基于人地耦合視角下的國土空間管控方法及規劃思路

楊俊業

（山西省城鄉規劃設計研究院有限公司，山西太原 030001）

0 引言

在人類社會正式出現之后，對地球環境帶來的干預和影響是不斷變化的，最集中的表現則是對國土空間的資源利用以及對國土空間規劃的影響。最初，人類社會對國土空間的干預較為薄弱，但是在人類社會的不斷發展過程中，生產力不斷提升，對資源利用所帶來的影響更加突出、更加深刻，主要表現在國土空間利用的規劃廣度和規劃深度。尤其是在工業革命發展之后，人類社會進入了發展速度全面加快、前所未有的繁榮時代，但是也使得人和自然之間的矛盾沖突越發激烈。由于人類社會的經濟發展過度索取地球有限資源，給地球帶來了嚴重的生態負擔以及對自然環境的負面影響，各種經濟發展是建立在消耗自然資源、土地資源的基礎條件上，如何通過科學合理的國土空間規劃，為人類社會的可持續發展提供保障，需要基于人地耦合這一視角展開系統性的長期性研究，尋找出適合我國實際國情的國土空間利用發展模式。

1 人地耦合系統及人地耦合視角下國土空間管控思路的變遷

1.1 人地耦合系統概述

所謂人地耦合系統，主要是指在人類活動和生態自然環境變化過程中互相影響構建出來的系統。人地耦合主要包括兩大子系統，分別為地理環境和人類活動。兩大系統之間交錯復雜，呈開放化狀態，內部自有其不同的結構和功能特征。目前國內外相關研究學者針對人地耦合系統、人類活動和自然環境之間的耦合關系展開了基于不同維度、不同視角的深度探索和分析，但大多數研究都集中于人地耦合系統的內部機制、復雜性研究，在人地耦合視角下的國土空間規劃研究較少，存在空白需要彌補[1]。人地耦合如圖1 所示。

圖1 人地耦合

1.2 人地耦合視角下國土空間管控思路的變遷

在建設國土空間規劃體系的過程中，需要綜合考量行政和技術的內在邏輯，規劃的編制需要符合新時期的發展理念，更需要符合我國現代化強國治理的發展需求，是我國逐步走向治理現代化發展之路的重要目標。目前我國城鎮化建設已經逐步走到下半場，依照中央政治局工作會議的標準及要求，在城市規劃上，需要始終遵守“一個尊重，五個統籌”，以確保國土空間規劃可以在新時期實現“一優三高”，也就是始終堅持生態文明社會建設，遵循其內在機制，實現社會、經濟、生態三者之間的高度統一，并引領國土空間規劃高質量發展，塑造出更高品質、高水平的生活環境，以全方位優化我國的社會治理水平。

國土空間管控和國土空間規劃作為我國現代化強國治理的重要工具，主要是通過對國土資源的有效開發、有效保護、有效利用，加強社會資源的合理布局、合理組織，展現出國土空間規劃的戰略化、政策化。近些年，我國各個省市地區已經獲得了在國土空間規劃上的初步管控成果，并形成了層級不同、類型不同、層次不同的國土空間規劃體系，深刻體現出了管理和規劃的科學有效性、權威性以及戰略發展性。

由于不同層級的國土空間規劃其中的內容有所不同，市級、縣級和鄉村國土空間規劃需將其重點放置在可執行性以及強操作性上，并處理好左右上下之間的空間關系。現階段在國土空間從上到下管控的推進過程中，各級地方政府面臨的訴求較為豐富多樣，除了需要面臨資源緊缺環境匱乏對經濟發展及社會轉型帶來的制約之外，更加需要以高質量發展和品質發展作為國土空間規劃的重要目標。目前，伴隨著經濟的高速發展，廣大人民群眾對高品質生活的需求日漸突出，我國的治理體系改革工作速度日漸加快，國土空間管控和國土空間規劃也逐步走向人性化、高質量和精細化的發展之路。而未來，需要基于人地耦合這一視角，深刻理解國土空間治理的發展方向，并了解國土空間的多元化結構，不可將其簡單地認為自然資源的承載機體，避免國土空間規劃及管控過程中將資源環境作為管控的單一工具，而是將實現人類和自然的和諧發展、高質量發展作為重點任務，保障人們的高品質生活，實現經濟的高質量增長，成為城市發展過程中的首要價值及發展趨向。因此，推進生產經營、人類生活、生態空間的全面融合，延續各地區的歷史文化、底蘊脈絡及獨具特色的人文特色、歷史風貌，優化人居空間，是改善國土空間規劃品質的重要保障[2]。

2 現階段國土空間管控制度

經過近些年我國國土空間管控規劃制度的不斷變遷，實現了從國家頂層規劃到各鄉鎮級別的從上到下的國土空間規劃管理體系，以對不同層級政府、不同管理要素進行全方位協調。同時，我國相關政府部門相繼頒布與國土空間規劃編制相關的基礎規章，同時將三區三線作為目標，成為國土空間規劃進行管控的重要手段。

目前，我國大多數城市的三區三線規劃工作已經初具成果，也為后續建設人地耦合系統的國土空間規劃管控、形成生態優先導向的國土空間規劃管理體系打下了堅實的基礎。在中共中央辦公廳聯合國務院所頒布的《關于在國土空間規劃中統籌規劃落實三條控制線的指導意見》中明確提出，需要依照各地區的自然資源實際情況以及社會經濟發展需求，針對國土空間中的功能差異性，對分類管控機制進行建立健全。其中提及的“自然資源”，進一步明確了人地關系以及人地耦合系統對于國土空間規劃和管控的重要地位[3]。

3 基于人地耦合視角下的國土空間管控措施

3.1 國土空間規劃重塑

對于現代人類社會發展以及未來國土空間系統的建設來說，規劃是給其帶來影響的重要因素。未來，基于人地耦合視角下的國土空間，需要構建出更為科學合理的土地利用形態，保障其功能關系的協調性，既需要實現經濟發展，又要實現保護環境的協調進步，以實現生態、文化、社會、經濟、自然和諧發展的總發展目標。在國土空間規劃重塑上，主要包括兩大方面的建設目標，首先是為達成兩個一百年計劃、華夏民族偉大復興的中國夢提供服務，也就是常規化的活動空間規劃目標導向；其次是解決現階段社會經濟發展過程中的主要矛盾以及為人民日益增長的美好生活需求和地區發展不均衡提供服務[4]。

在國土空間規劃上，主要可以劃分為3 種不同的類型，即控制性規劃、發展性規劃和修復性規劃。國土空間規劃基于人地耦合這一視角，需綜合人類活動單元作為重點考量對象，在規劃過程中具備一定的結構性特征和功能性特征。對于基于國家角度的國土空間規劃，可以綜合已有國土規劃及其主體功能來進行統籌規劃；而對于具有一定的區域性特點的國土空間規劃，可以綜合各行政區和經濟發展特征來推進，解決上文兩大主要矛盾，達成國土空間規劃的總體發展目標。在地方尺度上，可以綜合原有規劃，實現多種規劃的有機合并，形成總體性規劃，對地方發展進行引導；在社區規劃上，需將控制性規劃作為核心，為地區的發展和建設提供服務；最后是將家庭、個人作為規劃對象，這一階段的規劃仍處于初期探索和研究階段。

在國土空間規劃的戰略發展方向上，未來需要做的工作主要表現于以下層面，即綜合全球視野，將國土空間戰略計劃分為3 個不同的層次。首先是泛第三極戰略規劃研究，需將我國的青藏高原作為重點，將中亞地區作為國土空間規劃的重點研究單元，并將自然生態作為核心，展開戰略性規劃的詳細探索和研究。其次是我國南海海陸統籌戰略區域規劃研究，可以將其劃分為兩個不同的圈層。在對外圈層上，將南海陸上及海岸帶資源環境承載力問題作為重點，而在對內圈層上，將南海國家公園的規劃和建設作為中心。最后是東北亞—北極的戰略區域規劃探索和研究。

在國土空間的問題解決過程中，內部問題主要是解決好人類活動和社會經濟發展之間存在的矛盾。現階段，人類活動壓力越來越大，已經逐步超出了地球和自然環境的承載水平，這也是社會經濟發展過程中的主要矛盾。而國土空間規劃則需要通過平衡好二者之間的關系，尋找最佳平衡點。在內部戰略區域上，除了我國已經明確的區域之外，還有一些需要加以關注和重視的區域，例如，各城市之間的邊界區域，開發建設的關注和重視程度有所不足，尤其是以東北發展為代表，規劃引導力度較差，城鄉結合社區的規劃關注度仍有很大的提升空間[5]。

3.2 國土空間治理

雖然我國現代科學技術發展已經獲得了非常突出的發展成果，但是總體來看，人類是無法脫離地球環境而獨立生存的。尤其是在我國這些年的發展過程中，自改革開放以來，經濟發展是將大量消耗城市土地資源、浪費國土空間資源作為代價，傳統的粗放式發展模式已經走到了終點，需要通過國土空間規劃的有效利用，進一步減少碳資源的排放，達成生態文明社會建設、節約型社會建設的發展目標。在國土空間治理上，可以綜合以下層面展開治理。

（1）將土地的綜合性利用作為重點，展開國土空間的全域性整治。土地整治在這些年的發展過程中，已經從最初的零星、分散整治，逐步演變為綜合性整治、有計劃整治、系統化整治、全域性整治。全域性整治主要是指可達成人地耦合核心發展規律的國土空間整治策略，其特征在于實現要素空間、部門、動態演變的全面耦合，更加關注系統的協調性、功能性以及恢復的有序性。需綜合考量自然、經濟、社會、文化、生態要素之間的關系，并通過提高能量信息之間的流動水平，使得系統要素、組織之間的相互作用更加高效，在系統之間的流動更為均衡，實現人類社會的可持續發展目標。基于人地耦合視角下的國土空間區域性整治，需要將資源環境承載力評價、空間規劃制度、自然資源產權制度以及空間管制制度作為重點，結合耕地補充，將其作為未來國土空間規劃的長期性艱難任務，實現從基礎的數量補充到質量數量并重。并加強景觀生態修復的研究力度，確保耕地紅線和農民權益以及糧食安全之間的互動關系與協調性。

（2）將生態文明作為核心，展開國土空間的全面修復。生態修復主要是指通過運用生態系統本身具備的自我調節能力，發揮出其自我組織能力優勢，保障整個自然生態系統正向進行積極轉化。并通過人工操作，讓已經被破壞的生態系統逐步恢復其原有的良性循環形態。需對國土空間保護措施、資源進行合理運用，以提高森林覆蓋率，保障耕地保有量，確保環境質量可以在各種措施的落實過程中得到全方位的提升。并綜合森林、草原、海洋不同國土空間的具體特征及資源屬性，形成海陸空一體化發展的國土空間規劃格局。并在這樣的基礎條件下，將生態文明建設作為重點，以確保國土空間系統性恢復工作的順利開展[6]。

（3）將社會和諧作為重點，以對國土空間展開綜合性全面治理。在傳統的國土空間規劃和管理過程中，主要是將經濟作為導向，過度關注短期回報收益率，未進行綜合性的長期考量，有著較強的利益驅動性特征和功利性特點。在實踐操作過程中，制度缺位，利益明顯失衡，空間規劃失去其應有的秩序，社會階層差異問題日漸突出，導致國土規劃失控，各地區房價全面上漲，社區日漸解體，環境被破壞，社會不公平問題日漸突出，嚴重影響了社會的安定和諧。因此未來需吸取歷史教訓，要實現經濟發展和生態保護空間治理的協調進步，并從傳統的碎片化空間治理工作形成系統化的國土空間治理格局。

4 結語

綜上所述，人類社會已走過萬年的發展歷程，和地球環境之間的關系越發密切。人地內部系統復雜多樣，形態各異，由此人地之間的關系也變得越來越動態化和復雜化。基于人地耦合視角下的國土空間規劃，已經從簡單的人類社會發展的物質載體逐步演化為人類和自然社會共同發展的命運共同體，代表著在國土空間規劃及管控認識上的全面轉變。由于國土空間規劃過程較為復雜，其中與生態、社會、經濟、自然、文化等多項要素密不可分，需基于人地耦合這一視角加強國土空間規劃、空間管控，以實現人類和自然的協調發展，為后代子孫謀取福祉。