我國國家公園建設現狀問題及對策淺析

張予涵，吳北河

（江西農業大學經濟管理學院，江西南昌 330045）

保護生態環境是實現可持續發展的內在要求，當前我國正處于生態文明建設的關鍵時期，環境治理雖已取得初步成效，但由于經濟社會發展不平衡導致的生態保護目標與經濟建設之間的矛盾依然嚴峻，國家生態政策落實面臨著復雜情境。美國的國家公園建設模式采用通過較小范圍的適度開發來實現較大范圍的有效保護，受到世界各國的推崇[1]。我國不斷探索自然資源合理開發利用的理想模式。黨的十八屆三中全會首次提出要建立國家公園制度，并要求對已有的各類自然保護地進行功能重組；2019年，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》，明確到2020年設立一批國家公園；“十四五”規劃中也提出“守住自然生態安全邊界”的新理念，標志著新時代中國特色生態文明建設進入新階段。因此當前形勢下，探究如何在保證自然生態可持續的同時實現國家公園的經濟效益、社會效益具有重要意義。

1 中國國家公園建設現狀

國家公園體制是新時代為構建綠色中國、生態中國實施的重要戰略。自2008年我國環境保護部和國家旅游局批準建設第一個國家公園試點單位——黑龍江湯旺河國家公園以來，我國一直在進行國家公園模式的積極探索，作為保護地的一個類別，國家公園模式是一種處理生態環境保護和資源開發利用關系行之有效的管理模式。我國學者唐芳林將國家公園定義為：國家公園是由政府劃定和管理的保護地，以保存和展示具有國家或國際重要意義的自然資源和人文資源及其景觀，兼有科學、教育、游憩和社區發展等功能，是實現資源有效保護和合理利用的特定區域[1]。

在探索國家公園模式的過程中，我國逐步形成了相關規章制度，規范了國家公園管理體制，在國家公園的生態、經濟、社會、文化效益的提升方面取得了顯著的效果。但由于我國目前仍處于國家公園建設的試點階段，理論與實踐經驗都存在諸多不足，正式掛牌的國家公園雖已建立，但仍存在諸多問題，制約了國家公園的可持續發展。

1.1 片面追求國家公園數量上的增長，忽略了質量的提升

自2008年國家批準建立湯旺河國家公園以來，多地多個國家公園相繼掛牌成立，但其中部分國家公園在劃建時未經全面的考察和論證，有些片面追求面積最大化，導致部分邊界與土地屬權不清；有些錯誤地將保護價值較低的林地劃入，而具有重要保護價值的生態系統未被劃入，影響生態系統的完整性。加上目前我國國家公園建設體系尚不成熟，部分項目在謀劃中就存在申報重點不突出、建設方向不明確等不足，僅僅掛上了國家公園的牌子，卻仍局限于保護地的建設模式，未凸顯國家公園的特色，基礎設施等也未達標準。

1.2 國家財政投入不足，地區間差異較大

現階段我國國家公園基本建設所需的資金并未被納入國家財政預算中，由于缺乏相關的法律法規來規范資金的投入，國家公園建設資金籌集的壓力幾乎都落到了地方政府身上。我國幅員遼闊，地區間經濟發展極不均衡，在廣東、浙江等經濟發達地區，地方財政尚能支持建設所需的基本資金，但我國國家公園試點區多位于經濟欠發達的中西部地區，地方政府財力有限，很難拿出大量資金投入到國家公園建設中。

1.3 管理運行體制尚不健全，管理機構效率低

機構設置不合理導致多頭管理、各管理機構間職責不明確的問題是當前我國國家公園管理中面臨的主要問題，同時管理人員專業技能欠缺、綜合管理能力較弱，制約了國家公園的可持續發展[2]。

以上問題均是由于國家公園建設中不同利益主體的利益訴求存在差異，導致各方關系難以協調而造成的。因此仍需采取相關措施以順利推進我國國家公園建設工作，發揮國家公園在促進自然環境保護和經濟社會發展中的雙重效益，縮小與發達國家之間的差距。

2 自然保護與經濟社會發展的矛盾

2.1 自然資源保護與經濟社會發展的矛盾

我國大多數國家公園試點單位位于中西部地區，這些地區經濟發展落后但自然資源豐富，由于農業收入較低，往往只能維持當地社區居民的基本生活水平，因此很多社區居民利用自然條件優勢來獲得額外經濟收入，部分甚至依靠采集一些自然生長的藥材或植物來出售為生。我國國家公園具有的較高的科研、生態價值，要求必須對公園范圍內的自然生物資源、地質生態資源等進行全方位的保護，用以滿足各項研究的需求[3]。因此，在國家公園現行的管理條例中，對各項資源的保護被置于核心位置，進而忽視了這些資源對周邊社區居民生產和生活的重要作用，甚至制約了當地優勢資源的開發利用，阻礙了當地經濟的發展。自然資源很大程度上依賴于當地居民有意識的保護，一味地強調保護、禁止當地居民開發利用，很可能適得其反，未達到保護效果的同時也阻礙了經濟發展。

2.2 國家公園保護區與社區的矛盾

近年來，我國學者對國家公園建設進行了諸多探索，逐步探索出適合我國國家公園的分區管理模式，將保護功能和利用功能劃分為不同的區塊進行管理。但有些國家公園在設立之初，項目謀劃存在缺陷，前期可行性分析不足，將居民區粗略劃分到緩沖區或實驗區內，導致國家公園保護區與社區的矛盾不斷激化。我國現有的相關法律法規對保護區社區居民的行為給予了諸多約束，卻未切實消除國家公園建設對其生產生活的不利影響。以云南野象谷為例，野象谷保護區每年都會出現多起野象踐踏農田、摧毀莊稼等情況，我國野生動物保護法雖然規定了當地政府對此類事件的補償責任，但往往很難落實，損失了社區居民的利益，加劇了他們的不滿。部分國家公園將一些農村劃歸到保護范圍內，出于對生態保護的考慮，阻礙了社區居民修建公路、完善水電設施等，日常生活質量得不到提升、產業結構單一，難以保障社區居民的經濟利益。此外，國家公園建設之初，當地政府在對國家公園建設用地進行征收的過程中，采取過低的征收費用標準，直接對農民的生計造成了損害[4]，在基本生活都難以滿足的情況下，社區群眾難以投入精力于生態保護，環境保護的積極性極低。

2.3 生態保護和經濟發展目標間的矛盾

我國國家公園試點中實行屬地管轄、綜合管理和分級管理相結合的方式[5]，在屬地管轄模式中，中央對國家公園的設立進行批復，確定總體規劃，具體的運營由各地自主開展，由此造成了國家希望更好地發揮國家公園的生態保護效益，而各地方由于財政壓力較大，傾向于更多地發揮國家公園社會經濟發展效益的現狀。同時，我國國家公園實行管理局和基層行政機關共管的形式，不同管理機構的目標不同，可能存在目標沖突的問題。國家公園管理局著重于自然環境保護，基層行政機關則更多考慮在保護自然生態的前提下，如何利用國家公園的優勢改善當地居民生活條件。多頭管理使得保護和發展的目標難以協調，中央和地方銜接不順，偏離了管理機構最初設立的目的，管理效率低。

3 緩和自然保護與經濟社會發展矛盾的有效措施

3.1 完善國家公園建設的生態補償機制

我國國家公園現階段存在的諸多突出矛盾與我國生態補償機制不完善、國家給予補償不足直接相關[6]，而現有研究普遍認為，生態補償政策有助于提高受償者的參與意愿，對生態文明建設有積極影響[7-8]。因此，為解決這些矛盾，促進國家公園可持續發展，必須重視生態補償機制的完善。生態補償為以保護和可持續利用生態系統服務為目的，利用經濟手段調節相關者利益關系的一種制度安排[9]，即對生態環境保護者、建設者的財政轉移補償機制[1]。國家公園的設立限制了當地社區居民對自然資源的開發利用，阻礙了其經濟利益的獲得，遵循“誰受益誰補償”的原則，各級政府在享受國家公園帶來的社會效益、文化效益等的同時，應當著眼于各地實際情況，對當地社區居民采取差異化的補償措施。首先，中央財政要加大對經濟欠發達地區的資金補貼力度，建立多渠道的生態補償籌資機制。我國各地國家公園建設所需資金主要依靠地方政府的供給，且除廣東、浙江等經濟發達省份外，很少有省份將國家公園建設所需資金納入省級財政預算范圍內，這一支出對經濟欠發達省份來說是一個沉重的負擔，因此，迫切需要中央財政給予支持。在政府承擔生態補償主要責任的同時，可以通過引入市場機制，鼓勵民間資本參與來拓寬資金來源，保證生態補償資金的穩定性。其次，對于經濟水平較發達的地區，除經濟補償外，還應當立足當地實際，探索其他補償形式。例如，對于被征用土地的當地社區居民，可以在就業上給予一些優惠政策，比如在國家公園的崗位安排中優先選擇可以勝任的當地社區居民；也可以為他們提供一些技能培訓，拓寬其就業渠道，解決其基本的生計問題。

3.2 建立國家公園建設區社區共管機制

社區共管是一種強調參與的管理模式，同時也是實現自然保護和經濟發展相互促進的重要途徑[10]，通過社區居民與國家公園管理人員共同實施管理，可以有效協調各方利益，促進國家公園良性運轉。1）需對社區居民進行思想教育，使他們認識到生態保護的必要性。我國國家公園建設地區普遍位置偏僻、交通閉塞，周圍社區居民大多文化水平偏低，在他們的觀念中，“靠山吃山”理所應當，常常無視自然生態效益，將個人的經濟利益放在第一位，偷獵、違規采伐的現象屢禁不止[11]。地方政府要承擔起宣傳教育的主要責任，通過與當地相關環境保護社團的合作，積極宣傳社區共管的思想，取得社區居民對這種發展模式的認可，爭取其對國家公園建設的支持。2）要完善社區共管的激勵機制，不僅包括物質經濟激勵，也要采取一定的精神激勵措施[12]。在經濟欠發達地區，經濟激勵最能激發社區居民參與生態保護的積極性，可以通過增設一些就業崗位、給予社區居民技術援助、經濟補貼等形式滿足社區居民的生產需要。3）在制定國家公園管理運營相關決策前，可以邀請社區居民代表共同參與、協商，鼓勵他們表達自己的訴求，這樣不僅有利于發揮社區居民對當地環境更為熟悉的優勢，增強決策的科學性、民主性，而且有利于增強社區居民的主人翁意識，提高其參與社區共管的積極性，推動決策的實施。

3.3 統籌完善國家公園建設的法律體系

我國建立國家公園的根本目的為在對自然資源進行有效保護的前提下，實現經濟社會的可持續發展，但目前不同利益主體的多元化訴求仍未得到相關法律法規的有效協調，從而制約了這一目標的實現。1）應統籌考慮國家公園建設的綜合立法，樹立整體立法的觀念。我國國家公園具有綜合生態、文化、經濟、社會等屬性于一體的特點，這就決定了國家公園建設的立法者必須從整體化的角度來看待生態環境保護與經濟、社會發展的關系。隨著經濟社會的發展，多元化的利益訴求不可避免地會造成資源利用的沖突，因此必須建立綜合調控的法律體系，以及考慮自然資源保護中限制、禁止措施的正當性和合理性，以法律法規的形式保障滿足各方的正當利益，破解由于各方利益差異造成“立法難”的問題，依法推進自然資源保護與開發、地區產業布局優化、地區經濟社會的協調發展。2）要加快推進國家公園管理運營的法制建設進程。在我國已進行的國家公園建設試點實踐中，暴露出中央與地方事權、中央管理部門與地方管理部門事權劃分不清、協作不靈的現象，導致各級政府間管理脫節、政府與市場、社會未形成管理合力的問題。解決這些問題需依賴于國家公園管理運營相關法律制度的建立，加強各管理部門之間的協調溝通，對事權責任劃分做出科學性的制度安排。3）要對國家公園現行管理條例進行修改完善，實現從“多頭管理”向“多元治理”的轉變。主要包括以下內容：①依法在各個國家公園設立管理機構，統一負責園內管理和監督工作，明確管理機構間的屬權關系，繼續推動管理權和經營權的分離，采取特許經營的方式，將政府管理機構與國家公園經營分離開來，充分發揮市場作用，實現園區經濟效益的提升[13]；②突破原有的自然保護法管理模式，有針對性地進行國家公園建設。我國現存的各種環境保護法中，已對保護區居民的行為模式做出了諸多規定，現階段更應著眼于對保護區居民利益的保護，立足當地實際制定保護區資源與農業適度開發的相關法律法規，并使之落到實處，緩解自然資源保護與開發利用的矛盾，形成“共建、共享、共贏”的新格局[14]。

4 結語

我國國家公園的建設在不斷完善中，盡管在生態補償、社區共管、法律體系完善等方面仍存在不足，但其仍是當下兼顧自然資源保護與開發利用關系的合理模式。對于國家公園的建設，首先要確定的是保護優先原則，摒棄絕對保護和絕對開發的觀念；其次，對于國家公園保護區周邊地區的經濟建設也需要給予足夠關注，解決國家公園建設與周邊經濟社會發展的矛盾，進而實現自然保護與經濟社會協同發展。