拜登政府重振北極之翼

孫凱

2022年3月24日，美國海軍陸戰(zhàn)隊在挪威北極圈內(nèi)的Bjerkvik附近參加了一場名為“寒冷反應(yīng)2022”的軍事演習(xí)，演習(xí)聚集了來自北約成員國以及芬蘭和瑞典的約3萬名士兵。

在全球氣候變化的影響下，北極地區(qū)的能源資源開發(fā)、航道利用、戰(zhàn)略部署等愈益引發(fā)域內(nèi)外國家的關(guān)注。兼具北極大國與全球霸權(quán)國家的美國，越來越將北極地區(qū)視為重要的戰(zhàn)略疆域。

拜登政府上臺以來，加大了在北極地區(qū)的戰(zhàn)略力量投入。美國通過加強(qiáng)在北極地區(qū)的外交能力、發(fā)布新版《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略》、構(gòu)建北極同盟體系等措施，力圖重振美國在北極事務(wù)中的國際領(lǐng)導(dǎo)力，提升北極地區(qū)在美國國家戰(zhàn)略和全球戰(zhàn)略中的重要性，確保美國及其盟友在北極地區(qū)的軍事優(yōu)勢地位，進(jìn)而維護(hù)美國在北極地區(qū)的國家安全利益和全球霸權(quán)地位。

自奧巴馬政府以來，美國就開始注重在外交方面加強(qiáng)對北極的資源投入和制度建設(shè)，不僅在北極理事會框架內(nèi)強(qiáng)化了對北極事務(wù)的主導(dǎo)作用，還在北極理事會框架之外謀求擴(kuò)大其影響力。2016年美國推動召開了首次北極科學(xué)部長級會議，2017年推動北極理事會簽署了《加強(qiáng)國際北極科學(xué)合作協(xié)定》。但特朗普政府執(zhí)政后，美國參與氣候變化事務(wù)的積極性出現(xiàn)了倒退，極大影響了美國在北極事務(wù)中領(lǐng)導(dǎo)力的發(fā)揮。

拜登政府上臺后，很大程度上繼承了奧巴馬政府北極政策的遺產(chǎn)，并在此基礎(chǔ)上有所推進(jìn)。2021年2月，美國重返《巴黎協(xié)定》，并任命美國前國務(wù)卿約翰·克里擔(dān)任總統(tǒng)氣候變化事務(wù)特使，這些舉措有助于推動美國在北極事務(wù)中與相關(guān)國家加強(qiáng)合作。

美國是少數(shù)沒有設(shè)立北極大使的北極國家。為更好地對北極事務(wù)進(jìn)行協(xié)調(diào)，美國在2020年7月設(shè)立了北極事務(wù)協(xié)調(diào)員，任期兩年。隨著北極事務(wù)的日益復(fù)雜和重要性的提升，美國國內(nèi)要求設(shè)立北極事務(wù)大使的呼聲不斷。自2021年開始，美國國會就有人提出提案，要求設(shè)立美國北極事務(wù)大使。但囿于行政效率等方面的原因，該提案并未提上政府議程。直到2022年8月，美國國務(wù)院才宣布擬設(shè)立北極事務(wù)大使職務(wù)，并正式啟動北極事務(wù)大使候選人的遴選工作。2023年2月13日，拜登政府提名邁克爾·斯弗拉加（Michael Sfraga）為北極事務(wù)大使候選人。邁克爾·斯弗拉加來自美國的阿拉斯加，在北極事務(wù)上擁有豐富的經(jīng)驗，擔(dān)任過多個涉北極機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。2015～2017年，他擔(dān)任美國國務(wù)院首屆富布賴特北極倡議項目的聯(lián)合主任等職務(wù)；2021年，被拜登政府任命為北極研究委員會主席，同時在華盛頓著名智庫威爾遜中心擔(dān)任該中心極地研究所創(chuàng)始主任。在赴華盛頓擔(dān)任政府和智庫職務(wù)之前，邁克爾曾在阿拉斯加大學(xué)工作，主要研究北極政策以及氣候變化對北極政治、經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境和安全制度等方面的影響，他還曾擔(dān)任阿拉斯加大學(xué)副校長等職務(wù)。

通過設(shè)立北極事務(wù)大使，美國將進(jìn)一步提升北極事務(wù)在美國國務(wù)院系統(tǒng)中的重要性，更好地協(xié)調(diào)國務(wù)院涉北極事務(wù)相關(guān)機(jī)構(gòu)的工作，推進(jìn)美國與其他國家在北極事務(wù)上的協(xié)調(diào)，進(jìn)而推動美國“北極議程”在國際層面的實施。

奧巴馬政府在2013年5月曾發(fā)布《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略》，首次將北極事務(wù)提升到國家戰(zhàn)略層面。時隔將近十年之久，2022年10月，拜登政府發(fā)布了新版《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略》，該文件是對奧巴馬政府2013年戰(zhàn)略文件的更新，也是拜登政府在北極地區(qū)新態(tài)勢背景下擬定的未來十年美國在北極地區(qū)的主要目標(biāo)和任務(wù)。

新版《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略》明確指出，在氣候變化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、地區(qū)態(tài)勢、大國北極互動方面，北極地區(qū)正發(fā)生巨大的變化。在這種變化態(tài)勢下，美國力圖通過發(fā)展北極地區(qū)的活動能力、減少溫室氣體排放和適應(yīng)北極氣候變化的方式來維護(hù)北極安全、保護(hù)北極地區(qū)的環(huán)境，推動北極地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性；并通過維護(hù)國際機(jī)構(gòu)和國際法的實施來推動國際合作和北極治理。

與美國2022年10月發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略》的基調(diào)一致，在新版《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略》中，北極地緣政治和軍事競爭的因素更加凸顯。兩份文件均強(qiáng)調(diào)俄羅斯與中國是美國的戰(zhàn)略競爭對手。為了加強(qiáng)在北極地區(qū)的戰(zhàn)略優(yōu)勢，美國進(jìn)行了一系列的制度建設(shè)和部署。2022年8月，美國國防部在阿拉斯加正式成立泰德·史迪文森（Ted Stevens）北極安全研究中心，該中心隸屬于國防部，是國防部六大區(qū)域中心之一。中心的核心任務(wù)是通過組織研討會等方式，推進(jìn)國防部對北極安全和氣候安全的認(rèn)知與行動。2022年9月，美國國防部設(shè)立國防部副助理部長職務(wù)，專門負(fù)責(zé)國防部在北極和全球的適應(yīng)性事務(wù)，充分凸顯了北極事務(wù)在國防部的戰(zhàn)略地位。

曠日持久的烏克蘭危機(jī)，對北極地區(qū)的合作與地緣政治態(tài)勢產(chǎn)生了重大影響。烏克蘭危機(jī)爆發(fā)期間，正值俄羅斯擔(dān)任2021～ 2023年度北極理事會輪值主席國，其他北極七國以制裁俄羅斯為由，拒絕赴俄羅斯出席北極理事會的相關(guān)活動，并發(fā)布暫停與俄羅斯在北極事務(wù)中進(jìn)行合作的聲明，極大阻滯了北極事務(wù)的國際合作。

烏克蘭危機(jī)爆發(fā)后，芬蘭、瑞典兩個北極國家正式遞交加入北約的申請。雖然申請還未正式獲批，但這一程序已經(jīng)啟動。2022年5月，拜登政府發(fā)布了支持芬蘭和瑞典加入北約的聲明。拜登在聲明中表示：“熱烈歡迎和強(qiáng)力支持芬蘭和瑞典申請加入北約。”美國隨后還采取了一系列措施，強(qiáng)化與芬蘭和瑞典的軍事合作關(guān)系，力圖藉此打造北極地區(qū)同盟體系，加強(qiáng)美國在北極事務(wù)中的軍事優(yōu)勢和戰(zhàn)略優(yōu)勢。通過此舉，美國試圖在北極理事會中造成北約七國vs.俄羅斯的態(tài)勢，使得俄羅斯在北極事務(wù)中面臨更加被動的局面。在這一背景下，美國與北極盟友之間的軍事合作與軍事演習(xí)活動更為頻繁和深入。2023年1月，美國派出600多名士兵參加了在北極地區(qū)舉行的為期十天的軍事演習(xí)，美國空軍戰(zhàn)斗機(jī)還首次部署在格陵蘭島的圖勒軍事基地。

拜登政府上任以來，對北極事務(wù)的關(guān)注日益增加，這與氣候變化對北極地區(qū)的影響有關(guān)，也與變化著的北極地緣政治經(jīng)濟(jì)格局、拜登政府的認(rèn)知變化有關(guān)。拜登政府力圖在全球范圍內(nèi)重振美國的領(lǐng)導(dǎo)角色，北極事務(wù)是其中的重要一環(huán)。而加強(qiáng)對北極事務(wù)的國際引領(lǐng)、提升北極事務(wù)的戰(zhàn)略地位和構(gòu)建美國的北極盟友體系，對于拜登政府重振美國在北極事務(wù)領(lǐng)導(dǎo)地位，具有重要作用。