政府數字化背景下我國網絡理政模式的建構

董浩

（南京林業大學人文社會科學學院，江蘇 南京 210037）

隨著我國數字政府的不斷發展、完善，原來由傳統媒體及其新媒體平臺協同政府進行社會治理的方式，也逐漸轉變為數字政府直接借助自主性、能動性均不斷增強的互聯網等新媒體技術力量而建構起來的網絡理政模式來進行社會治理。但我國數字政府所建構的網絡理政模式并不是憑空而來的，而是與網絡問政有著密切的聯系。

通過文獻綜述發現，隨著網絡問政研究與實踐的不斷深入，針對網絡問政存在的弊端和不足，一些學者提出，應采取措施促使網絡問政過渡到網絡理政、網絡行政、電子政務上來，如虞崇勝、劉遠亮、沈國麟、李良榮、王少輝、許瓊、曲昌榮等人的研究。詳而言之，虞崇勝、劉遠亮研究認為，網絡問政伴隨著互聯網絡的發展而產生，是政府和民眾借助互聯網絡進行的一種互動行為。網絡問政的關鍵是“問”，更為重要的是“問”政之后的“理”政，即通過相關政策的制定和實施而有效解決網絡空間反映的問題，因此網絡理政成為網絡問政的落腳點和歸宿。從網絡問政向網絡理政轉變，這是中國政府順應網絡技術變革對自身行為做出的重大調整，從深層次反映了其高度的網絡認知自覺。要強化和規范網絡理政，提升網絡理政效果，則需要政府轉變關于互聯網絡的諸多傳統觀念和不正確認識、加強相關制度和機制建設以及實現網上與網下的有效銜接，從而將網絡理政落到實處[1]52。沈國麟、李良榮研究認為，由于網絡問政是單向的，由網民問責政府，是政府被動地接受網民的質疑，而且僅僅停留在政策問詢的層面和階段。因此，應該從網絡問政轉向網絡理政[2]109。王少輝、許瓊研究認為，網絡問政推動了公共治理中的公眾參與，但隨之出現的公民網絡參與失序無序、網絡公共空間的“多數暴政”等現象對政府回應提出了更高的要求。此時網絡理政的出現為政府回應民眾訴求、政民雙向互動提供了新途徑，由“網絡問政”向“網絡理政”的轉變正是中國治理轉型的重要體現[3]41。曲昌榮研究認為，“網絡問政”是收集、了解網民訴求，“網絡行政”則是網下抓落實，全程接受網民監督……從網絡問政向網絡行政逐步演變、升華，黨委、政府在處理網絡問題上也由過去的被動“接招”變為主動出手[4]58-59。

但總的來講，這些已有的關于網絡問政與網絡理政、網絡行政以及電子政務的研究，更多的是從理論上對網絡問政應如何過渡到網絡理政、網絡行政以及電子政務所進行的應然層面上的邏輯推演，而相對缺乏對事實上早已超出學術研究想象的網絡理政政治實踐的考察。實際上，政府在現實層面早已開始進行實踐，如成都市政府網站的政民互動欄目已改為網絡理政欄目[5]，南京市對“南京網絡問政平臺”的歸并、整合以及現在數字政府根據人民群眾的需求所設立的各種網上辦事服務項目等。網絡理政、網絡行政不僅僅是網絡問政的高級發展階段，而且早已是我國數字政府在當今的網絡化社會進行社會治理的一種重要方式。

文章將借助網絡民族志，利用文本分析法等研究方法，以數字政府為考察中心，從現實的經驗層面對數字政府建立后我國網絡理政模式的發展、變化進行一個較為系統、全面的概括與總結，以期能夠刻畫與描摹出數字政府和網絡理政模式建構之間的關系。

一、數字政府的網上政務服務：政府網絡理政的基礎

在傳統媒體時代，傳媒化治理能發揮何種效益，當地政府領導的支持至關重要[6]225，而現在隨著互聯網等新媒體技術的發展，媒介逐漸成為包括政府官員、政府組織在內的所有社會組織、個人都不能忽視的自主性力量，現代政府也不得不思考如何適應互聯網等新媒體技術的邏輯與發揮好其所具有的協同社會治理功能。具體到我國政府與媒介的關系更是如此，我國政府為了應對隨著媒介化社會的來臨而出現的新情況，不斷地調整與適應互聯網等新媒體的邏輯，不僅將互聯網等新媒體技術吸納進政府內部，改造自身，而且在網絡空間中構建起自己的數字平臺來服務社會、服務群眾，以致于我國政府的治理呈現出一種媒介化的特征。尤其是最近十余年來，各級政府不僅在日常業務中越來越多地強調公共關系和媒體的作用，而且不斷創造和創立各種新的機構和機制，如新聞發言人制度、輿情監測制度、專業時評隊伍、網評員隊伍、各種網絡政務平臺的建立等[7]153-156。質言之，這個過程既是一個媒介自主性、獨立性不斷發展、壯大的過程，也是社會、政治對媒介的接納、認可與采用程度不斷加深的過程，正如Str?mb?ck 對政治媒介化的發展階段所進行的四個不同維度的劃分[8]234那樣，我國政府治理的媒介化歷程也大致如此。如果說以報紙信訪、輿論監督、問政，廣播問政，電視問政等為主要內容的傳統媒體協同政府治理是媒介化治理的初級階段的話，那么，網絡問政則是媒介化治理的發展階段；目前，政府的網絡理政就是媒介化治理的高級階段。

隨著媒介化社會的逐步來臨，網絡理政作為政府和社會利用互聯網等新媒體技術，就社會公共事務進行交流、溝通、討論、協商，從而實現社會公共事務得到有效治理、公共利益得到全面增進的活動與過程，逐步成為現代政府進行社會治理過程中的一種不可或缺的方式。具體而言，我國政府網絡理政的方式主要有以下三種：

一是通過對網絡上的各種制度渠道或者非制度渠道反映出來的人民群眾的訴求、民意以及社會問題等進行總結、提煉，并轉交給相關的政府機構；然后，經過相關政府機構討論、刷選之后；再制定成政策、文件，從而解決相關問題。這正如由李培林牽頭、清華大學課題組完成的中國維穩政策報告《以利益表達制度化實現長治久安》所建議的那樣，通過信息獲取機制、利益凝聚機制、訴求表達機制、施加壓力機制、利益協商機制、調解與仲裁機制等六種機制將利益表達制度化，將是實現我國社會長治久安的長久之道[9]29。

二是當某些社會問題引發的社會討論出現不當言論或者負面社會輿論時所進行的輿論引導治理。在當下這樣一個“人人都有麥克風、人人都有自媒體”、眾聲喧嘩已成為一種常態的時代，輿論引導能力已成為我國政府必須具備的一種常規能力，如2016年8月國務院辦公廳專門印發的《國務院辦公廳關于在政務公開中進一步做好政務輿情回應的通知》開頭處這樣寫道“近年來，隨著互聯網的迅猛發展，新型傳播方式不斷涌現，政府的施政環境發生深刻變化，輿情事件頻發、多發，加強政務公開、做好政務輿情回應日益成為政府提升治理能力的內在要求”[10]。

三是數字政府利用互聯網、大數據等技術，就一些常見的人民需要到相關政府機構、部門辦理的事項，整合各方面的數據，并設計成程序或系統，以方便人民通過互聯網等新媒體渠道，足不出戶、動動手指，敲擊一下鼠標、鍵盤，就可以直接在各種網絡政務服務平臺上進行辦理的方式。在網絡政務服務平臺建設方面，截至2020 年12 月，經過多年的發展之后，目前，我國政府在網絡空間中共有14 444 個政府網站、140 837 萬個政務微博、82 958 個政務頭條號、26 098 個政務抖音號。在網絡政務服務平臺的用戶規模方面，截至2020 年12 月，我國在線政務服務用戶規模已高達8.43億，占網民整體的85.3%。其中，全國一體化政務服務平臺實名用戶總量達8.09億[11]。

綜上可知，隨著我國政府越來越嫻熟地利用互聯網等新媒體技術來治國理政，網絡理政方式也越來越成為我國政府在當今的媒介化社會進行社會治理的主要方式。不過，與此同時，我們也要清楚地認識到，現代政府所采取的這種借助網絡來進行治國理政的方式，本質上屬于一種技術治理?？陀^地講，技術治理本身確實有其優勢，具體到政府治理上來講，大大方便了人民辦事，減少了人民過去為了辦事而跑各個政府部門的次數、時間，但其弊端也不容忽視，正如格拉伯所言，技術進步也會帶來一些消極影響。當機器交流取代了面對面的交流甚至是電話交流時，起重要溝通作用的非語言信息暗示也會消失。以電子形式進行個體交流或召開公共會議大大削弱了人們通過視覺和聽覺判斷信息的能力。同時消失的還有只有在同步交流時才可以進行的快速反應機制，而快速反應卻是消除誤解并使討論有效進行的重要因素。簡潔的電子信息可能會給人被輕慢的感覺，即使事后進行面對面的互動也很難平息對方的不滿[12]180。具體到數字政府與網民之間的交流、互動、辦事，也是如此。因此，如何將媒介化治理的技術理性、工具理性與交往理性、價值理性有機的結合起來，相互補充，將成為未來媒介化治理過程中的一個重要課題。另外，數字政府在利用技術進行社會治理過程中所存在的數字鴻溝、公民隱私的保護等一系列問題，也將成為我國數字政府在未來發展過程中需要思考的問題。

二、數字政府的政民互動欄目：政府網絡理政的引擎

隨著我國媒體機構建構的網絡問政平臺的不斷發展、完善，我國各級政府也開始重視與回應各種網絡問政平臺反映的社情民意，采取各種方法、措施引導與規范網絡問政平臺朝著健康、有序的方向發展，而且也開始不斷完善各種數字政府平臺上的政民互動欄目，加快自身的網絡理政平臺、模式的建設，從而更好地聽民意、解民憂、集民智、聚民心。

第一，歸并、整合原有的各種類型的網絡問政平臺，并將網民引導到政府主導建構的網絡問政平臺或欄目上來，如2019 年南京市政府對“南京網絡問政平臺”進行歸并、整合之后“南京網絡問政平臺”關閉時的公告所言，“隨著政務系統的不斷優化，各級黨委、政府將社情民意的反饋逐漸地歸口到‘12345’和各區各單位開設的電話熱線、領導信箱等平臺，為避免政務資源的浪費和功能的疊加，現自即日起關閉本平臺。感謝您的關注和關心，給您帶來的不便，敬請諒解”[13]23。因此，從政府對運行多年且有良好口碑的“南京網絡問政平臺”的歸口、整合可以發現，以領導信箱和政務熱線為基礎的政府網站問政平臺得到了極大的提升與發展，并逐漸取代原有的各種類型的網絡問政平臺。

第二，采取多種措施，不斷完善政府網站的政民互動欄目，如廣東省政府在《廣東省人民政府辦公廳關于印發廣東省政府網站管理辦法的通知》中對政府網站的網絡問政所進行的詳細規定：

1.行政機關應當利用政府網站加強網絡問政工作，鼓勵群眾參與、傾聽群眾訴求、掌握社情民意，推動社會建設和管理創新。

2.政府網站應設置領導信箱、在線咨詢、監督投訴、意見征集等欄目，提供便捷的政民互動渠道。鼓勵行政機關利用博客、微博、網絡社區等新途徑，就社會關注的重大政策和項目廣泛征求民意。

3.行政機關應當建立健全網民意見辦理制度，安排專人負責相關工作，對涉及本部門職責的建議、咨詢及投訴要認真對待、及時回應。

4.各部門網站的網絡問政系統應預留與其他部門相關系統互聯互通的接口，促進網絡問政信息在不同系統或部門間流轉。[14]

但與此同時，政府網站網絡問政也存在著“信息更新不及時、信息發布不準確、互動交流不回應、網上服務不實用”等問題，極大地影響著網絡問政的效果，損害著政府網站作為權威網絡問政平臺的公信力。這種情況直到近年來政府開始對政府網站進行考評，才逐漸開始改變，如從2015年開始開展的全國性網站普查行動、2017 年國務院辦公廳印發的《政府網站發展指引》等政策與措施。

第三，某些地方政府通過政府機構整合，開始嘗試著推動政府網站的政民互動欄目向網絡理政欄目轉型。雖然，目前，學界已有的網絡問政研究大都認為，我國政府網站中由省長或市長信箱、網上信訪、網上調查、網上舉報、網上咨詢、網上督查、在線訪談、回應關切等組成的政民互動欄目只是政府主導建構的網絡問政渠道，但通過對我國數字政府的政民互動欄目進行調查、研究之后發現，已有一些政府網站的政民互動欄目將欄目名稱改成了“網絡理政”，但其欄目內容還是由原來的政民互動欄目內容組成，如為了讓群眾的訴求件件有回音、事事有著落，成都市整合市長熱線等多個民意渠道，并結合政務服務和大數據管理成立了成都市政務服務管理和網絡理政辦公室（簡稱“網絡理政辦”）。2019 年初成都市政府又將其設置為一個新的政府部門，推動網絡“問”政向網絡“理”政轉變?，F在，“網絡理政辦”通過全市統一受理平臺、辦理系統、工作標準、辦理流程、考核監督、數據共享六個環節，將責任落實到各級行政主官，處置記錄精確到分秒。在這個平臺上，公眾可以通過書記市長信箱、網絡論壇、市長熱線、微博、微信等多種方式表達訴求或緊急求助，而且平臺背后有著一整套運行的體制、機制，一年365天，每天24 小時都在發揮作用，因此，能夠快速、及時地為老百姓排憂解難[15]。

故由成都市政府網站的政民互動欄目改名為網絡理政欄目并專門成立了網絡理政平臺此案例可知，無論是已經將政民互動欄目改為網絡理政欄目并成立網絡理政平臺的政府網站，還是沒有改欄目名稱，依舊是政民互動欄目的政府網站，我國政府都有著將政府網站的政民互動欄目發展為政府進行治國理政的重要抓手、重要引擎的跡象，正如成都市政府網站的網絡理政欄目中寫的宣傳語所言，網上訪民意，網下解民憂，溝通理解最重要，尋求最大公約數[16]。

三、政務新媒體：政府網絡理政的“助推器”

近些年來，隨著政務微博、政務微信、政務頭條號、政務抖音等政務新媒體的發展，我國各級政府原來以政府網站作為主要網絡政務服務平臺的網絡政務服務格局也悄然發生改變，即我國政務服務平臺逐漸從原來以政府網站為主過渡到政務新媒體作為主要網絡政務服務平臺的發展階段。而這種網絡政務服務格局的變化，同時也在加速著我國政府網絡理政發展的進程。

具體而言，通過對我國政府網絡政務服務平臺用戶規模的發展情況統計、分析之后可知，雖然，隨著在線服務用戶規模的不斷擴大，我國政府網站的使用率也在不斷增加，從2016 年12 月的13.0%增長到2018 年6 月的19.0%。但政府網站不再是我國政務服務平臺的主要平臺，隨著支付寶或微信城市服務平臺、政府微信公眾號、政府微博、政府手機客戶端等政務新媒體的不斷發展，其使用率早已超過了政府網站的使用率，如支付寶或微信城市服務平臺的使用率從2016 年12 月的17.2%增長到2018年6月的42.1%；政府微信公眾號的使用率從2016 年12 月的15.7%增長到2018年6 月的23.6%；政府微博、政府手機客戶端的使用率雖然沒有超過政府網站的使用率，只是分別從 2016 年 12 月的 6.0%、4.3% 增長到 2018 年 6 月的11.6%、9.4%，但它們使用率也在不斷增加。故從這些數據可知，隨著微博、微信、今日頭條等新媒體技術的不斷發展，我國政府的網絡政務平臺開始逐漸轉移到這些新媒體平臺上。而政府網站雖然依舊在不斷向前發展，但其發展勢頭與政務微博、政務頭條號、微信城市服務等政務新媒體相比，相對有所減弱。且隨著近年來政務抖音等新媒體的不斷發展，我國網絡政務服務平臺又開始向這些平臺拓展。截至2020年12月，我國各級政府已開通了26 098 個政務抖音號，互聯網政務服務用戶規模達8.43億，占網民整體的85.3%[17]。

因此，從我國政務新媒體逐漸超過政府網站成為我國政府為網民提供網絡政務服務的主要平臺的角度來講，我國政務新媒體在很大程度上已成為我國政府網絡政務服務發展的“助推器”，并以新媒體技術自身特有的移動可供性、社交可供性、生產可供性，推動著我國政府網絡政務服務平臺不斷地從電腦端向移動端遷移。

結語

綜上可知，隨著我國政府不斷地學習、吸收、內化互聯網等新媒體及其邏輯，在網絡空間中建構起自己的數字平臺，原來以傳統媒體及其新媒體為主導建構的以及與政府機構合作建立的網絡問政模式、以政府機構為主導建構的網絡問政模式逐漸轉向我國數字政府建構的網絡問政模式，我國網絡問政也開始實質性的向網絡理政模式轉型，逐漸建構起以數字政府的網上政務服務為基礎，政民互動欄目為發展引擎，政務新媒體為“助推器”的網絡理政模式。雖然，數字政府的政民互動、網上政務服務、政務新媒體在其設計之初在功能上是相互獨立的，但隨著我國數字政府的不斷發展，無形中這三者之間形成一定的關聯，即形成以數字政府的網上政務服務為基礎，政民互動欄目為發展引擎，政務新媒體為“助推器”的網絡理政模式。至此，原來以報紙信訪、輿論監督、問政，廣播問政、電視問政、網絡問政的媒介協同政府進行社會治理模式也逐漸過渡到由數字政府建構的網絡理政模式。

但與此同時，這種網絡理政模式作為一種制度化的過程并不是一蹴而就的，而是不斷地發展、演變。正如塞爾茲尼克所言，制度化是有序的、穩定的社會整合模式從穩定的、組織松散的和狹隘的技術活動中出現的過程?；A性的實在——穩定與整合的基本根源——是社會糾纏或承諾的產物[18]150。因此，盡管我國網絡理政模式轉型已經開始，但這并不意味我國的網絡理政模式已盡善盡美，當前我國網絡理政模式仍有很多需要反思的地方。

第一，基于數字政府的政務服務平臺、政民互動欄目、政務新媒體等三種形式所建構的網絡理政模式，目前，主要是一種在互聯網等新媒體技術賦權與政治權力賦權下[19]59-64，政府利用數字技術的“連接”功能無意識中聚合而成的。雖然，也有一些地方數字政府開始有意識地實施，如成都市政府在數字政府網站網絡理政欄目的基礎上發展而來的“網絡理政辦”等，但畢竟這只是少數，并不是我國政府的集體行為。因此，這種網絡理政模式還處于自發階段，還未到達自覺階段。從制度變遷的角度來講，這種網絡理政模式屬于自發型的、聚合性制度變遷。

第二，這種網絡理政的現實效果，雖然相對于過去的網絡行政模式有了長足的發展，但相對于理想中的網絡理政和網絡行政，目前的模式更多是一種從網絡行政模式到網絡理政模式轉型的過渡階段，或者說介于網絡行政模式于理想的網絡理政模式之間的一種“中間態”。故而，這種網絡理政模式存在一定的問題，如這種網絡理政模式還未完全成型，仍處于制度變遷的“漸變”演變過程中，甚至是存在深深的“路徑依賴”[20]73，即從根本上來講，還未與傳統的網絡行政模式有著本質性的變化；政務服務平臺、政民互動欄目、政務新媒體三者之間并沒有明確的權責歸屬關系規定；新型網絡理政模式與傳統媒體、平臺型媒體之間的關系為何等。

總的來講，雖然，我國政府的數字化實踐有著這種網絡理政模式的發展趨勢，但仍處于自發階段，遠未達到自覺階段。因此，這并不意味這種形式的網絡理政模式轉型就真的在現實層面上進行有意識的建設。不過，我國數字政府及其網絡理政出現這種跡象是一種進步。因為我國的各種改革與實踐，歷來是從基層中來，從實踐中來，從不斷的探索中來。這既是中國改革、建設的底色與特質，也是我國網絡理政模式探索、形成的底色與特質。之后，從試點中總結出寶貴的經驗，推廣開來，最終，實現制度與治理適恰的狀態[21]149，進而達到“善治”的結果。