基于SIDD的農田灌溉水資源高效利用策略研究

耿同舉

（河北省水資源研究與水利技術試驗推廣中心，河北 石家莊 050051）

1 農田灌溉水資源管理的制約因素

當前中國農業節水管理主要輸入各級政府的水利部門，水利部作為中央級別的行政部門，主要負責宏觀制度的制定以及農業灌溉的指導工作，而地方政府的水利部門，如水利廳以及水利局則具體負責農田水利設施的管理。具體執行的是群眾自我管理以及部門專業管理相結合的方式，群眾自我管理主要是指鄉鎮以及村集體對田間工程等小型水利工程的管理，專業管理主要是由水利行政部門對灌溉主干工程的管理。而隨著經濟體制的轉變以及農業生產方式的變化，既有的水利管理模式也難以適應當下的發展，特別是節水管理與個人之間的矛盾日益突出，總的而言，存在多方面的制約因素。

農業生產中的節水技術主要包括節水工程以及在耕種、灌溉中的節水管理措施，節水技術水平的高低將直接關系到農業生產的開展，并影響到農業用水的管理水平以及農業生產的經濟效益。早在改革開放之初，中國農業發展即認識到節水技術的重要性，在水資源高效利用、節水設備以及節水制度方面做了大量的工作，也取得了許多的成果，縮短了和西方發達國家的差距，但當下的節水技術仍存在若干問題，主要表現如下幾方面：第一，節水水平較低，目前的節水技術含量低，先進技術則并不掌握自主知識產權，大多技術仍是簡單復制國外的技術。第二，節水結構不科學。當前的節水技術其對象主要集中在高經濟價值的作物，缺少對大田糧食作物的節水技術。第三，與中國節水情況相吻合的技術仍較少，對于中國特殊的國情，并沒有發展出具有針對性的農業節水技術，而世界范圍內各國均針對本國國情進行了適應性研究。第四，節水技術的應用與實際生產活動聯系不夠，雖然目前的節水研究開展較多的室內模型研究，但對于農田試驗方面的工作開展遠遠不夠，由于室內試驗與實際農田試驗結果之間的差異，往往導致節水模型無法取得準確的參數，進而無法指導實際農業生產工作。第五，節水設備質量不合格，主要體現在各類型設備無法滿足實際灌溉工程的需要，嚴重地阻礙農田節水水平的提升。第六，節水工程配套設施不足，有的灌溉工程老化現象十分明顯，特別是在一些只修建了干、支渠骨干工程的地區，無法保證田間排灌設備的正常運轉。

2 SIDD管理的背景及模式

當前中國現有的水資源管理模式是在計劃經濟體制下逐漸發展起來的，并以家庭承包經營作為基礎，但該制度與當前的形勢愈加格格不入，即出現了水利設施管理與個人之間的沖突。當農民承包了土地以后，土地上相應的泵站以及田間水利設施主要由村組織統一管理，所以責、權、利的分離加重了水資源的粗放式管理模式，還在無形之中加重了鄉村集體的負擔，尤其是經濟基礎較差的地區，粗放式的管理模式會進一步惡化水利設施的基本情況，導致工程效益出現減少。

與此同時，中國近年來也在節水方面做出了若干創新，取得了一定的推廣成果。但是若要徹底地改變原有粗放式的經營、管理模式，務必建立基于利益驅動的模式，將用戶、管理者以及國家緊密地結合在一起，形成責、權、利統一的整體，充分調動起廣大農民節水的積極性，培養他們在日常生產過程中的節水意識。在國際上也成立了專業的用水者協會，并在許多國家取得了可喜的推廣成效。

作為國家政策指導下，按照經濟體制建立的灌溉排水區管理方式，自主管理灌排區（SIDD）發揮著重要的作用，而且逐步完善了中國的灌溉排水體系。SIDD制度可以根據市場經濟的要求和規則，實現灌區的自我管理以及運營，充分調動了廣大用水用戶的積極性，實現了獨立的灌排產權機制，科學的供排水體系以及明確的水利界限，基于SIDD的管理模式，可以將農民用水者以及供水機構緊密結合在一起，轉變彼此在供水之間的關系，形成更為科學合理的供水體系。值得注意的是，一般常說的灌區和SIDD 不是同一事物，灌區通常是指某個灌溉工程能夠覆蓋的最大地域范圍，其強調地理上的邊界。雖然從概念上來看，SIDD也有地理范圍的含義，但它更側重于灌排區的改革，切實地推動了灌排區的自主管理以及不斷發展。

3 農田灌溉水資源高效利用存在的問題

3.1 管理環節多，存在“搭車收費”

農田灌溉管理中，存在著管理混亂以及管理環節多等問題。從政府的角度來看，供水單位常常反映水價定位過低，供水收入減少導致供水單位運行困難，更沒有多余的資金進行水利工程的管理與維護。而從農民的角度來看，則反映水費過多，負擔較重。通過調研以及查閱資料，供水單位制定的水費是符合國家規定的標準，但農民反映的水費過高主要體現在搭車收費，截留水費。在實地調研中發現部分地區的水費并不低，但是供水單位的水費收入仍然偏少，經過細致地走訪和調查才發現，水費中一部分是歸供水單位所得，大部分費用都被地方政府以各種名目搭車收費了，也就是通過攤派的方式向用水人收取。由于中國農田灌溉用水的實際情況，往往供水單位的水到村一級的組織是按方收費，而村集體給每一戶農民則是按灌溉面積收費，農民日常灌溉用水往往難以準確估計用水量，所以這給地方干部暗箱操作的空間，將一些集體的費用以水費的方式攤派到每一個農民頭上，再加上各級政府的亂收費部分，最終的水費中有多少水分就可想而知了，所以最終造成了水費并不低而供水單位卻收得少的困境。

3.2 水價沒有發揮經濟杠桿的作用

水價未能發揮杠桿作用主要體現在：第一，水價不能體現供水成本。許多地區為了考慮農民的承受范圍，通常由政府出面制定水價，但過低的水價，無法覆蓋供水單位的成本支出，而供水單位雖然是企業化管理的事業單位，但其正常運行也需要水費的收入，由于過低的水價，使其無力負擔新建的水利工程設施，以及既有水利設施的管理、維護。所以在這樣的背景下，其導致的局面只能是水利設施帶病運行，進而影響水利設施的使用效率，造成水資源的嚴重浪費。造成上述問題的根源在于水價改革不徹底，供水價格并不能體現水的實際價值。

第二，水價對于經濟的調節作用有限。從根本上來講，主要是過低的水價無法充分調動農民在用水以及節水方面的積極性。通常來說隨著水價的上升，相應的用水量會減小，所以灌溉用水的水價理應是彈性調動的，但是實際執行過程中發現，過低的水價幾乎好幾年都不調整，即喪失水價對于用水量的動態調節功能。

3.3 缺乏有效的激勵約束機制，制約了水資源的高效利用

隨著經濟制度和理論的不斷完善，新經濟學家認為有效的制度必定能夠起到約束及激勵的作用，而且采用不同的制度還會形成不同的資源配置情況。農田灌溉用水制度是在過去計劃經濟時代逐漸發展起來的，由于產權不清晰，所以在根本上很難形成足夠的激勵與約束。在使用權中，農民日常灌溉用水責權不清，無法建立有效的補償機制，缺乏節水的動力。特別是對超額使用灌溉用水的農戶，也無健全的懲罰措施，無法有效約束農戶個人的灌溉行為。在經營權中，灌溉用水的供水單位通常缺乏足夠的經營自主權，經常會有政府部門進行不必要的干預，加之許多地區的水價并不能完全覆蓋供水企業的供水成本，所以供水單位的節約用水措施也無從談起。

4 農田灌溉水資源高效利用的若干策略

4.1 政府需大力扶持SIDD管理模式

作為一種強制性制度變遷，SIDD 管理模式推廣需要各級政府的大力扶持與幫助。特別是對于廣大的農民而言，SIDD這一模式農民不可能自發地學習，只有通過政府或有關部門的推廣和幫助，農民才可能了解，才能得以建立農民用水者協會。根據以往的推廣經驗，當SIDD 模式沒有政府的推動以及相應的優惠策略時，其試點工作將舉步維艱。因為SIDD 模式在本質上是對原有的灌溉用水體系的再造，是對用水管理體系的改革，所以需要轉變政府的職能，由過去粗暴的干涉轉變為法律、法規的制定，而且不斷轉變角色，從而為供水單位服務。

通常來講，河流都是沿著固定的河道流淌，位于上游的地區勢必比下游地區擁有更多水資源支配權，水資源分配得均勻甚至會出現壟斷現象。所以政府角色的存在也是對壟斷行為進行有效約束和制止。一般來說，灌溉用水的供水單位就是帶有壟斷色彩的部門，當水資源十分稀缺或者總量一定時，若不在價格上調整，供水部門通常會提高水價來增加收入，所以政府對于上述行為需建立監督機制，通過對壟斷行為的督促，逐漸形成價格聽證機制，即供水部門、用水單位、銀行以及政府部門參加的價格審議小組，以此對供水價格進行有效監督。

4.2 制定科學合理的水價

作為灌溉用水管理的核心，水價無疑是其中的重中之重，也是實行SIDD管理的重中之重，可以通過制定合理的水價，發揮供水的杠桿作用，調節農戶在灌溉時的用水量，充分調動起他們的節水積極性，值得注意的是，合理的水價也是確保供水單位能夠正常運轉的前提。如果供水單位的水價無法覆蓋到他們的成本時，其日常運轉必須依靠政府的補貼，即無法實行自主管理。不僅如此，水利工程的產出是水，由于水利工程的投入，水也被賦予了商品的屬性，所以它的價格制定應該能夠客觀反映水的社會成本，不僅包括水資源的獲取，還要包括水資源的保護以及防治污染等與水環境相關的支出，如果上述因素不能客觀地反映到水的價格中，水的消費即無法體現其真實的成本，識別會造成水資源的浪費。而且對于日益嚴峻的水資源污染防治工作而言，合理的供水價格能夠減少水污染現象的發生，也能督促用水者節約使用。

4.3 加快供水單位改革的步伐

從現有的經驗總結來看，實現SIDD 的管理模式涉及的總體是以斗渠改革為主，輔以供水到戶的形式，但是要把管理模式以及職責理清，還需要將管理制度進行改革，才能保證灌溉用水管理高效、有力地運行。對于用水單位的改革，與其他政府部門的改革具有類似的地方，例如其改革阻力大部門來自部門自身利益，即使開展了部分改革措施，但這些措施的執行更多考慮的是來自于供水單位的自身利益，大大忽視來自農民以及政府方面的利益訴求。特別是在機構臃腫的背景下，許多供水單位并沒有深入分析管理效率低下的原因，也沒有提出壓縮用水成本的措施，而僅僅關注的是國家對于水價管控過于嚴格，脫離了水資源的成本，一次謀求更多的財政補貼。供水單位雖然是企業化的運作模式，但只有脫離了事業單位的管理模式，才能徹底地進行單位內部改革，進而推動水價的波動和改革，讓供水價格能夠真實反映供水成本，實現供水單位平穩發展。

5 結語

過去農業用水的短缺問題往往訴諸工程手段，但長期的實踐經驗表明，雖然工程手段的重要性不言而喻，但僅憑借工程手段來化解農田灌溉用水的短缺并不能徹底解決該問題，特別是在提倡現代農業、節約用水的時代背景下，農田灌溉用水的管理模式是影響水資源高效利用的重要因素。基于此，提出了農田灌溉水資源高效利用的若干策略，主要包括扶持SIDD 管理模式、制定科學合理的水價以及加快供水單位改革的步伐等。