以河長制為抓手構建河湖管理保護機制探討
——以云南省程海為例

吳青見，王法仁

（1.云南省水利水電勘測設計研究院，云南 昆明 650021；2.云南省調水中心，云南 昆明 650021）

1 概述

程海為云南省永勝縣境內金沙江流域湖泊，湖形似米粒，南北狹長，東有東山，西有西山，是一個“兩山夾一湖”的湖盆區。程海面積77.218 km2，平均蓄水量19.87億m3，平均水深25.736 m，平均水溫17.6～27.5℃，湖西海拔1490 m。據史料記載，程海歷史最大湖水深度達72 m，于1779年開始下降，原因不明，至1995年水位趨于穩定，在1500 m上下波動，近200 a的時間內下降了近40 m。程海屬于內陸封閉型湖泊，由于自然和歷史的原因來水渠道已經枯竭。近年來，程海周邊旅游業崛起，人為活動日漸頻繁，對湖水需求量逐日增加，導致本不能對外出水的程海流域沉積了超出湖體自身凈化能力的污染物質，從而影響整個生境的自然循環能力，長此以往湖體水生環境質量將越來越差，且短期內難以恢復。

為更好地治理與保護程海這一“高原明珠”，永勝縣委縣政府深入貫徹落實習近平生態文明思想，積極踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，按照中央、省、市決策部署，堅持問題導向和目標導向，制定《關于全面推行河長制的實施意見》，在全縣范圍內全面推行河長制、湖長制，推動山水林田湖草沙系統治理，既治亂又治病治根，打造生態美麗河湖。各級河長、湖長以高度的政治責任感和使命感，主動領責，勇于擔當，集中力量啃下了一批河湖管理保護中的“硬骨頭”，使程海流域的河湖面貌得到初步改善。

2 主要工作及成效

自工作開展以來，程海河長制工作以“河暢、水清、岸綠、景美”為目標，強化規劃引領、空間管控、系統治理，落實依法治水，推進綠色發展模式，把全面加強河湖保護治理作為爭當生態文明建設排頭兵的重要任務，堅持目標導向、問題導向，著力落實河湖長制水資源保護、水域岸線管控、水污染防治、水環境治理、水生態修復、依法管水治水等主要任務，促進水環境質量的持續改善。

2.1 建立健全河長制度，層層織密責任網絡

為貫徹落實中央、省、市、區關于全面推行河長制的實施意見，全面加強河道綜合治理，健全長效管理機制，按照“統一領導、分級管理”的方式，“一把手”抓“一把手”，責任層層壓實，落實責任主體，及時提出解決意見和建議，確保河道“人人有事干、事事有人管”[1]，讓河長成為“責任制”，而非“冠名制”。通過督查室、13個日常巡查小組日常督查和部門內部巡查相結合的方式建立了河道督查巡查機制，對河道日常保潔打撈狀況、清淤工作和臟亂差問題、人員在崗情況等進行全面巡查，對發現的問題及相關責任人進行通報，并按照相關規章制度考核辦法進行相應懲處，督促問題整改到位。同時，采取交叉檢查、聯合督查等方式，及時深入了解河長履職情況，對履職不力、不作為、慢作為、亂作為的情況發現一起、查處一起，嚴肅問責，推動各級河長把責任抓牢抓實，做到守河有責、守河盡責、守河擔責。

2.2 有機結合人居環境，營造良好社會氛圍

河湖環境的整治與湖周農村人居環境息息相關，充分發揮河長制在鄉村振興戰略實施中的制度優勢，把生態環保、自然資源、農業農村、住房建設等資源進行有效整合[2]，扎實推進村莊“七改三清”行動。以農藥、化肥減量為行動目標，編制印發《永勝縣程海種植業結構調整實施方案》《永勝縣程海農藥減量增效實施方案》《永勝縣程海化肥減量增效實施方案》。同時，認真開展農村人居環境整治百日攻堅行動，按照《麗江市農村人居環境整治百日攻堅行動實施方案》要求，緊密結合農村人居環境整治工作實際開展清河行動。充分利用麗江公共頻道、古城之窗、《麗江日報》、麗江讀本及公司官方網站、微信公眾號等新聞媒介，加大對河道日常保潔、清淤、專項整治等工作的宣傳力度，樹立典型、曝光落后、強化引導，形成濃厚的輿論氛圍。對沿河周邊居民進行河道治理和環境保護宣傳動員，營造環境治理人人參與的良好社會氛圍。

2.3 探索“黨建+河道”管理體系，推動兩者融合發展

河長制實質是黨政負責人主導下的河湖流域多部門協同治理，強調部門之間的協同配合，具有不可替代的制度優勢[3]。黨建引領推進河道長效管理，充分發揮黨員的戰斗堡壘作用，確保統一思想，從而形成內部合力。建立黨政班子成員一河一人、責任到人的工作制度，同時結合村鎮實際推進黨建示范載體創建工作，本著把黨建工作建在一線、開展在一線的理念，根據環衛業務工作實際和河道清淤保潔工作情況，逐步組織實施“共產黨員示范管理河道”的平臺建設，創建清溪河為“黨員示范管理河道”，并配套完善相應的示范崗考核體制，細化考評細則，鼓勵爭先創優，以打造“示范河道”和評選“優秀河道保潔員”的形式表彰先進、樹立典型，不斷推動黨建工作和河道業務工作融合開展、雙向促進。

2.4 新興科技有效助力，促進智慧湖泊發展

為了更好地治理和保護云南省九大高原湖泊之一的程海，引入現代科技是河湖監管工作的一把利器[4]。2019年以來，永勝縣依托“智慧湖泊”建設，投資4000萬元引入大數據、物聯網、移動應用等技術，將治水工作與信息技術有機結合，實現信息化管人、智能化管湖。工作人員每日沿湖巡查，看是否有河道垃圾、河道堵塞、河岸違建、養殖污染等問題，發現情況可隨時用手機拍照取證，上傳到管理平臺。“智慧程海”管理平臺從2019年運行以來，平均每月發出100余起警報、700余條水質數據，對程海水質的實時監控與事前風險進行預判，仿佛給程海穿上了一套360°無死角的“防護服”。這一管理平臺對程海入湖河道、村莊沿線、企業等重點區域進行實時監控，實現了對一級保護區內違規入湖、捕魚、放牧等行為自動分析、報警、任務下達及跟蹤處置。同時，建立網格化監管體系，將145個攝像頭的預警信息及47 km湖岸線、47條入湖河道（沖溝）口的保潔工作劃分到每一位責任人，保證對每一起違法事件、每一段岸線保潔都有責任人及時進行處理。將河長制與現代技術結合，推動監管工作的數字化智慧化轉型，推動整體發展帶動鄉村振興。

3 經驗和啟示

3.1 責任落實是前提

實施河長制是一項復雜的系統工程，河長制工作要取得實效，必須實行周邊市、區、縣下一盤棋，理順管理體制，建立健全高層次的工作機制，加強組織領導，強化責任落實，推進部門間的信息共享和協調聯動，充分發揮各部門的優勢，形成齊抓共管、共同推進的良好局面。由市、區河長辦牽頭，統一組織、統一行動，整合部門和街道力量，開展聯合執法，同時加大對環境污染違法行為的處罰力度，實行從重處罰、上限處罰，并進行媒體曝光，讓違法企業在法律上受到制裁、經濟上受到懲罰、道義上受到譴責。

3.2 及時處置是關鍵

在當前多部門管理、多地區開發利用的情況下，實現對湖泊管理與保護的相對統一，應建立湖泊管理與保護聯席會議制度，這是加強湖泊管理與保護的重要制度創新。這一創新有利于實現統籌協調、團結管湖，更好地把握湖泊的生命規律，堅持保護優先；有利于實現科學利用、有序發展，保障湖泊資源環境的可持續利用；有利于實現科學規劃、綜合治理。水利部門作為湖泊的主管部門，必須有效協調，更好地發揮好各部門、各地區的職能和能動性，實現湖泊管理保護與開發利用的最大效率和效益。由于大多環境違法行為存在發生時間短、地點偏僻、污染源隱蔽等特點，難以在第一時間得到有效處置，所以河長制的實施能充分發揮前沿力量，在第一時間制止污染行為，有效解決巡查不到位、查處不及時等問題。

3.3 適度開發是重點

不僅要科學地開發利用，更要把保護放在首位。沒有合理的開發利用，就不能讓人民群眾看到生態建設的強大作用，也無法為保護湖泊提供強大經濟支撐。要把握好開發利用的“度”，堅決不因經濟利益去掠奪、侵占、傷害湖泊，把社會效益放在首位，堅持可持續發展的長遠利益。要站在生態建設的新高度，用新的理念、新的思路、新的方法去破解開發與保護的難題。要突出法制規劃和科學技術對湖泊管理與保護的貢獻，完善法規制度建設，加強執法體系建設，充分發揮湖泊管理與保護聯席會議的體制優勢；加強對湖泊保護利用的探索，并將最新的成果充實完善到保護利用規劃中，以科學的規劃引領湖泊的保護與開發[5]。

3.4 社會參與是根本

進入生態文明建設的新階段，湖泊生態保護建設成為推進生態文明建設、促進產業轉型升級、轉變經濟發展方式的突破口，成為提升城市競爭力的新動力，成為引領城市未來發展的“綠色引擎”。湖泊本身是一個集防洪、排澇、飲水、養殖、航運、旅游、生態于一身的綜合體，維護湖泊的健康生態，就是發展生產力，就是保障可持續發展。實行河流的綜合治理，單靠政府、有關部門單打獨斗難以奏效，必須充分發揮人民群眾的力量和作用。河長制的實施能充分激起民間治水的信心和決心，有利于調動廣大群眾的積極性，把公眾從旁觀者變成環境治理的參與者、監督者，深化當地居民對湖泊管理與保護的認識。

4 結語

目前，對程海的有效監管取得了巨大成效，河湖面貌日漸趨好，但河湖管理保護領域還有不少深層次的問題亟待解決。為此，可以利用網絡、報紙、廣播等新聞媒體，加強飲用水源保護宣傳，促進廣大市民自覺遵守保護規定并對違法行為進行監督舉報；結合新技術手段，引進技術人才，推進新一代信息技術與河湖監管工作深度融合，促進可持續發展。建立保護長效機制，形成良性生態循環是河長制下河湖治理的下一步建設幸福河湖的關鍵所在。