優惠率時，由于投標報價時并無詳細施工圖紙， 中標價無具體的明細組成， 中標價并未明確確定， 工程造價控制、變更調整和竣工結算辦理等均缺乏依據資料， 故中標后需要通過編制施工圖預算確定中標價； 由于施工圖預算編制價對于中標價以及后續結算價確定至關重要， 承發包造價控制部分目標相駁， 編制人員專業水平參差不齊等原因極易導致編制價格產生爭議。

2.1.1 缺乏適用的計價定額

施工圖預算編制時首要問題是選擇計價定額，而城市軌道交通運營改造項目選擇計價定額的主要難點是缺乏計價依據。 據統計， 截止2022 年12 月，除北京市和成都市以外其余城市均無相應城市軌道交通運營改造項目計價定額， 實踐中為解決計價定額問題， 常以已有概預算定額作為基礎計價依據，通過調整相應定額項中人工、 材料、 機械消耗量、主要材料替換、 編制補充定額等方式進行解決， 但操作中可能由于消耗量測算不合理、 未考慮綜合費調整等導致調整后的定額水平偏離實際[3]。

2.1.2 建安工程費

1） 人工費、 機械費： 軌道改造項目人工費、 機械費的確定難點在于人工、 機械降效系數的確定。由于城市軌道交通改造施工不能妨礙城市軌道交通的正常運行， 尤其區間及站內改造施工作業只能在城市軌道交通停運時間段內進行， 施工作業不連續，實際可作業時間低于8h 工作， 人工、 機械降效嚴重。 以某風井混凝土人工部分鑿除作業作為樣本統計的其作業時間如表1 所示， 業主審批的混凝土鑿除施工作業時間為0∶20 ～4∶40。

表1 為某風井混凝土部分鑿除詳細作業時間

由表1 可知， 本樣本總工作時長僅為336min，遠低于8h 正常工作時間， 且基本工作時間僅占整個工序時間的47.85%， 占比較低。 由此可見， 若未參考已有城市軌道交通運營改造定額或者合理測算確定人工、 機械降效系數， 編制的施工圖預算中人工費、 機械費的準確性將很難保證。

2） 材料、 設備價格： 采用費率招標的工程總承包項目普遍存在材料、 設備價格確定困難的情況，地鐵改造項目還由于部分材料、 設備需求量較少，廠家缺乏競爭， 實際采購價格可能遠高于相應工程信息價或常規市場價。 以商品混凝土為例， 成都市場混凝土除大方量澆筑補尾料不增收運費外， 如單車運輸方量不足10m3時， 則按照50 元/m3補齊10m3收取小方量運輸費， 由于軌道改造項目混凝土設計工程量零星偏少、 點位分散無法連續澆筑等原因，不可避免的發生小方量運輸費[4]。

3） 措施項目費， 軌道改造項目措施項目費用編制難點有以下兩點： ①常規總價措施項目費常以定額人工費及定額機械費作為計算基數， 按照相應費率計算確定， 但部分總價措施項目費用實際成本遠高于定額取費計算金額。 以案例工程為例， 施工點位較多， 每個點位都需要封閉施工， 且部分點位因為交通導行等原因需要反復進行圍擋等臨時設施搭拆， 安全文明施工費用投入遠超常規新建項目； 施工點位場地狹小， 各施工點位不具備材料加工及儲存條件， 材料二次機械轉運及站內人工運輸產生巨額運輸費用， 若施工圖編制時完全機械按照費率記取二次搬運費， 將造成較大爭議； ②由于軌道改造項目特殊方案較多， 部分特殊施工方案缺乏相應定額， 如高大模板， 2015 年《四川省建設工程工程量清單計價定額》 并無相應定額子目， 另外對于如腳手架等措施項目， 由于不能影響軌道交通正常運行， 將反復進行搭拆工作， 費用如何計算成為難點。

4） 企業管理費： 企業管理費一般采用取費基數乘以費率的方法計算確定， 但是軌道改造項目該項費用難點問題主要在于管理人員投入數量遠超常規。以案例項目為例， 一是由于施工點位分散， 封閉施工的各點位出入口均要配備單獨的門衛進行24h 值班管理； 二是業主內部施工管理嚴格， 要求每個施工點位作業時必須配備通過業主內部培訓考試合格的專職安全管理人員。

表2 為《四川省房屋建筑與市政基礎設施工程現場施工和監理從業人員配備標準》 中市政基礎設施工程施工管理人員數量最低配備標準， 在該標準中案例項目工程規模屬于Ⅲ類， 最低配備管理人員數量為13 人， 案例項目承包合同中約定的管理人員數量為23 人， 實際投入的項目管理人員平均數量為46 人/月（不含門衛等保衛人員）， 實際投入管理人員數量遠超該標準及合同約定[5]。

表2 市政基礎設施工程施工管理人員數量配備標準 單位： 人

2.1.3 工程建設其他費

對于常規工程總承包項目， 施工圖預算編制時工程建設其他費僅包含勘察設計費， 施工圖預算編制通常不存難點， 但案例項目中對承包人負責范圍進行了擴大， 部分常規應由建設單位實施和支付的項目轉由承包人實施， 如臨時占地、 樹木及綠化補償、 場地準備等， 且招標控制價只有總價， 并無明細組成， 施工圖預算編制缺乏充分依據。

2.2 合同等約定建設單位應承擔的風險費用

工程總承包項目常因為合同中對于建設單位應承擔的風險費用約定不明或約定不合理產生較大爭議。

以案例工程為例， 例如對于材料價格是否調差，合同約定工程材料價格按照《成都市工程造價信息》 施工當期材料價格執行， 同時又約定除因甲方或政府原因引起的工程范圍、 建設規模、 建設標準、使用功能引起的變更外， 合同價格不予調整， 導致材料價格是否調整產生爭議； 例如對于人工費調整，合同約定除設計變更外不予調整， 對于變更的人工費按政府相關規定計取， 案例項目由于甲方原因變更導致結構工程規模減少， 導致同一項目清單單位工程量中未實施變更部分人工費扣減金額大于已實施部分人工費； 例如對于工程索賠約定， 案例項目計劃工期12 個月， 而合同約定因甲方原因造成的延誤或停工、 窩工時間不超過6 個月， 甲方可不調整本工程工期， 而要求乙方采取趕工措施以確保工期的實現， 相關趕工或停工、 窩工費用已包含在風險包干費中， 約定顯失公平[6]。

3 竣工結算難點問題對策

通過以上對工程總承包模式下城市軌道交通運營改造項目結算難點問題的分析， 結合案例項目經驗， 提出的對策如下。

3.1 正確進行工程總承包合同規劃

工程總承包合同是工程結算的主要依據文件之一， 也是發承包雙方認可的法律文件及需遵守的經濟文件， 為了結算工作的順利進行， 需要在決策階段對合同進行正確策劃。

3.1.1 正確選擇合同模式

對于招標時建設標準、 功能需求未明確的城市軌道交通運營改造項目， 盡量避免采用工程總承包模式， 如確需采用工程總承包模式， 須在完成初步設計甚至擴大的初步設計后進行招標工作， 以免工程概算價編制粗糙， 對后續招投標、 工程結算造成較大影響。

3.1.2 合理劃分工程總承包范圍

應按照責任明確、 經濟高效、 便于操作等原則進行工程總承包內容及范圍的劃分， 尤其對于工程建設其他費中非常規承包內容， 應在便于及合理確定其概算控制價、 施工圖預算編制價及結算價的前提下進行實施范圍劃分， 若確需劃入工程總承包實施范圍， 建議采用暫估價的形式列入承包合同， 在發包方嚴格履行審批的情況下據實結算并支付工程總承包方相應管理費[7]。

3.1.3 采用合理的合同價格形式

軌道改造項目施工內容可能既涉及新建施工，又同時涉及改造施工， 根據工程實際情況， 對不同承包內容在范圍劃分合理和約定明確的情況下可以分別采用總價合同、 單價合同以及總價與單價、 成本加酬金等組合式合同， 如對不受城市軌道運營等影響的新建項目可采用總價或單價合同， 對于特殊施工內容采用單價合同或成本加酬金等合同形式。

3.1.4 合理約定風險費用承擔范圍及明確調整方法

為了合理分擔風險， 避免風險費用調整爭議，應按照效率原則和公平原則對于工程風險承擔進行分配， 建議依據住房和城鄉建設部、 國家發展改革委制定的《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》 及各地出臺工程總承包項目管理辦法，合理約定承發包雙方承擔的風險費用， 同時， 還需明確約定風險費用的調整方法， 如對于材料、 設備價格風險， 承包合同約定應明確約定可調材料設備的名稱、 風險幅度以及調整的方法， 避免出現約定不明產生爭議； 如工程總承包合同約定計量周期為季度時， 若未明確施工期材料基準價計算方法或者缺乏月度計量資料， 結算時材料、 設備價格調整計算將較為困難， 需要采用約定施工當期季度內相應的材料、 設備信息價的均價作為施工當期基準價或者增加月度計量進行處理[8]。

3.2 合理編制施工圖預算

3.2.1 完善城市軌道交通運營改造項目計價依據

為了提高城市軌道交通城市的運營效率， 應該積極推進運營改造定額的編制工作， 為城市軌道交通運營改造項目提供合理的計價依據。

在編制城市軌道交通運營改造項目計價依據時，在先期進行項目劃分的基礎上， 需要收集、 整理已完運營改造工程的經濟數據， 進行消耗量水平的測算和確定， 并與已有省市運營改造定額水平對比，對與實際相符的定額項目， 以實際經濟數據為準；對于實際施工數據與已有軌改定額省市消耗量水平差異較大的項目進行現場實測， 綜合權衡確定其消耗量， 同時應考慮停運、 間隔時間等不同導致作業時間差異的調整系數。

3.2.2 合理測算人工、 機械降效系數

在計算人工和機械降效系數時， 首先應參照類似定額將施工過程劃分為若干部分， 以便準確記錄時間并進行分析研究。 具體測量方法可以是寫實記錄法、 測時法、 工作日寫實法或簡易測定法， 這些方法都可以幫助我們更準確地估算降效系數。

3.2.3 合理確定材料、 設備價格

對于已發布信息價的材料、 設備， 當由于采購量偏少等特殊性導致市場價與信息價差別較大時，應以市場價為準確定其編制價格； 對于無信息參考價的材料、 設備， 當市場價差異較大時， 在明確技術參數等要求的前提下， 以已往線路采購合同價、新建線路詢價結果為基礎， 同時考慮采購量偏少、合格供應商數量較少的實際特點， 合理確定其編制價格； 對于部分價值較大的非標材料、 設備， 其編制價格大概率會出現爭議時， 也可提前在招標時明確由發包方提供或者發承包雙方共同招標采購確定其價格。

3.2.4 合理確定人工、 機械單價

確定人工、 機械單價時， 應注意以下兩點： 1）應充分考慮額外補貼等費用。 如： 工人長期夜間施工的費用補償、 長距離人工交通補貼費用、 施工時間不連續造成的窩工補償等、 未計入大型機械進出場的機械設備反復進出場補貼等費用； 2） 對于施工中因專業特殊要求必須由建筑安裝行業以外的其他行業的工人實施的項目的人工費， 其人工費應按照所在行業工資標準單獨計列。

3.2.5 合理確定企業管理費

應考慮軌道改造項目特殊性及業主額外要求增加的管理人員數量導致的企業管理費調整。 由于項目管理人員工資在企業管理費中占比較大， 調整費用時應主要考慮項目管理人員工資調整。 在計算調整費用前， 首先需計算確定未調整前的管理費總額，參考同類項目或行業文件人員配備標準確定管理人員數量， 其次以未調整前的管理費總額、 管理人員數量及計劃工期計算確定人均月度管理費， 取人均月度管理費中的70 ～75%作為月度管理人員工資，然后將計算的月度管理人員工資與政府發布的指導價或實際市場價進行比較， 確定其調整系數， 最后根據計算確定的調整系數對管理費中的管理人員工資部分進行調整。

3.2.6 合理確定措施項目費

對于安全文明施工費、 二次搬運費等總價措項目以及腳手架等單價措施費用， 應按照工程實際特點按照特殊施工費單列進行計算， 可采用已審批實施的方案進行編制（若施工圖預算編制時間早于方案審批實施時間， 后續需進行補充調整）， 也可約定采取現場收方簽證的方式進行計算確定。

4 結語

鑒于城市軌道交通運營改造項目迎來高峰， 工程總承包模式雖在竣工結算價上存在較大爭議， 但是該模式合同對于業主來說往往也能較好的控制進度和質量等目標， 針對工程總承包模式下該類項目可能出現的竣工結算價難點問題， 進行了分析和對策探討。