信息資源平臺共享領域立法探討

◆ 黃桂云 （湖南圖書館）

1.加強信息資源共享服務領域立法的意義

新媒體時代，信息資源的傳播和利用相較紙媒體時代發生了較大的變化，由紙媒體時代信息資源傳播和利用主要依靠紙媒體為載體的特征，變成了信息資源傳播和利用以網絡化、電子化技術為基礎的大數據為載體的特征，并逐步向信息資源共享①方向發展。隨著信息資源共享在信息資源服務領域發展和壯大，圖書館、文化館及各級政府公共信息資源集中組織，在自愿、平等和相互協調的基礎上，對各自擁有的信息資源，利用網絡化電子信息進行相互傳播和互惠互通，實現信息資源在社會需求者之間無障礙的流通，以最大限度地滿足用戶對信息資源需求的全部活動，以促進信息資源共享平臺的搭建和互聯互通。其特點是文獻、信息傳遞的數據化、網絡化，通過信息資源共享服務，使得信息資源在突破了地域、時間等種種限制后實現了全方位即時的利用，成為信息資源領域服務的主要方式。孫國華教授在法理學論著中曾提出“社會應以法律為基礎”②。新媒體時代，這種服務方式的發展和壯大也需要法律規范和法律環境的保護，保護文獻和信息在各平臺之間的合法、通暢的傳遞和共享。但我國的信息資源共享立法起步較晚，法制化建設比較滯后，加強該領域的立法具有較大意義。

1.1 服務模式發生改變

信息資源流通和利用的媒介改變，相較于紙媒體時代，新媒體時代信息資源共享服務在行為和相互關系方面出現了許多新的變化。比如，信息資源共享過程中，相較于紙媒體時代，信息文獻的所有權、使用權更隱晦、模糊，發現、查處侵權、違法犯罪行為更困難。面對這些變化，國家原有的規范和調整手段都顯得滯后，甚至呈現空白，為了更好的規范和調整這些新變化，亟需國家層面加強信息資源共享領域的立法。

1.2 信息資源共享領域缺乏規范性的國家法律文件

在信息資源共享中，我國還沒有由國家立法制定的成體系的國家法律。目前存在的關于信息資源共享調節、規范的法律條款都分散于其他部門法或者其他特別法中。如《消費者權益保護法》《網絡安全法》和《檔案法》等法律中存在部分法律條款對個人信息收集、使用和信息資源共享安全做了規定。另外，目前存在的對信息資源共享進行調節、規范的法律規范就是各個地方制定的地方法規和部門規章制度。這些分散的法律條款和地方、部門的規章制度由于缺乏統一的國家法律作為立法依據，使得各自立法不統一、不協調，各地區間、各部門間在信息資源共享方面互相不統一、不協調，相互之間形成局限、混亂的信息孤島局面。打破信息資源共享局限現狀，需要通過國家立法制定出統一、專門的規范性國家法律文件。

1.3 與國家、社會和人民生活聯系日益密切

信息的不斷電子化和信息資源共享平臺的不斷發展，使得信息資源共享服務深入到國家、社會和人民工作、生活的方方面面，成為當今社會信息產生、傳播和獲取的重要手段之一，給國家安全、社會發展和人民生活帶來便利的同時也帶來了許多未知的危害。信息資源共享服務廣泛地存在于當今社會的經濟、軍事、國防、科技、文化乃至情報等重要領域并發揮著重要作用，有時這些信息共享服務可能涉及經濟、軍事、國防、科技、文化方面的情報秘密。加強國家對這些領域的信息資源發布、獲取和查詢的立法規范，直接影響著國家、政府、事業、企業乃至公民個人的發展和其他方面的權利義務的保障。加強信息資源共享服務領域的規范和調整，加強國家在信息資源平臺共享領域的立法，制定和完善具有國家強制力保證實行的行為規范，保障信息資源平臺共享行業健康發展、有序競爭，是在信息服務領域維護國家安全、社會發展、人民幸福的重要措施。

1.4 平臺競爭需要法律調整

隨著信息資源共享服務行業的發展，各服務主體在信息資源平臺共享方面競爭越來越激烈，共享服務的方式和手段呈現多樣性、復雜性，出現了無序競爭和過度競爭，使競爭超越了法律許可范圍，涉及到非法泄露個人隱私、商業秘密、國家機密和違法傳播黃賭毒閱讀資源和視頻等違法犯罪行為,破壞了行業發展秩序，阻礙了行業的良性競爭和發展，導致社會在思想觀念、誠信和精神文明方面的引導和發展步入了歧途，對公民尤其是未成年學生的身心健康的發展帶來了極大的傷害，這極需要國家加強信息資源共享領域的國家立法，形成完善的法律體系來規范和監管。據周慶山的《基于北京地區中學生的調查分析》，大量包含黃賭毒內容的閱讀資源和閱讀服務平臺充斥于信息資源共享服務領域，使得許多中小學生等青少年讀者沉迷于包含黃賭毒等不良信息內容的閱讀中，對身心健康帶來極大的傷害，社會上許多家庭、家長以及學校、老師都在呼吁加強信息資源平臺共享領域立法，加強對未成年人的保護，政府有必要針對不同年齡段的群體建立網絡視聽內容分級制度，加強網絡等信息資源領域的監管。

1.5 政府信息資源共享需要國家法律統一規范

在信息資源共享服務過程中，各級政府和部門掌控了大量重要的可共享信息資源，規范政府信息資源共享是推動信息資源共享的關鍵環節。通過國家立法制定規范政府信息資源共享的國家法律，規范政府信息資源共享主體及其共享權利、責任和程序，是規范政府信息資源共享的重要手段。世界各國對加強政府信息資源共享立法給與了極大地重視。2013年《 國務院關于促進信息消費擴大內需的若干意見 》中提出了“制定公共信息資源開放共享管理辦法”和“ 加快啟動政務信息共享國家示范省市建設”的政府信息資源共享建設的要求 ，也為我們加強政府信息資源共享領域國家立法提供了政策的支持和社會需求支持。

2.信息資源共享服務領域的立法現狀

2.1 國外信息資源領域立法現狀

從國際經驗來看，世界各國非常重視信息資源領域立法。大凡信息資源共享發達的國家，信息資源領域法治建設非常完善。③比如美國、英國等圖書情報信息類立法已有150多年歷史，目前世界上有 60 多個國家頒布了250多部圖書館法。立法有包含信息公開等方面的，如美國 1966年通過了《信息自由法》，1996年又制定了《電子信息自由法》，日本 1998年通過了《信息公開法》，英國2000年11月底正式通過《信息公開法》等；也有包含信息資源安全和隱私保護方面的，比如澳大利亞的《電信法案》《情報服務法案》，歐盟的《公共部門信息再利用指令》，日本的《個人信息保護法（PIPA）》等法律。較之世界上多數國家，俄羅斯的信息立法更具特色：俄羅斯的信息立法擁有獨立地位，是俄羅斯聯邦立法的獨立門類。1995年俄羅斯信息領域基本法—《信息 、信息化和信息保護法》（該法于2006年修訂并改為《信息、信息技術和信息保護法》）的頒布和執行標志著立法地位的獨立，2002年，俄羅斯聯邦總統令《俄羅斯聯邦的法律分類》將“信息和信息化”作為與憲法、刑法、民法同序列的獨立法律類別，從2006年開始，俄聯邦委員會在每年的年度立法報告中都會特別闡述信息立法問題。

2.2 國內信息資源領域立法現狀

我國對于公共信息領域的法律研究和立法起步比較晚，滯后于信息資源共享發展的步伐，不能貼切地規范和引導信息資源領域的健康發展，整體表現為：立法零散、位階較低、內容不全面，法律法規之間相互沖突。

在信息資源平臺共享領域缺乏國家立法機關制定的專門法律文件。目前，除了《消費者權益保護法》《網絡安全法》和《公共圖書館法》等法律中存在少許涉及信息資源平臺共享的法律條款，國家尚未制定調整信息資源共享的國家專門法律。當前廣泛適用的主要是地方法規、部門行業規章和單位制度。比如目前廣泛適用的《政府信息公開條例》《政務信息資源共享管理暫行辦法》、 2013年國務院《關于進一步加強政務部門信息共享建設管理的指導意見》、2014年《廣東省信息化促進條例》《福建省政務信息共享管理辦法》等都是不具有國家法律效力的部門規章、地方法律法規和規章制度。這些法規、制度比較零散、不全面，缺乏系統性，內容不能很好地銜接和配合；法律位階比較低，法律效力局限于某個領域或者地區。其結果是各個地區、行業和領域的法規互相沖突，使得信息資源的平臺共享僅限于各個地區、各個行業、各個部門和各個領域內部，使得本應該自由流通共享的信息資源被某些部門、行業、領域和地區所壟斷據為己有，成為“部門的信息”，阻礙了信息資源的廣泛共享。

3.信息資源共享領域立法探討

加大信息資源服務領域的立法研討力度，制定出符合我國國情的國家法律，是黨的“依法治國”政策的要求。黨的二十大報告指出，全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，關系黨執政興國、人民幸福安康，關系黨和國家長治久安。必須更好發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用，在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家。重點是加大對我國信息資源平臺共享現狀的研究。孫國華教授對法律和現狀關系提出了：社會應以法律為基礎，同時法律也是以社會為基礎。信息資源共享服務領域的發展需要以信息資源服務領域的法律為基礎和保障，同時，信息資源服務領域的國家立法也須以信息資源服務領域的發展現狀和法制需求為基礎。發展現狀、法制需求是不斷進步的，構建一個發展、競爭的信息資源平臺共享法治環境，立法也是不斷發展、不斷完善的過程。加大信息資源服務領域立法研討，畢德強等提出：公共信息服務的法律保障是一個循序漸進的過程，是從法治理念上升到法律制度、再到法律實現的過程。④

3.1 加強信息資源共享領域國家層面的立法，提升法律效力

隨著信息服務的不斷發展，信息資源共享平臺在各個行業和領域不斷搭建，平臺間的競爭越來越激烈，影響越來越廣泛，需要由具有國家法律效力的法律法規進行統一規范和調整。目前我國尚未制定具有國家法律效力的專門法或者基本法，其規范和調節主要依靠分散于其他類別法律中的法律條款或者地方法規、部門規章，其結果使得信息資源領域的法律位階較低、規范零散不全、法規不統一、互相不能銜接配合。為實現該領域法律調節的全國統一，首要的是加強國家立法，在該領域由國家立法機關制定一部完整的專門法或者基本法法律文件，在全國立法工作會議上，由這些專門法或者基本法統領其他法規、規章、制度的制定和調整。比如俄羅斯等信息資源領域發達國家都制定了全國統一、專門、高效的規范性法律文件甚至基本法。

3.2 加強信息資源平臺共享相關權利義務的立法

3.2.1 加強信息資源的信息權立法

信息權是指生產、查找、獲得、轉遞和傳播信息的權利，包括信息所有權和信息獲取權。所有權是指對信息進行占有、使用、處置以及復制和傳播的專有權利。信息獲取權是指自由查找、獲取、生產、轉遞和傳播信息的權利。在信息共享過程中，信息需要經過采集、加工、存儲等處理，從而形成了原始信息和加工信息等不同信息權。首先，通過立法，明確每條信息的所有權，在法律上為每條信息設置一個明確的“身份證”，它是信息資源其他一切權利的基礎。通過這一“身份證”可以對應每條信息的所有者并規范其享有的權利和應負義務。其次，通過立法，明確信息獲取權方面各項權利享有和實現的程序和措施，保障公民合法、自由的查找、獲取、生產、轉遞和傳播信息，確保信息獲取權的合法實現。比如：俄羅斯制定的《信息、信息技術和信息保護法》明確了公民和組織信息獲取權的內容，禁止限制獲取的信息種類，并規定了公民和組織在信息獲取權受到侵害時可以采取的法律救濟措施。另外，通過立法，明確信息權與知識產權的區別和聯系。我國和國際上許多國家對知識產權都給予了高度的重視，制定了國家法律給予保護。隨著信息資源平臺共享的發展，知識成為一種特殊的信息，在共享平臺中流轉、傳播，甚至被無痕跡的加工，其既具有知識的特性，受知識產權法的保護和調節，又擁有信息權的相關權益。在立法過程中，需要使信息權的相關法律條款與知識產權的相關條款互相銜接。明確信息權與知識產權等相關權屬的界限和范圍，亦能保障大數據信息從業者信息加工的合法權益，又能保障原始信息的知識產權等相關權益不受侵犯，真正做到促進信息資源自由流通和共享。

3.2.2 加強信息資源國家所有權立法

為了便于保護國家知識產權、個人隱私權和勞動者合法權益，依據信息所有者的不同，信息所有權又可分為個人信息所有權、加工信息所有權、國家信息所有權。其中，個人數據⑤主體對自己的隱私信息和原創信息享有個人信息所有權，大數據信息參與者對其參與加工整理的信息資源享有相應的數據知識產權，也即加工信息所有權，同時，國家對所有大數據信息都享有主權，即國家信息所有權。通過信息資源國家立法，明確信息資源個人信息所有權和大數據參與者信息所有權，在更好的維護信息所有者的財產權、知識產權等相關權益的基礎上，明確國家對國內所有信息資源享有國家信息所有權，尤其是對涉及國家國防安全、公共安全、國家重大秘密、政府重大科技發明等方面的信息擁有國家信息所有權，是維護國家信息安全、保護國家和人民利益的根本保障。只有通過立法明確國家對涉及公共安全、商業秘密、國家安全等信息資源的所有權，國家才能夠合法地規范和保障這些信息的安全，重點要明確國家對大數據信息享有的主權。

3.3 加強信息資源共享安全立法

3.3.1 加強共享信息安全的立法

信息資源共享安全，首先是共享信息安全。信息資源安全，不僅包括信息內容安全，還包括信息采集來源安全、信息加工處理方式方法和程序安全、信息共享程序安全。通過立法，制定規范、調節共享信息安全的國家法律體系是保護信息資源共享安全的基礎，重點是制定合法、安全信息規范的概念，規范信息采集、加工、處理的方法和程序，規范信息公開、利用的范圍、方法和目的等方面的法律法規。世界各國對保護信息安全的立法都高度重視，制定了國家法律來確保共享信息資源的安全，尤其是在個人信息安全保護和政府信息安全保護方面的法律法規非常完善。

3.3.2 加強信息資源共享平臺安全的立法

信息資源共享平臺安全是信息資源共享安全的關鍵，包括平臺信息安全和平臺共享安全。其中平臺信息資源安全，是平臺服務的核心和終極目標，平臺網絡安全，是平臺共享的紐帶和樞紐。根據國際互聯網和大數據安全立法分析，目前，平臺網絡方面主要存在被盜或者被損毀等人為的對設備破壞和黑客非法入侵或者病毒非法攻擊等對網絡系統的破壞，以及對信息內容的篡改和竊取等信息不安全因素。這些破壞平臺安全的因素，主要是平臺外在因素的破壞，但也與平臺自身的不作為、放縱乃至錯誤的經營理念有重要關系。保護信息資源平臺共享安全，需加強該領域的國家立法，規范信息資源平臺共享過程中權利主體和行為主體的權利和責任，加大對發生在信息資源平臺共享過程中行為的規范力度和不法行為的懲處力度，加大對平臺的規范力度和責任追究力度，加大對平臺違法犯罪行為的懲處力度。

3.4 加強信息資源平臺共享保密立法

促進信息資源平臺共享健康有序的發展，關鍵在于信息資源共享的安全和保密。信息資源保密主要包括國家機密、國防安全、高端科技等國家重要信息資源保密；涉及國家和企業重大商業秘密的信息保密；涉及個人隱私的個人信息保密。實現信息資源共享保密，除了加強保密意識外，重點要加強信息資源保密立法，制定出國家信息資源共享保密法律，使共享過程中保密有法可依、有規可循。通過國家立法，首先規范信息公開和保密的范圍和程序，規范在信息采集、存儲、查詢和使用等方面公開和保密措施和程序。其次，規范信息資源平臺共享保密基本原則和程序，制定以公開為常態保密為例外的信息共享原則。根據目前我國信息平臺共享立法狀況，需要加強對信息保密的立法，防止非公開信息的泄露，確保社會秩序的安定和社會經濟的發展，保障政府及其各部門的安全運轉；為企業提供公平的競爭環境，調動公眾參與社會活動的積極性。世界上許多信息共享發達國家都加強了該領域的國家保密立法力度，制定出了本國的信息保密法。我國專家和學者也提出了制定《個人信息安全保密法》和《政府信息公開法》的立法提議。

在信息保密立法方面，現在世界各國都非常注重政府信息公開和保密方面立法和個人信息保密方面的立法，通過法律法規保護個人信息加工過程中的個人權利和自由，保護私人秘密及家庭秘密。根據俄羅斯《個人數據法》的規定：對個人信息的收集、整理、積累、存儲、利用、傳播或者采取封鎖、銷毀的行為都必須征得個人信息主體的同意。我國也應該正如專家學者提出的立法提議一樣盡快制定和完善《個人信息安全保密法》和《政府信息公開法》。

3.5 加強政府信息資源共享立法

政府信息資源對信息資源共享具有重要的影響力，加強政府信息資源共享的規范和調節，對信息資源平臺共享的發展至關重要。目前我國規范和調節政府信息資源共享的手段還不完善，效果與發展預期目標差距較大。首先是缺乏國家統一立法來調節和規范，其結果是地方立法缺乏統一立法依據和法律支撐，自行立法，互不銜接。其次是法律效力低，調節規范不具全國普遍適用性，只能局限于區域適用。加強政府信息資源平臺共享立法，完善政府信息資源共享法律調節手段，在世界各國都得到普遍重視和發展。我國部分專家和學者也提出來了將目前《中華人民共和國政府信息公開條例》以國家立法提升為國家法律。

3.5.1 加強政府信息資源共享立法，首先提高立法層次，提升法律效力，制定共享專門法律或者基本法，統一政府信息資源共享立法的法律依據和法理理念，對目前規范我國政府信息資源共享的《中華人民共和國政府信息公開條例》、地方性法規、規章制度進行研究、完善，以國家立法手段制定出規范政府信息資源共享的《政府信息公開法》，統一規范政府信息資源共享立法，調節共享行為，使地方法律和部門規章能相互銜接，使政府信息資源共享不再受地域和部門限制，真正實現依法自由流通、共享和查找。

3.5.2 規范政府信息資源共享程序，確保公民公平、公正獲取政府信息資源的權利和義務。加強政府信息資源共享立法，加強公民對政府信息資源合法、公平、公正利用的保護，明確共享政府信息資源的權利以及權利救濟程序；規范政府信息資源共享程序；明確政府在信息共享中的權利、義務，以及應承擔的責任。

3.5.3 制定政府信息資源保密基本原則。通過國家立法制定以開放為原則以保密為例外的國家信息保密法律原則，即除涉及國家安全、商業秘密、個人隱私外的政府信息資源以公開、公平、共享為基本原則，使得政府信息資源公開和保密的具體操作和公民共享政府信息資源的具體操作都有法可依、有規可循。即保護國家、集體和個人的信息秘密，又維護了公民對政府信息資源的合法查找權。

3.6 加大信息資源平臺共享監管立法

在大數據時代，信息資源平臺共享主體及信息資源采集、整理、儲存、查詢等相關職能環節損害信息資源共享的行為越來越頻繁、情節越來越嚴重，違法犯罪現象也越來越突出，對信息資源平臺共享事業的發展帶來了極大的阻礙，加大信息資源平臺共享立法，就必須加大對平臺主體及相關職能環節監管的立法。

3.6.1 明確監管主體及其權利責任

信息資源共享平臺監管包括內部監管和外部監管，其中人民代表大會對同級政府及其部門的信息資源監管、上級政府對下級政府的信息監管、政府對同級部門的信息監管、平臺主管部門對平臺及其職能環節的監管都以內部監管為主，以部門規章制度規范調節為主。政府專門信息監管部門依法依規對國家所有信息進行監管屬于外部監管。外部監管包括政府信息監管部門的監管和新聞媒體、社會公眾的監管。加強信息資源共享監管立法，主要應加強外部監管立法，在立法中明確政府信息資源監管部門的監管主體地位，明確以政府監管為主、社會監管為輔的全面監管原則；在立法中規范政府信息監管部門的權利和義務，規范濫用權利和不作為等行為應負的責任；在立法中規范社會監管的權利和責任。

3.6.2 更新監管理念，加大監管力度

信息資源共享平臺監管重點是加大對平臺共享主體的全面監管和平臺各職能環節的全面監管，包括平臺主體之間和平臺各職能環節間競爭的監管。信息資源平臺共享是一個連續性的動態過程，共享行為的發生沒有明確的起點也沒有明確的終點，其中也包括共享過程中侵害行為和損害結果的發生也是連續、動態的不斷擴散的過程，這需要我們信息監管部門在動態監管中提前預防信息侵害行為和信息損害結果的發生。在大數據時代，對于信息安全法在信息的集成過程已形成危害，我們要從過去關注信息侵害結果，轉變為關注信息數據的形成過程，真正做到防患于未然。加大信息監管立法，真正做到防患于未然，關鍵需要我們加強監管立法的前瞻性和科學性研究，加強動態監管立法，加快信息網絡科學技術在信息監管中利用的立法，加大監管對信息侵害的前瞻性發現和動態發現作用，發揮監管的動態保護作用。同時，在監管立法中，需要加大對信息共享平臺主體的監管力度和對其違法犯罪行為的處罰力度。網絡云端服務提供者的幫助行為所具有的社會危害性逐步顯現出“主犯化”傾向，一味利用共犯的理論對其進行刑事打擊已經跟不上時代的步伐，對網絡云端服務提供者進行入罪化考慮也是可行的。通過國家立法規范信息共享平臺與信息共享者在共同違法犯罪行為中的責任和應承擔的處罰，應成為監管立法的重大探討。

4.結語

隨著社會科技的進步，互聯網技術和大數據技術改變了世界信息采集、編排、存儲和傳播的方式，信息領域相對于傳統的紙媒體時代正在發生日新月異的變化。信息資源平臺共享與經濟社會發展、人民生活、國家安全等各個方面的融入日益深入，極大地影響和改變了社會生產活動方式。習近平總書記在提出“五大發展理念”時把共享作為發展的出發點和落腳點。信息資源共享正在成為信息資源服務領域發展熱點，也將成為發展的出發點和落腳點。因此，我們必須加大對信息資源共享發展的保護，在建設法治社會的今天，尤其需要國家立法的規范和保護。在黨的二十大報告中，習近平總書記也提出“加強重點領域、新興領域、涉外領域立法，推進科學立法、民主立法、依法立法”的法治理念。這對我們加強新媒體時代信息資源共享領域的立法，推進該領域的科學立法、民主立法、依法立法提出了現實需求和理論需求。加大國家立法在該領域研討的廣度和深度，加大對信息資源共享領域內信息相關權益立法研究、政府信息資源共享方面立法研究和個人信息保密等信息保密方面的立法研究，逐步建立和完善我國該領域的國家法律體系，促進我國信息資源領域共享事業的健康發展、有序競爭，努力為我國信息服務發展營造一個法治的環境，同時也努力把我國信息服務事業規范為一個法治的信息服務。

注釋：

①葉茂、蔡瑞林：《區域高職院校文獻信息資源共建共享長效機制研究》，載《新世紀圖書館》2012（8）期，第17-20頁。

②孫國華、朱景文：《對“法律應該以社會為基礎”之我見——兼論改革與法制不矛盾》，載《法學》1992年第11期，第10-13頁。

③張余：《我國應加快圖書館立法進程》，載《圖書館學刊》2011年第1期，第16頁。

④畢德強、吳德志、董穎：《公共信息服務的法治保障》，載《高校圖書館工作》2020年第1期，第53-56頁。

⑤個人數據權是指公民個人對其個人數據享有的控制權。