新時期土地資源管理與土地利用綜合規劃研究

楊林

（余慶縣自然資源局，貴州 余慶 564400）

0 引言

近年來我國經濟發展速度加快，城市化、工業化進程明顯深化，驅動產業轉型、科技發展的同時，也給土地利用、開發和規劃帶來了較大壓力。由于管理力度不足、措施不到位引發的水土流失問題、土地沙漠化問題，以及耕地減少、閑置問題時有發生，規劃環節片面關注經濟效益、忽視生態文明建設的做法也屢禁不止，給新時期土地資源可持續利用帶來較大困擾，有必要進行改進優化。

1 我國土地資源管理利用現狀

1.1 土地退化趨勢嚴峻

土地退化是自然、生態因素綜合作用的結果，主要表現為土壤環境惡化，系統調節能力、承載能力下降等，新時期我國土地開發力度加大、經濟發展速度加快，土地退化問題也愈發突出。據相關數據統計，截至2021 年我國由于水土流失、鹽堿化等造成的土地退化面積已經達到了4.6hm2，在全國國土面積中占比逼近40%[1]，加劇了我國本就嚴峻的人地矛盾。造成該種狀況的誘因十分多樣，如盲目開墾、不合理灌溉、礦產資源開發等，退化后的土地無法再作為耕地孕育作物，必須通過科學的評估、整治手段進行優化改良。

1.2 土地規劃不夠合理

土地規劃具有鮮明的預測性、專業性特征，需要結合區域戰略發展布局、經濟發展前景等，確定土地利用、整治和保護的總體方向，以提升土地資源利用效率。但現階段我國土地規劃存在的問題還十分明顯，主要表現為技術方法滯后，使用的方式偏向靜態、定性分析，分析依據來源于舊有規劃經驗，或者短期經濟發展需求，完全忽略了產業格局調整、城市長遠發展可能帶來的影響，不能及時、適當地對規劃內容進行調整，很容易出現土地規劃與區域戰略相脫節的問題，進而影響規劃的科學性和有效性。

1.3 土地利用效率較低

我國人均土地面積較小，后備土地資源相對匱乏，新時期城市建設步伐加快，人地矛盾問題更加突出，如何提升土地利用效率，保障土地資源的可持續發展，成為諸多學者、監管者關注的焦點問題。但縱觀土地利用現狀，會發現利用效率低下的問題仍舊普遍存在，部分村落勞動力外流，耕地出現閑置、荒廢的情況，部分林地、耕地經營者自身生態意識薄弱，為提升產量盲目增加化肥、用藥用量，不遵循輪作制度，還有部分區域甚至出現了違規占用、違規開發的情況，影響了土地利用效能，有必要進行改進優化。

2 我國土地資源管理與土地利用綜合規劃優化方法

2.1 健全管理機制，強化監督保護

新時期我國城市建設步伐加快，人地資源矛盾更加嚴峻和突出，要解決該種問題，就必須從制度層面入手完善管理機制、強化監督保護。要積極梳理領導架構，明確不同職能部門、崗位在監督保護工作中的權責歸屬，出臺相應的考核獎懲機制，激活執法監管人員工作熱情。同時，以完善的架構為依托守住生態紅線和農田紅線，依托先進科技手段對各種農田、生態用地進行調查統計，搭建起內容翔實、完善的電子臺賬、電子檔案[2]，將地塊位置、面積等信息繪制成圖，通過政府官網等渠道發布出去，方便社會各界查詢監督（圖1）。加大土地執法巡查力度，調動國土資源、司法審計、公安部門等的積極性，形成執法監督合力，嚴肅打擊各種違規侵占土地資源、破壞土地資源的行為，及時公布查處結果，保障土地資源安全。此外還應嚴格落實耕地的占補平衡策略，城市規劃環節盡可能少占、不占耕地，占用的部分要及時補充，從數量、質量上進行匹配，緩解新時期城建事業發展帶來的用地壓力。

圖1 健全管理機制

2.2 做好調查統計，引入新興技術

土地資源調查具有依據性、前提性的地位，是以土地資源學知識為依托，以遙感、測繪等技術為支撐開展的系統調查工作，主要目的是查清土地資源的數量、類型，以及空間分布等信息，進而為土地資源評價利用、規劃管理指明方向。調查環節需要經過調繪界線、面積量算、圖件繪制等多個步驟（表1），涉及的野外勘察作業量、內業分析計算量非常龐大，要做好技術的融合與引入。“3S”（全球定位系統GPS、地理信息系統GIS 以及遙感RS）集成技術就是頗具代表性的例證，實踐過程中可以利用GPS 載波相位差分定位技術[3]精確定位區域界線，將定位偏差控制在厘米級范圍內，還可以利用RS 技術對土地利用狀況進行監測、更新，借助GIS技術對野外作業數據進行采集編輯、匯總處理，提升內業處理自動化、精確化水平，幫助完成土地資源的調查、評估，甚至是利用監管工作，減輕負擔的同時提升工作效率。

表1 土地資源調查流程及內容

2.3 重視土地整治，盤活現有資源

土地退化是我國土地資源管理、規劃環節需要面對的關鍵性問題，大面積的土地退化不僅會削減有效土地資源面積，還會造成生態系統的進一步惡化，給后期的使用修復帶來困難。基于此，土地資源管理與土地利用綜合規劃環節，還應當從土地整治入手盤活現有資源，遏止土地退化趨勢。我國土地資源區域分布差異較大，退化問題及表現也有所不同，常見的主要有水土流失地、鹽堿地、風沙地、紅黃壤低產地等，整治環節要樹立針對化思維，因地制宜，提高方案適配性。以水土流失地整治為例，整治規劃環節需要提前做好調查和評估，對坡面、溝道等典型區域開展侵蝕量調查，收集下游水文站輸沙質量等，在充分把握流失情況的基礎上采取整治措施。可以構建水土保持林、水源防護林等，用樹木根系阻攔地表徑流，促進地表水下滲富集。在農業開發區域還可以修建梯田工程，遵循熟土剝離、生土筑埂、生土找平、熟土找平的基本工序提高修建質量，促進規劃區域蓄水、保土、增產能力的提升（圖2）。

圖2 梯田四步施工法流程順序

2.4 開展土地評估，明確規劃要點

我國陸地面積廣闊，土地資源類型、分布差異較大，利用規劃環節必須做好質量評價工作，從自然屬性指標、社會屬性指標兩方面入手確保評估全面性，提升土地質量與規劃需求的適配性。現階段可用的質量評價方法較為多樣，本文重點介紹以加權計算為特征的層次分析法，分析環節需要科學確定評價因子，以從屬關系為依托，對土地評估環節涉及的所有指標進行分組歸類，搭建起具有層次結構的指標體系，按照重要性、影響強度等，對各要素進行排序整合，計算出各要素的加權比重。這種方法采用定量思維，對土地規劃利用實踐進行分析解剖，能夠較好地適應目標因素結構較為復雜的規劃項目[4]。注意要素的選擇必須和規劃方向適配，以某縣農業用地開發項目為例，評估目的在于衡量土地是否具備農業開發、森林開發的潛力，因此選擇了包含理化指標、環境指標、養分指標在內的多個分項指標進行分析（表2），可以較好地滿足林業、農田、果園等的開發需求，有助于評估適配性、規劃適配性的提升。

表2 基于層次分析法的某縣土地評估指標權重分布節選

2.5 著眼長遠發展，科學編制規劃

土地利用綜合規劃環節需要統籌協調的因素眾多，控制不當很容易出現脫節、失調等問題，與區域長遠戰略發展產生沖突，基于此規劃操作過程中，必須要規范流程、加強調查，確保規劃決策的可靠性和前瞻性。在規劃前期應當做好組織架構、技術、經費方面的準備，成立專項領導小組、編制系統化技術方案，對土地規劃區域內部的自然條件、人口情況、土地利用現狀等進行詳細摸排調查。立足調查結果確定研究專題，常見的專題設置方向有以下4 種。

（1）耕地和基本農田保護規劃。

（2）土地節約和集約規劃。

（3）城鄉用地結構和布局規劃。

（4）土地利用與生態環境建設規劃。

在確定規劃設計方向的基礎上，編制系統化的規劃大綱，內容需要設計土地資源需求量預測、土地供需形勢分析、本次規劃針對的實際問題、預期成效等等，以此為依據設計若干供選方案，調整土地利用結構、分區，與其他規劃相協調，最終形成較為完善的規劃成果（圖3）[5]。

圖3 土地規劃編修基本程序

2.6 擴大宣傳范圍，樹立科學理念

土地資源管理保護是一項長期化、持久化工作，僅靠政府職能部門單方面的努力是遠遠不夠的，必須借助新媒體環境擴大土地資源保護的宣傳范圍，幫助林地經營者、農業用地經營者等建立起科學發展的生態文明理念。優先發揮村委會、街道辦等的優勢，定期開展“集約用地”“保護耕地”等主題活動，現場分發宣傳資料，解答宅基地申請、自建房占地等法律問題，幫助群眾理清土地管理保護環節的誤區，引起群眾的關注和參與。同時借助網絡、電視等渠道，擴大《土地管理法》相關條例的宣傳范圍，用多樣化的方式幫助民眾把握土地資源保護重要性，從而自覺參與土地利用監督、土地資源保護工作中來。還可以以案例形式投放宣傳資料，用正面案例強化土地集約利用、生態開發理念，用負面案例敲響警鐘，降低違規侵占、違規開發等行為發生概率。

3 結語

綜上所述，新時期我國城市化、工業化步伐加快，城市建設環節對土地的需求量明顯上升，人地矛盾更加突出，管理規劃環節務必要給予充分重視，立足土地資源可持續發展對其進行協調統籌。不斷健全土地管理機制和架構，用完善的法規政策、體系流程強化監督保護力度，同時做好土地資源的調查、評估和整治，運用現代科技提升土地資源盤查效率，為土地管理、規劃的科學化發展提供支撐。