論行政事業單位內部控制薄弱環節及改進要點

黃麗娟 眉山市國土空間整理中心

引言

我國的行政事業單位屬于一類特殊的社會組織，承擔著區域性的社會公共職能，單位內部的各項管理尤其是財務方面的規范化管理將直接影響到社會公共效益的發揮。當前，部分行政事業單位存在著的薄弱環節主要包括對內部控制的重視不夠導致針對性不強，重在發展業務使得內部控制建設的投入不夠、內部控制制度建設不完善導致內控手冊未能形成、干部職工的行為不符合內部控制要求、對內部控制的評價與結果應用不到位等。行政事業單位要實現陽光政務下的規范廉潔發展，就必須將內部控制建設納入重要的議事日程，切實分析內部控制中存在的薄弱環節并加以改進。

一、行政事業單位內部控制薄弱環節的成因

（一）工作性質偏重業務發展，對內部控制重視不夠

由于行政事業單位一般承擔著一個地區相應領域的社會服務或其他社會職能，特別是基層單位人員也比較有限。因此其工作重心往往都傾向于業務工作的開展，對于包括內部控制在內的管理工作投入精力與重視程度不夠。此外，部分單位的管理人員內部控制相關專業度不夠，同時也疏于對企業內現有財務人員的專業培訓，導致單位管理模式陳年不變缺乏創新，領導層缺乏先進的管理手段，管理水平更是有待提高，內部控制得不到應有的使用。這樣的傾向對事業單位未來的發展造成了很多約束與限制[1]。

（二）行政事業單位特別是基層單位內控體系存在人力物力的約束

一方面，事業單位管理人員及財務人員數量少，例如個別規模非常小的單位，要完全做到不相容職務相分離都存在困難，在內部控制實踐中不得不采取多個補償性原則，再加之行政事業單位人員更新或流動相對較慢，具有豐富工作經驗的內部控制管理人員相對欠缺，導致事業單位內部控制開展基礎不扎實。另一方面，內部控制建設是單位的責任，雖然部分單位將其歸口于財務、內審、綜合等相關部門，但由于部門是平級的，內部控制與業務工作發展同樣是整個單位的需要，二者不能偏頗。由于近年來行政事業單位的經費的從嚴控制，對于內部控制制度修訂、中介咨詢、系統開發的投入相對較少，這就導致內部控制建設層面的力量薄弱，使得近年來行政事業單位內部控制建設水平未能取得根本性突破的原因。

（三）行政事業單位制度建設未能形成完善的內部控制手冊

只有構建了完善的內部控制制度，才能保障內部控制的有效運行并取得實效。但是當前形勢下，部分行政事業單位雖然構建了較多的管理制度，但仍然在制度建設方面存在薄弱環節。一是有關內部控制制度內容的規劃與設計方面不夠合理，在實際工作中時常出現內容重復、矛盾、空白、執行力不足的情況。二是一些行政事業單位在制定和設計制度內容時沒有全面反映單位主要業務或管理行為的關鍵環節和薄弱環節，對于風險點的確定也不夠清晰，使得內部控制工作的重點和核心凸顯，這就使得內部控制制度的貫徹和落實受到了影響，導致了管理的控制和約束力度不夠[2]。三是制度建設缺乏系統化的相關安排。部分單位在制度建設時系統性不夠，往往是出現什么問題，就專門制定什么制度，使得制度建設存在著滯后性，不利于制度的預防性職能。部分規模較大的行政事業單位就做得較好，通過數年的時間進行制度建設規劃，不斷對已有的制度進行完善或修訂，對欠缺的制度進行補充，從而形成在一段時間內具有可操作性及指導性的內部控制手冊。

（四）干部職工的業務行為與現行內控規范不夠匹配

現階段事業單位的管理工作中，內部控制對管理與業務的規范與指導尚未達到最佳效果，內部控制在業務工作的執行中仍然存在諸多問題，如審批事項的形式要件不完善，相關審批環節并沒有完整簽署就進行報銷、業務開展前置審核及報銷審核完成度不夠、預算執行中的財務會計跟蹤反饋不足、業務辦理過程中只注重形式上的合規但實質上未能滿足內部控制的要求的舞弊行為仍然存在。究其原因，一方面是前述討論的干部職工對于內部控制重視程度不夠、不相容職務相分離、授權審批等執行不力等原因。在業務工作開展的過程中，未能建立有效的內部控制執行反饋機制，一旦出現相關問題，責任落實不夠及時迅速，事后的處理方面也存在著諸多問題，這些最終都導致工作受到影響。另一方面是由于內部控制相關要求未與實際情況存在脫節未能得到及時更新，導致大多數業務無法滿足內部控制的要求，而業務需要推進不得不進行一些變通行為。但無論如何，業務行為與內部控制的相關要求存在一定程度的不匹配是客觀存在的現象。

（五）內部控制評價的實施與結果應用不到位

內部控制重在建設，如果只注重制度設計而不注重其執行效果，例如不嚴格執行責任權利劃分，往往在事后無法判斷和難以追責。近年來，內部控制評價作為行政事業單位內部控制建設的重要環節，一方面評價內部控制的設計及其執行結果，另一方面反映內部控制在執行過程中存在的問題。通過內部控制評價來綜合考慮行政事業單位的內部控制設計與執行的有效性。從實踐情況來看，當前各行政事業單位每年至少都必須進行一次內部控制評價工作，而內部控制評價不同于內部控制審計，一般是由本系統或本單位的內部審計部門進行的。在此方面比較突出的現象是內部控制評價工作本身及其評價結果的應用不到位，具體分析其原因主要為：

一是內部控制評價工作本身開展不嚴謹不全面。內部控制評價本身是需要結合單位管理或業務工作有針對性地對內部控制設計是否完善、科學進行全面測試，然后要對其業務進行有針對性的調研，確認其執行是否發揮了預期的作用。如果行政事業單位從主觀上有著“應付”的想法，則內部控制評價自然就無法發揮應有的作用。

二是科學完善的內部審計體系是完成內部控制評價的組織保證，在具體實施內部審計的過程中，很多企業缺乏完善的內部審計體系。一個典型的情況是部分行政事業單位規模較小無法設置專門的內部審計機構，在此情況下由財務等相關部門代行了內部控制評價工作，這樣使得應有的獨立性受到影響，內部控制評價的結果自然客觀性降低了。

三是雖然內部控制評價形成了相關的報告，也得到了單位相關方的認可，但對于其內部控制的改進工作卻未能落實，這樣內部控制設計與執行層面造成了割裂，使管理工作與業務工作形成“兩張皮”，內部控制不能指導和制約事業單位的實際財務工作和業務事項，內部控制未能實際稽查和監督事業單位的實際活動。

二、改進行政事業單位內部控制薄弱環節的主要路徑

（一）完善內部控制環境，增強內控實施內生動力

首先，各行政事業單位要認真學習《行政事業單位內部控制規范（試行）》等內部控制的相關規范性文件，要深切認識到該規范對于我國行政事業單位管理改革與發展的重要意義，要充分認識到它是倒逼事業單位完善管理機制的重要工具，是實現事業單位各階段規劃目標與戰略目標的根本保證[3]。

其次，內部控制建設中，將內部控制環境建設提上議事日程。雖然事業單位都承擔著具體的業務活動，但單位班子應認識到內部控制對各項業務開展的保障作用，定期進行內部控制的宣傳教育，不僅使干部職工知曉內部控制實施的具體要求，更要使干部職工知曉內部控制設計是為了從根本上防范相關風險這一出發點。

（二）加大人力物力投入，完善內部控制管理體系

內部控制的實現不僅包括結合事業單位實際設計并實施的相關制度、流程，也包括相應的經辦審批人員及其相應授權，還包括管理與業務開展的平臺，在平臺上將前述制度、權限予以固化，使得行政事業單位的內部控制體系有效運行。在內部控制管理體系建設方面，這需要行政事業單位合理安排人力物力的投入。

首先，落實主責部門。由于行政事業單位特別是基層單位的規模較小，內部控制建設大多數情況下落實給財務管理部門。此時財務部門不僅負責事業單位預算管理、會計核算、資產管理，還要增加內部控制職能。內部控制建設除大多數情況雖然由財務等部門牽頭，但也需要事業單位各個業務部門積極配合、參與，通過不斷完善內部控制體系，針對薄弱環節進行專項治理和有效監督，規范各項業務，避免資產流失、資金浪費等問題[4]。

其次，配置專業人員。一方面是在財務部門落實專門負責內部控制建設的相關人員，同時也要根據權限與流程落實業務部門的發起人員、業務及管理層的審批人員等。另一方面是要設置監控或評價人員，例如增加內部審計部門相關崗位負責內部控制的監控評價功能等，相應也需要進行人員調整或編制擴充。

最后，隨著當前互聯網技術的發展和信息化水平的不斷提高，對事業單位財務管理的要求也在不斷地提升，尤其是行政事業單位的財務管理狀況急需得到進一步改善。通過相關系統的建設與升級，不僅使行政事業單位更加規范地運用新的政府會計準則，更加能夠使單位財務人員的會計核算操作更加規范化，還能全面提升事業單位的財務管理水平。

（三）強化干部職工意識，將實施內部控制嵌入自覺行動

一方面，內部控制建設屬于典型的“一把手”工程，這要求行政事業單位主要負責人及其班子明確所有決策及業務開展都必須在內部控制的框架內開展，在行政事業單位的內部控制建設領導小組中，“一把手”或主要負責人必須兼任組長，使內部控制在單位管理中保持足夠的高度，以確保其權威性[5]。

另一方面，各級干部職工對內部控制的遵守須保持足夠的敏感度，一旦發生違反內部控制的行為，則必須加以制止或糾正，使行政事業單位形成從基層到領導全員自覺執行內部控制的內生動力。長此以往，則使各行政事業單位無論是“三重一大”還是常規工作，都能夠自覺地按內部控制規定的流程、權限執行，從而實現內部控制“無形”的管控。

（四）完善單位制度建設，形成有效的內部控制手冊

一是保持單位制度建設的動態性，定期對相關制度進行修訂、廢止、完善，使得內部控制能夠應對新的情況與新的問題，避免內部控制失控現象，確保各單位形成一套不斷更新且適應當前業務與管理的內部控制手冊。事業單位要重視審查制度的構建，要積極發揮各部門之間相互監督的作用，有效規避內部控制失效情況出現。行政事業單位要通過多方調研和考察，從外部借鑒經驗和模式，結合事業單位的實際發展需求，進一步優化和完善財務管理體系與制度，促進財務會計與預算管理融合發展的真正實現[4]。

二是行政事業單位應該從完善自身的內部控制制度入手，逐步形成執行與監督相結合的監控或稽核體系。例如行政事業單位通過制度建設將內部審計部門的權力獨立出來，讓其能夠對事業單位所有項目的實施情況進行全面的監督，以此提升事業單位在財政專項資金管理上的自查效果。

三是行政事業單位還要注重信息化建設的作用，將線上和線下的監督有效融合起來，增強內部控制監督監控的及時性。高速發展的大數據技術、云計算技術等新型信息管理工具能夠賦能事業單位財務管理工作的方方面面，在數據的收集、傳輸和處理方面都能產生較好的效果，行政事業單位在內部控制的信息化建設方面也必須注意適應新的業務與新的工作手段，不斷升級管理系統，增強內部控制系統的針對性與有效性。

（五）做好內部控制評價，強調自我改善與評價結果的應用

首先，隨著行政事業單位近年來內部控制建設的不斷推進，財政部也要求行政事業單位定期進行內部控制評價。當前，行政事業單位的內部控制評價在一定程度上還是以自評為主，要求行政事業單位比照內部控制規范及單位相應的關鍵風險點進行詳細自查，重點規定都必須列舉足夠的業績材料予以佐證。將內部控制評價納入內部控制建設中，從而使內部控制的整體效能更強。

其次，從事業單位的實施來看，由于內部控制評價工作在一定時間內仍將是內部控制管理的重點工作，各行政事業單位在評價過程中，通過財務、內審、綜合等相關部門進行該項工作都普遍存在，開展的水平盡管存在差異，但客觀地講，在一定程度上促使行政事業單位認真分析存在的問題并采取相應措施，是內部控制建設一項重要的事后評價工作。

最后，行政事業單位在實施內部控制評價的過程中，更多地注重于關鍵業務的控制情況，尚未形成內部控制評價的通用型量化指標，加之行政事業單位業務存在差異也很難形成共性指標。故而主管部門應就內部控制評價指標的設計、指標執行情況、評價成績要定期結合實際情況進行核對，對評價結果的應用或改進情況進行專門核查，并作為專門工作管理，將其與班子的年度考核或評價有機結合起來。

結語

事業單位作為具有部分社會職能和政府授權職能的社會組織，必須認識到內部控制建設對事業單位的關鍵性作用，下大力氣分析形成內部控制薄弱環節的原因，并采取措施加以解決，以制度化、信息化的方式促進行政事業單位各項業務，促進地方社會經濟事業的全面發展。